论我国校园欺凌治理的立法模式

摘 要：校园欺凌作为我国现在困扰很多青少年儿童的棘手问题，由于我国《未成年人保护法》《教育法》等法律法规多是对教师等工作人员进行限制来保护学生，针对学生之间的欺凌问题，其条款的应用程度很低，且不能提供有效保护。同学间的欺凌很多被当作玩笑而无视，造成了我国现在校园欺凌愈演愈烈的情况，对校园欺凌问题进行立法规制势在必行，笔者试图从国外校园欺凌的立法模式的比较中对我国校园欺凌的立法模式提出一些建议。

关键词：校园欺凌；立法模式；法律规制

2018年3月6日发生在黑龙江省肇东市某镇中学的一起校外打人事件，是因为网传的一段视频而被大家热议的，在视频中一个女生采取了扇巴掌、脚踹等手段对另一女生实施了欺凌，现场有很多人围观并且有人拍下了视频，在视频的最后，被欺凌者逃到了一户人家，却没有大人出来制止。①

根据上述案例及网报各类校园欺凌之相关案例，可以发现，由于校园欺凌专法之缺失，目前校园欺凌事件发生时，首先，学校并未按照严格的程序及规章制度处理，大多是按校规校纪进行处分，缺乏发现、处理、追踪等严格的程序，也未事先给事件的参与人正式的口头或书面之通知，学校未告知其权利，及解决途径就直接把事件转移给警方处理，警方只能根据《治安管理处罚法》《民法》《刑法》等相关法律处理；其次，对于教育行政部门、学校、教师、家长及行为人的权责未具体规范，使得权责难以划分，处理工作难以做到公平公正；最后，针对事件的各类参与人，未做好各项后续的辅导工作，虽有举办法制宣传工作，但多为事后补救，难以起到真正的作用。

我国有不少学者提出过制定《校园安全法》并且进行了不少讨论。应急法应当遵循传统公法理念来授予并且控制公权力，保障公民权利。[1]有些学者从应急法的角度出发认为学校安全立法的目的也是赋予公安机关、教育部门、学校等主体以学校安全管理的权力和职责，划分学校突发事件中的法律责任，最终以保障学生安全和权利为依归。[2]也有学者是将权利与权力的相互关系作为学校安全立法的维度来探讨的。[3]还有学者兼顾应急法的观点，却把主要目标认为是一种法律化的应急管理机制，然后才是控制或平衡公权力和私权利的法律工具。前者才是立法的第一目标。[4]

对青少年儿童的校园欺凌问题，因为与成年人不同，需要考虑的因素更多，惩戒与教育要相结合。被欺凌者因为欺凌而造成身心受到创伤。欺凌者，在欺凌中获得满足感的同时，对其人格塑造、品行培养会产生极为恶劣的影响，如不及时干预，很可能发展为问题少年。此外，校园欺凌还破坏了校园和谐、安全的受教育氛围，扰乱了学校的教学秩序。校园欺凌因为其发生的场所、实施者及受害者具有特定性，这也决定了其预防相对于社会上的违法犯罪相对较为容易。对于校园暴力问题，英国于1998年颁布学校标准与框架法，要求学校制定反欺凌措施。韩国于2004年颁布校园暴力预防及对策法。日本于2013年提出欺凌防止对策推进法。美国50个州都制定了防治校园欺凌的法律法规。这些国家的经验告诉了我们立法的重要性。在依法行政原则的制约下，法律法规、命令及行政规则是相关机构处理校园欺凌问题的依据。为有效处理校园欺凌问题，有赖相关法规之制订或修正，我国应首先从立法模式方面予以考虑：

有学者将国外的反校园欺凌立法归纳为两种模式：校内保护型与校外保护型，前者以日本为典型，后者以美国为样板[5]。这种以引发学校突发事件的危险源为标准的分类方式对于揭示立法的规律，对我们能够正确立法显然没有什么启发。因为危险源的来源无论内外都是校园安全问题，只考虑调整对象的立法方式显然太过狭隘，应当考虑调整方式等诸多因素。我们选择立法模式应当考虑如何更好地实现立法的目标。因此笔者认为，可以从以下几个方面考察确定校园安全的立法模式。

一、反校园欺凌立法的目的

反校园欺凌立法的目的是为了规范校园欺凌事件中学校、相关部门与师生之间权利义务关系。为弥补这一立法空白，使学生处于学校及相关部门的保护之中，维护学校和社会的正常运行，必须加强专门立法，使校园真正成为保护学生的场所。因此专门性的法律在这一方面显然会做得更好。

二、校园欺凌立法的属性

作為公共事业的教育事业，因为其性质上的公益性自然决定了学校责任的承担会更倾向于公共行政体系内部的解决方式。过往我们对学校的定位大致分为“事业单位说”和“授权组织说”，但随着现代学校制度中学校更多定位在独立的责任承担者上，可以独立承担其行为的各种法律责任。笔者认为，学校与学生的管理关系有特别权力关系说、在校契约说、部分社会说、以及重要性理论。基于校园欺凌立法目的是除了相关教育部门以外还要通过学校起到制止校园欺凌的作用。因此在校园欺凌的防治体系中，学校应定位在“公务法人”上独立承担责任。因为，在处理校园欺凌事件的情况下，对校园欺凌作出管理的行为与对学生作出的不颁发学位证、毕业证或者被开除学籍、勒令退学等行为类似，对学生产生了极大的影响，这种行为具有行政行为的典型特征。因此，反校园欺凌的立法属于行政法的范畴。

三、立法一法囊括或是多法并行

既然属于行政法的范畴，那么校园欺凌立法必然与刑法、民法不同。我国行政法规范开始制定的时候，一方面考虑到我国民、刑法制定的进程都是从程序性法典开始，美国正当程序原则的影响加上许多学者的认同，我国首先制定了《行政诉讼法》。行政法有这样一个客观法则：“实体性行政法律规范和程序性行政法律规范一般交织在一起……”[6]在行政实体规范和行政程序规范中，行政法律关系双方当事人的权利与义务正好相反。行政法律规范就这样使双方当事人的权利和义务得到平衡，最典型的例证就是《行政处罚法》。我国现有的行政法的特点是没有完整统一的法典，而是散见于各类不同的行政法律法规中。反校园欺凌法律法规属于行政法律法规的范畴，可以没有专门的法典而是采取多法并行的模式。但是笔者认为，我们需要从校园欺凌的特征入手来分析是否需要遵循一贯的方式。

学校是一个不同于其他地方的独特单元，在这里学生、教师以及学校的工作人员共同生活，因此发生任何事件都具有传播快、损失大、规模大等特点。作为社会安全事件的校园欺凌事件具有以下特征：第一，學生因为其年龄特征而表现不成熟，容易对事件产生情绪化的反应，在学校的环境下可能一件平时并不会引发事故的事情都会在学校造成严重的破坏。第二，学校是进行教育的场所，在学校这样一个充满教育气息的领域，其中发生的事件对社会的影响不可谓不大，甚至可能引发政治和社会影响，而不仅仅影响学校。最后，学校因为其关系的复杂性，关系到家长、校友、学校管理人员的社会网络，这些群体也会因为校园中发生的欺凌事件而产生连锁反应。由是观之，一法为主的模式作为调整发生在校园的人为安全事件的立法模式有其可取之处。

四、公私分离还是公私一体

学校的安全管理问题涉及到多重法律关系，第一是行政机关与作为公务法人的学校之间产生的公法关系。第二是学校发生突发事件之后因为赔偿等问题而产生的私法上的关系。因为既有行政关系，也有民事和刑事关系，除刑事法律关系可直接援引《刑法》，其他的法律关系都规定不明，都需要立法的保障才能顺利解决。如韩国采取了分别制定《学校安全管理法》与《学校安全事故责任法》的方式。但笔者认为统一为佳，理由有二：一方面因为学校欺凌事件导致的赔偿问题，包括民事、行政赔偿或者二者的混合；另一方面因为在被视为公共应急管理的校园欺凌中，即使是民事责任的确定也可能将突破公、私法的分野。一言以蔽之，校园欺凌没有纯粹的私法问题。

综上，笔者认为，我国的反校园欺凌立法模式，应选择制订一部法律，这部法律应当是公私合一的，并且是适用于全国范围内的各种学校，也适用于校园欺凌处理事件的全过程的完整规范。在此统一法规的基础上，各地方可以在其规定范围内制订有地方特色的法律法规，相关部门也可以制订实施性的规范。

注释：

①央视网.肇东市学生校外打人事件 校园欺凌发人深省[EB/OL].http：//news.cctv.com/2018/03/10/VIDEuFRaLL4n4LsbOgsVovue180310.shtml？fromvsogou=1&_t=1521033069，2018-03-22.

参考文献：

[1]韩大元，莫于川.应急法制论[M].北京：法律出版社，2005：63-77.

[2]张维平，翁莹秀.《校园安全法》立法基本理论问题研究[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2004（4）：6-7.

[3]王立峰.高校公共安全的法律维度——来自于法哲学视域的观照[J].山西财经大学学报（高等教育版），2008（2）.

[4]林鸿潮.论学校安全立法及其制度框架[J].教育研究，2011（8）：13-14.

[5]曲正伟.关于制定“校园安全法”的几点思考[J].教学与管理，2001（13）：43.

[6]杨海坤，黄学贤著.中国行政程序法典化[M].北京，法律出版社，1999：7.

作者简介：

路庆祎，河南驻马店人，硕士研究生，宪法学与行政法学专业。