GATS最惠国待遇对我国沿海捎带业务的影响

摘 要：沿海捎带业务指允许外籍船舶从事上海港和中國其他港口之间的沿海运输，这有利于增强上海港的竞争力。但其中的挑战是该项业务的服务提供者仅限于中资控股的非五星旗船，排除其他外国旗船。因此这与GATS最惠国待遇原则相抵触。本文将针对这一问题进行分析。

关键词：沿海运输权沿海捎带业务；GATS最惠国待遇

1背景

2013年9月18日，国务院颁布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》第6条规定，“允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务。”随后，交通运输部在2013年9月27日发布了《交通运输部关于在上海试行中资非五星旗国际航行船舶沿海捎带的公告》。2014年12月29日，中远集装箱运输有限公司“中远泗水轮”从上海港捎带货物驶往天津、青岛两个港口，这是中国首次试行中字非五星旗船沿海捎带业务。①

2016年6月23日，上海市人大常委会颁布的《上海市推进国际航运中心建设条例》第15条第3款规定，“符合国家有关规定的海运企业，可以经营以上海港为国际中转港的外贸进出口集装箱在国内对外开放港口与上海港之间的捎带业务”。

2沿海捎带业务

2.1沿海捎带的概念

沿海捎带业务指允许外籍船舶在我国沿海港口之间从事外贸集装箱的国内段运输，性质属于国内沿海运输。②该政策的实质是沿海运输权的适度开放。③

我国《海商法》第4条明确规定原则上只有五星旗船享有沿海运输权。作为国际习惯法，沿海运输权属于一国主权范畴。各国立法均将沿海运输权保留给悬挂本国旗的船舶。只有在特殊情况下，沿海运输权才会授予符合条件的悬挂非本国船旗的船舶。

2.2沿海捎带业务的分析

2.2.1优势

对港口而言，沿海捎带业务的放开可以增加来上海港中转的集装箱的数量，提高港口收入。④作为国际转运港，上海港可以集散货物，补给船舶，缓解目的港压力。⑤对于航运公司而言，其经营范围在国际干线基础上进一步覆盖了国内航线，增加业务收入。⑥

2.2.2劣势

沿海捎带业务的放开会冲击我国国内支线运营市场⑦。同时，它还将对国家安全、海员就业、海关通关等产生不利影响。⑧从贸易自由化角度来看，沿海捎带业务的放开可能会与GATS服务贸易自由化原则相抵触。⑨

我国仅允许悬挂非五星旗中资控股船舶从事沿海捎带。这就意味着中资控股的方便旗船舶可以从事沿海捎带，而其他外籍船舶根据海商法规定仍不享有沿海运输权，无法从事沿海捎带业务。因此这存在违反GATS最惠国待遇的法律风险。另一方面，我国提交的承诺表中仅允许外国海运服务提供者在对外国船舶开放的港口从事国际运输，因此，外国海运服务提供者无法在我国境内港口之间从事沿海捎带业务，因而内国和外国海运服务提供者之间的差别待遇，没有违反GATS项下有关国民待遇原则的规定。

根据GATS第2条第2款，一成员可以采取与最惠国待遇义务不一致的措施，只要该措施已列入《关于第2条豁免的附件》，并符合该附件的条件。而我国的豁免清单仅列明了两条措施：一是外国服务提供者可依据相关法律法规，在中国境内设立合资企业或分支机构；二是货载分摊协定。⑩因此，中国没有在豁免清单中保留沿海运输权。这就让中国目前陷入不利地位。

沿海运输权作为一项国际习惯法，是一国主权在海运领域的具体表现与延伸。国际法长期以来一直承认各国保留沿海运输权的无上权力。?虽然中国没有将沿海运输权这一国际习惯法列入豁免清单，但是具有国家主权性质的沿海运输权，是否必然享受豁免？中国允许中资控股方便旗船舶从事沿海捎带业务权是否违反GATS项下的最惠国待遇义务？

3该规定是否符合最惠国待遇义务

加拿大汽车案的上诉机构报告设计了三步检验法。?判断一项措施是否属于GATS第二条第一款最惠国待遇的调整范围，需要考虑三方面内容：第一，该措施是否属于GATS调整的措施；第二，是否属于同类服务或同类服务提供者；第三，与同类服务或服务提供者相比，授予的条件是否更加优惠。

3.1措施的性质

从形式上看，GATS第28条（a）规定“措施”可以是法律法规规章。制定机关是政府机关或被授权的非政府机构。显然，从形式上来讲，允许中资控股非五星旗船从事沿海捎带的有关规定是国务院和上海市人大常委会发布的，符合GATS的形式要求。

从内容上看，GATS第1条3（b）指出只要不是政府机关提供的服务，其他任何部门的服务都构成GATS最惠国待遇规定调整的“服务”。进一步而言，该项服务还需要“影响”服务贸易。欧共体香蕉案上诉机构指出，GATS起草者使用“影响”而不是“管制”，表明其意在扩大GATS最惠国待遇的调整范围。?因此，GATS项下服务的范围非常广。沿海捎带业务显然属于GATS最惠国待遇规定所能调整的服务。

3.2同类服务提供者的判定

GATS第38条（g）规定服务提供者是提供服务的人，这里的“人”包括自然人、法人，还包括借助以商业存在形式设立的分支机构、代表处。沿海捎带业务的服务提供者是中资公司控股拥有的非五星红旗船舶。在这里需要分两种情形讨论：

第一，若非五星红旗船舶仅作为方便旗船在其他国家登记，而船舶所有人（即服务提供者）是中国自然人或法人，则该项措施的受益人是中国的服务提供者。那么在这种情形下，沿海捎带政策仅仅是给予国内法人某项服务的优惠。由于不涉及到外国服务提供者，因此最惠国待遇义务自然不适用。

第二，若船舶所有人在其他国家设立分支机构，或者船舶所有人控股某外国航运公司，而后将其旗下的船舶在外国港口登记。从本质上来看，船舶所有人旗下的非五星红旗船舶本质上属于外国服务提供者。此时，这类船舶从事沿海捎带业务，就有可能会违反GATS项下的最惠国待遇义务。那么，此时需要探讨服务提供者的所有权结构能否作为检测同类服务的标准。

在美国赌博案中，美国曾提出以服务提供者的所有权结构来检验服务提供者的同类性，但是安提瓜持反对意见。不过，专家组没有对此做出裁定。?如果服务提供者的所有权或结构影响同类性判断，那么作为服务提供者，中资控股与其他外资拥有的非五星旗船的股东国籍不同，二者构成非同类服务。

在中国电子支付案中，专家组认为服务“同类性”的本质是竞争关系。?一方面，从承运人角度看，外资企业和中资企业在沿海捎带业务领域能够构成竞争关系，所以应认定为同类服务。另一方面，从托运人角度看，托运人不会关心提供沿海捎带业务的主体，而只关心运输成本和服务质量，服务提供者的股权结构不会影响托运人的选择。结论是，无论从哪一角度，股权结构不应当作为“同类性”判定的标准。

4国家主权与最惠国待遇豁免

虽然中国没有将沿海运输权这一国际习惯法列入豁免清单，但是具有国家主权性质的沿海运输权，是否理应享受豁免？中国只允许中资控股企业的非五星旗船舶从事沿海捎带业务，目的是为了加快上海自贸区国际航运中心建设，吸引中资控股的方便旗船舶回国；同时，这也为了维护沿海运输的安全。这也是学界通说。?此外，出于主权和安全考虑，世界上大部分海运发达国家都没有开放沿海运输。

有学者指出，“如果成员方是基于正当的政策目标，且该差别待遇措施是实现该政策目标的最佳手段，那么这种做法不违反GATS最惠国待遇。” ?

我国适度放开沿海运输权，是基于正当的政策目的，吸引我国海外的方便旗船舶回国登记，减少方便旗船舶的数量，有利于维护国际航运秩序，维护船舶相关权利人的利益。同时，出于维护沿海运输安全，考虑到各国对沿海运输权的普遍保留，因此，我国上海自贸区的沿海捎带政策不违反GATS最惠国待遇原则。

注释：

①贾远琨.《中国首次试行中资非五星旗船沿海捎带业务》.http：//news.xinhuanet.com/world/2014-12/30/c_1113833209.htm，新华网，2014年12月30日访问.

②王利.《放开“沿海捎带”业务对天津港的影响探讨》.《滨海时报》，2013年11月25日第008版.

③马得懿.《中国（上海）自贸区实施沿海捎带业务政策之法律解读》.《上海经济研究》，2014年第10期.

④参见前引3.

⑤“转运港是指货物从启运港前往目的港，途经行程中的第三港口，运输工具进行停靠、装卸货物、补给等操作，货物进行换装运输工具继续运往目的地的港口。”赵刚.《国际航运管理》.大连海事大学出版社，2006年版.

⑥范金林.《上海自贸试验区沿海捎带政策的SWOT分析》.《港口纵横》2016年5月.

⑦赵姝.《沿海捎带业务解读》.《航海技术》，2015年7月第4期.

⑧参见前引4.

⑨GATS第2条规定：“关于本协定涵盖的任何措施，每一成员对于任何其他成员的服务和服务提供者，应立即和无条件地给予不低于其给予任何其他国家同类服务和服务提供者的待遇。”

⑩The Peoples Republic of China， Final List of Article 2（MFN） Exceptions， GATS/EL/135，14 February 2002.

?覃抒戎.《自贸区视野下的沿海捎带相关法律问题探讨》第14页.华东政法大学2015年硕士学位论文.

?Appellate Body Report，Canada–Autos（2000）.

?Appellate Body Report，EC–BananasIII（1997）.

?李晓玲.《GATS下服务与服务提供者的“同类性“研究》.上海对外经贸大学学报，2014年7月第21卷第4期.

?参见前引16.

?范金林.《上海自贸试验区沿海捎带政策的SWOT分析》.载港口纵横，2016年第5期.马得懿.《中国（上海）自贸区实施沿海捎带业务政策之法律解读》，载上海经济研究，2004年第10期.张文广.《自贸区“沿海捎带”政策应审慎推广》.人民法治，2016年12期.

?杨小强.《GATS体制中的“同类性”问题研究》.厦门大学，2007年硕士学位论文，第38页.

参考文献：

[1]赵刚.国际航运管理[M].大连：大连海事大学出版社，2006.

[2]房东.WTO《服务贸易总协定》法律约束力研究[M].北京：北京大学出版社，2006.

[3]马得懿.中国（上海）自贸区实施沿海捎带业务政策之法律解读[J].上海经济研究，2014（10）.

[4]范金林.上海自贸试验区沿海捎带政策的SWOT分析[J].港口纵横，2016（5）.

[5]赵姝.沿海捎带业务解读[J].航海技术，2015，7（4）.

[6]李曉玲.GATS下服务与服务提供者的“同类性”研究[J].上海对外经贸大学学报，2014，7，21（4）.

[7]覃抒戎.自贸区视野下的沿海捎带相关法律问题探讨[D].上海：华东政法大学，2015.

[8]杨小强.GATS下服务与服务提供者的“同类性”研究[D].厦门：厦门大学，2007.

[9]王利.放开“沿海捎带”业务对天津港的影响探讨[N].滨海时报，2013-11-25（008）.

[10]马得懿.谨慎审视沿海捎带试点政策[N].中国社会科学报，2015-5-13（A08）.

[11]张文广.自贸区“沿海捎带”政策应审慎推广[J].人民法治，2016（12）.

作者简介：

赵峰瑶，武汉大学法学院国际经济法研究生。研究方向：海商法。