地方政府如何规划管理城市

2018-04-20何应伟黄艳

人民论坛 2018年9期

何应伟黄艳

【摘要】城市规划管理是一项规模庞大的系统性工程，如何科学定位和充分发挥政府作用，关乎我国城市化发展进程。在城市规划管理中，政府身兼多职，既是谋划者、决策者、经营者，也是倡导者、组织者、协调者、激励者，不同的角色定位了不同的职能。政府精准把握不同角色，全面发挥自身作用，有利于保障城市科学规划、稳步建设、高效管理，具有重要的现实意义。

【关键词】城市规划地方政府管理体制【中图分类号】C916 【文献标识码】A

作为一种社会建制，城市规划管理以不同的方式、形式存在于不同的国家之中。从《简明大英百科全书》的定义可知，城市规划管理是一门科学，是一种艺术，更是一项政府行为。由此可见，在城市规划管理中，政府的作用举足轻重。城市规划管理工作离不开地方政府的领导，但就我国现状而言，城市规划管理与地方政府行为间存在一定分歧。因此，關于重新定位政府角色和作用的呼声越来越高，以求城市规划管理在规范化发展之路上愈行愈远。

地方政府是城市规划管理的主体

追溯发达国家城市规划管理的漫漫发展史，地方政府分饰多重角色。显而论之，政府是城市规划管理的谋划者、决策者、经营者；深入剖析，政府在城市规划、建设、管理各项活动中还发挥着倡导者、组织者、协调者、激励者的作用。在不同的角色背后，其所发挥的作用不尽相同，于我国而言，所需做的是钻研之、借鉴之、创新之。

对于城市规划管理工作，政府首先是一位谋划者，规划着城市的发展方向，思考着城市的科学定位，筹谋着城市如何应对各方竞争，以求立足、生存与发展。于此，地方政府需要打造起“强政府”的形象，构筑起“宜居”城市。随着城市化进程的发展，不乏脱离实际、一味扩张建设规模的“形象工程”，城市规划管理陷入了盲区，诸如“开发区热”“高新科技园区热”等“形象之风”蔓延开来。

身为城市规划管理的谋划者，地方政府需要参照城市的发展历史，考量人民群众的意愿与期待，构建起“易居”“怡居”“宜居”之城。在此愿景下，一方面，要设计前瞻性战略发展体系，综合考虑民生、经济、环境等多重因素，积极发挥政府效能，促进文化历史、市容景观、城市夜景、商业文化氛围的延伸。另一方面，要着眼于城市远景规划，突出特色与优势，精准定位、精心布局，立足于新起点、谋划出新发展。

政府是城市规划管理的主体，在公共产品、服务提供中居于领导地位。政府掌握着城市规划、建设、管理、运营的财政大权，也承担着重要责任，必须做好以下几点工作：一是需要统筹好经济社会、生态环境、人口规模、城市容量、市政建设等多方因素，以城市长远发展目标为指南，作出科学的战略决策；二是促进城区合作，实现城区统一规划、统一建设、统一管理；三是要坚持资源节约理念，构建循环经济体系，确保经济发展与生态保护同行；四是着力推进公共安全体系建设，加强建设管理、土地管理、招商引资等体制机制创新。

城市管理需要协同各方力量

政府是城市的经营者、管理者。在城市这一无形资产的管理中，最忌急功近利，重“政绩”、轻“环境”，就长远发展而言，重视生态经营方为上策。因此，应加快转变管理理念，强化创新职能，立足优势，寻求突破。一是要完善约束机制，将权力置于“笼子”里，避免一味追求政绩而掠夺环境资源，提升城市经营、管理效率。二是协调好政府与市场的关系，引入市场竞争机制，精简优化政府职能。三是宏观审视城市布局、形象、功能、营销，注重净化发展环境，提升城市价值，贯彻新发展理念。四是积极应对各方挑战，协调、管理、稳定好社会、经济、人口、环境等多方因素，加快朝服务型、学习型政府转变。五是精简组织机构，重组部门资源，避免组织重叠，提升管理效率。同时，加强各部门信息化与人才队伍建设，加快步入现代化行政管理轨道。

为使群众能够有所依、有所托，政府必须扮好“倡导者”的角色。对人民群众而言，城市不仅是赖以生存的“家园”，还是精神寄托的“乐园”。一方面，行和谐之风，构筑“安乐”之城，为人民群众追求生活安定打造庇护之所；另一方面，倡高尚精神，营造“德馨”氛围，为广大群众向往精神安逸提供纾解之途。精神产品的生成，离不开城市特色文化的滋养。因此，政府除了要尽好“倡”“导”之责，还要加强传统文化的保护。借城市文化的辐射作用，在群众中汇聚成强大的向心力、凝聚力，增强其使命感、归属感。同时，积极推动对外合作与交流，构建开放性新都市，持续吸纳先进文化与思想，逐步更新城市文化体系。

政府领导的换届难免引发规划变更，出现政策失效问题，为降低其消极影响，需要借助政府的组织者这一功效，鼓励多方主体参与。城市规划管理可谓一项重要的公共性政策，政策面向的是广大群众与各种组织，代表的也是群众的权益与需求，人民群众最有发言权。特别是在非公经济日益壮大的今天，社会和群众的力量不容小觑。城市规划管理已非政府单方行为，需要公众、开发商、社会团体等多方参与，形成多元化利益格局，规避政策失效风险。具体而言，一是鼓励公众参与机构发展，疏通公众参与渠道，并纳入体制保障中，实现公众参与有所依、有所为。二是完善城市管理参与体系，扩展多方参与范围。三是发挥好组织协调作用。基于市场导向，面向公众意愿，找准城市建设发展的突破口，优化资源配置。

健全管理体制，建立城市规划管理新格局

城市规划管理，绝不仅仅是一个部门的事，其涉及到科技、教育、文化、经济等多个部门。在此过程中，政府要充当协调者，明确各部门分工，细化各方职能，为城市规划管理各项工作开展保驾护航。为此，一方面，要建立健全管理体制，解决积习已深的各行一套、多头管理等问题，形成纵横衔接、门径一致的新格局。另一方面，要建立部门间、区域间、部门与区域间统筹协调机制，紧密围绕城市规划管理战略部署，推行集成化、高效化战略性项目，构建起服务群众的统一目标。保障各部门间目标一致，才能拧成一股绳，才能推进城市规划管理创新战略稳健实施。

为了激活城市的发展生机，必要的激励不可或缺。政府就是这样的激励者，为城市的规划、建设、管理、发展注入不竭动力。为了发挥好激励者的作用，一是要加快落实创新、创业奖励制度，构建起覆盖全城的人才激励体系。全面推行“产业人才发展计划”，提升精英人才的薪酬待遇。健全原始创新激励制，以知识产权示范区建设为契机，推进产权资产化、资本化，充分调动全员创业、创新热情。二是稳步推行财税优惠制，试行科技金融激励制，缓解中小微企业融资难问题。促进创业创新风险补偿机制建设，为创新者、创业人免除后顾之忧。三是建立政府公共采购鼓励制。针对城市规划管理所需研发核心产品与重大科技，构建高新技术研发项目招投标制，深化与当地高校、高企、科研院所的合作，建立考核验收、研发成果推广制。

城市规划管理进程取决于地方政府行为，政府角色变更、政策变动、体制变革将直接影响城市规划管理的走向与发展。当然，城市规划管理这项系统工程影响因素颇多，政府作用只是其中一项，但毋庸置疑的是政府作用的主导性。因此，地方政府不仅要提升服务意识，还要科学地把握不同角色、灵活转变各项职能，使城市规划管理朝着健康、有序的方向发展。

（作者分别为中国地质大学（武汉）经济管理学院博士研究生；武汉轻工大学经济与管理学院讲师）