跳出政策刚性执行与弹性执行的恶性循环

2018-04-20常健

人民论坛 2018年9期

常健

【摘要】政策刚性执行与弹性执行的恶性循环所导致的政策执行“一阵风”现象，会造成一系列严重的后果。解决政策执行“一阵风”问题，需要改变不从实际出发的工作作风，强化以人民为中心的理念，完善问责和监督机制，积极创造政策执行条件，为政策弹性执行预留必要空间，同时予以必要规范。

【关键词】政策执行刚性【中图分类号】D63 【文献标识码】A

政策执行的连续性和一贯性，是政策执行公平公正的基本要求和保证。去年，北京大兴区火灾事故发生后的“安全隐患大排查大清理大整治行动”，虽取得了良好成效，但人们仍然担心行动后问题的死灰复燃。政策执行的“一阵风”现象，破坏了政策执行的连续性和一贯性，不仅会影响政策的公信力，还会为腐败提供土壤，其本质上是政策刚性执行与弹性执行的一种恶性循环。

政策刚性执行与弹性执行的前提条件

所谓政策刚性执行，是指要求相关政策必须无条件严格执行，不允许任何拖延、变通、差异、例外和保留。与此相对的，所谓政策弹性执行，是指相关政策可以有条件执行，允许根据实际情况作出一定延展、变通、差异、例外或保留。

虽然政策制定者都希望自己制定的政策能够被不折不扣地刚性执行，但从政策执行的效果来说，并非所有政策的刚性执行都会比弹性执行有更好的效果。政策需要刚性执行还是弹性执行，不仅要考虑政策本身的要求，还需要考虑政策与其执行环境间的具体关系。有些政策刚性执行可以达到最佳效果，而有些政策弹性执行的效果会更佳。因此，首先需要研究的问题并不是政策怎样才能更刚性地执行，而是政策在什么条件下才应该并可以刚性执行。不能简单地将政策弹性执行“污名化”。政策是否应当刚性执行，既要考虑其必要性，也要考虑其可行性。

政策刚性执行的必要性，主要是由政策本身的性质和政策环境决定的。一些政策具有刚性执行的必要性，如那些事关国家重大命运、社会全体成员重大福祉的政策，或在紧急状态下不能拖延执行的政策。而另一些政策则具有弹性执行的必要性，如一些尝试性、探索性的政策，要求在执行中完善和细化内容的政策。

政策刚性执行的可行性，主要是由政策执行环境和条件决定的。这些条件包括政策经过长时间的酝酿，已经取得了基本共识；政策会给社会成员带来普遍的直接收益，会受到公众的普遍擁护；利益相关者在政策涉及事项上具有同质性需求；政策适用的情境具有单一性，等等。

综合考虑政策刚性执行的必要性与可行性，会形成四种基本组合（见下图）。

在第一种情况下，政策刚性执行既具有必要性，又具有可行性，其结果是政策顺利刚性执行。

在第二种情况下，政策没有必要刚性执行，却具备刚性执行的条件，结果是政策会以执行者选择的方式J顺利执行。

在第三种情况下，即政策有刚性执行的必要，却缺乏刚性执行的可行条件，由此导致刚性执行受阻。在这种情况下，可以有两种选择：第一种选择是不计成本代价，强行以刚性的方式执行政策。在事关国家重大利益和人民重大福祉，或面临紧急状态时，可能不得不作出这种选择。第二种选择是为了满足政策刚性的要求，努力创造政策刚性执行的可行条件，如吸收公众参与决策，使政策更全面地满足各方需求；广泛宣讲和细致解释政策，使公众更好地理解政策的重大意义；对政策导致的利益受损者作出适当补偿，减少政策执行阻力；细化政策适用标准，增加政策适用的公平性，等等。

在第四种情况下，政策没有刚性执行的必要，也不具备刚性执行的条件，由此政策应顺利弹性执行。在这种情况下，政策弹性执行是一种自然趋势，也是一种明智选择，不能将这种弹性执行简单地视为执行者“不认真作为”而加以“污名化”。相反，在这种条件下，政策弹性执行恰恰会使得政策执行效果最大化。

为此，有必要进一步区分两种不同性质的弹性执行：一种是在政策需要刚性执行且具备刚性执行的条件下，采取弹性执行方式。这是一种典型的不认真作为，不仅会使政策不能很好地贯彻执行，而且为腐败留下了空间，必须认真加以纠正。另一种是在政策不需要刚性执行且又不具备刚性执行的条件下，采取弹性执行方式。这不是执行者工作态度不认真，而是根据政策本身的要求和政策执行的条件作出的谨慎、明智的选择。如果在这种情况下强行以刚性的方式执行政策，不仅会使政策执行面临巨大阻力，而且还会使政策执行效果违背政策制定者的意图和初衷。

因此，有时候，正常的政策弹性执行并不意味着政策执行的中断或打折扣，而是要增加政策的适用性，增加政策的执行效果。它可以有各种表现形式，包括但不限于下述形式：一是延展时间，即根据政策执行难度对政策执行期限作出适当延展；二是区别对待，即根据政策执行遇到的复杂情况，为政策执行制定细则；三是例外排除，即根据政策执行遇到的一些特殊的、不适宜作为政策执行对象的情况，确定不适用政策的例外情况；四是程度伸缩，即根据政策适用对象的不同情况，在政策执行程度上作出适当调整；五是形式变通，即根据政策执行环境的不同情况，对政策执行形式作出适当调整。

政策刚性执行与弹性执行恶性循环的产生原因

根据政策本身的性质和政策执行条件，有些政策需要刚性执行，有些政策需要弹性执行。所谓政策执行“一阵风”现象，实际是政策刚性执行与弹性执行的一种恶性循环。其基本运行方式是：一项政策在常规状态下处于弹性执行状态；由某一突发事件导致来自上级和民众的压力骤增，于是通过突击式的专项行动实现政策刚性执行；当上级行政压力和民众社会压力降低后，又恢复到以往弹性执行状态；此后出现新的突发事件，导致上级行政压力和民众社会压力再次急速上升，便会再次出现运动式的刚性执行。

出现政策刚性执行与弹性执行恶性循环的原因，可分为三种类型：第一类是政策执行者基于各种私利考虑的“懒政”，在政策需要刚性执行并且具备刚性执行条件的情况下，不以刚性的方式执行政策，只是在有外部巨大压力的情况下才刚性执行，而当外部压力降低时，又恢复弹性执行。针对这种情况，需要强化以人民为中心的理念，转变政府工作作风，在公共政策执行中发扬“钉钉子”精神，“动真格”而不“走过场”。同时，要通过问责制追究政策执行不到位的责任。

第二类是领导者的“瞎指挥”，在政策不需要刚性执行并且不具备刚性执行条件的情况下，强制要求刚性执行。这迫使政策执行者采取“选择性应对”：在上级要求压力大时，就采取刚性执行方式；当上级压力减小时，再恢复弹性执行方式。在这种情况下，需要改变的不是下级执行者，而是上级领导者。上级领导者不全面考虑政策性质要求和政策实际执行条件，强制要求政策刚性执行的做法，表面上看是在树立领导权威，而实际上会导致政策实施效果不佳，损害政策的权威性和政府的威信。

第三类是政策制定者和执行者的“懒政”，对需要刚性执行却缺乏刚性执行条件的政策，不去创造刚性执行的条件，而只是一味地强调刚性执行。结果造成在压力大时政策刚性执行，在阻力大时就转为弹性执行，如此往复循环。针对这种情况，需要改变政策执行方式，将主要精力从加大政策执行的强制力度转向创造条件增加政策刚性执行的可行条件。

政策刚性执行与弹性执行的恶性循环所导致的政策执行“一阵风”现象，会造成一系列严重的后果。首先，它会导致公众怀疑政府政策执行的诚意，使政府失去公信力。其次，它会破坏政策执行的连续性，使得公众对政策失去信任和遵从的意愿。再次，它会使政策执行失去公正性，使公众感觉受到不公平对待，导致民众“依法抗争”。最后，它会为权力寻租提供条件，产生政策执行中的各种腐败现象。因此，必须严肃治理政策执行“一阵风”现象，采取有效措施，跳出政策刚性执行与弹性执行的恶性循环。

跳出政策刚性执行与弹性执行恶性循环的路径

要跳出政策刚性执行与弹性执行的恶性循环，需要从四个方面入手。

第一，领导干部要强化从实际出发、密切联系群众的工作作风，将政策执行的主观意志与政策执行条件相匹配，防止主观主义的“瞎指挥”。一方面，要认真分析政策的性質，区分哪些政策需要刚性执行，哪些政策需要弹性执行；另一方面，要认真考察政策执行条件，弄清楚哪些政策具备刚性执行条件，哪些政策不具备刚性执行条件，哪些政策具备部分刚性执行条件。做到对实际情况“心中有数”，才能在选择政策执行方式时始终保持清醒的头脑。

第二，政策执行者要进一步强化以人民为中心的理念，排除各种私利考虑，对应当刚性执行且具备刚性执行的政策坚决执行，维护政策的权威，保持政策的连续性和一贯性。为了保证政策的刚性执行，需要严格规范政策执行方式，对不严格执行政策的行为确立问责途径和问责方式。同时，要畅通公众监督渠道和表达渠道，完善媒体舆论监督，通过增加监督压力，确保政策的严格执行。

第三，对需要刚性执行但又缺乏刚性执行条件的政策，要积极创造政策执行条件，努力增加政策的可行性和适用性。为此，要认真分析政策执行缺乏哪些可行条件，并有针对性地采取措施。提高政策执行的可行性，可以从以下方面入手：首先，如果政策未经过充分酝酿，还未达到普遍共识，需要扩大公众参与和宣导，使公众充分了解政策的内容和意义，消除顾虑，形成共识。其次，如果政策执行会损害一些利益相关者的利益，需要考虑如何对利益相关者的利益损失进行适当补偿，或如何减少和避免利益相关者的利益损失，制定相关的配套政策。再次，如果政策适用的环境具有多样性和复杂性特点，简单化地刚性执行会导致现实中的不公平，需要细化执行规则，针对不同的情况建立不同的细则。最后，如果政策内容本身与实际环境之间存在较大差距，需要考虑对政策本身进行适当调整，从实际出发，以政策实施效果为重。

第四，对于无法刚性执行的政策，一方面需要预留弹性执行的空间，另一方面也需要规范弹性执行空间。要认识到政策弹性执行是一柄双刃剑：如果使用得当，可以增加政策的适用性和实施效果；如果相应措施不到位，会引起公众对政策执行公平性的质疑。因此，需要对政策弹性执行作出必要的规范，明确自由裁量的限度，明示区别对待的标准，消除公众对政策弹性执行的各种质疑。

总之，无论是政策的刚性执行还是弹性执行，都需要保证政策执行的连续性和一贯性，以确保政策执行的公平公正。为此，要采取各种措施，防止政策的刚性执行与弹性执行形成恶性循环。

（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导；南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业博士研究生赵天航对本文亦有贡献）