“双峰”监管，他山之石

宋怡青

刚卸任央行行长的周小川曾表示，此次金融监管机构改革，主要依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置，参考的过程中也研究了所谓“双峰”监管的体制。”

“双峰”理论是由英国经济学家迈克·泰勒在1995年提出。该理论认为，金融监管的目标应当是“双峰”型的监管。所谓双峰，一是实施审慎监管，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险；二是实施行为监管，旨在纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保护消费者和投资者利益。“双峰”监管模式也被称为目标型监管模式。

泰勒形象地比喻，审慎监管像医生，目标是治病救人，发现了问题会积极采取措施加以医治；而行为监管则类似于警察执法，发现违法行为后会立即处罚，严肃问责。

2008年金融危机之后，“双峰”监管逐渐被欧美多国开始采用。荷兰和澳大利亚率先建立起“双峰”监管，特别是澳大利亚分别建立了独立于中央银行的审慎监管机构和行为监管机构，并建立了有严格法律制度保障的金融监管协调机制。2012年，英国开启了“双峰”监管模式。国际金融危机后的美国则开启了准“双峰”的监管模式，即突出审慎监管，强调消费者保护。

值得注意的是，这些国家在构建“双峰”监管模式时，均采取了平稳的机构改革，没有做激烈的体制变动。

中国此次机构改革也被认为是金融监管方式的转向。不少学者认为，防微杜渐、多层监管，这对当前中国金融领域的风险监控尤为重要。

“双峰”监管模式最大的优势在于金融体系和金融机构行为监管，可以同时控制宏观和微观层面上的风险，杜绝微观层面上风险积累沉淀，引发宏觀层面扩散性风险。

我国从20世纪90年代开始逐渐形成了分业监管模式，“一行三会”各司其职。分业监管模式在相当长一段时间内，对我国金融稳定发展功不可没。但近年来，中国的金融风险在各层级以不同形态冒头，这既说明金融市场化程度加深，也暴露出金融监管滞后的问题。

分业监管下，不同金融行业在金融业创新和交叉监管上缺乏协作和配合，监管套利层出不穷。“一行三会”之间虽然有“金融监管部际联席会议”制度，但各监管部门之间协调难度大，对跨机构、跨市场、跨行业的交叉金融风险权责难以确定。

为了克服分业监管体制的弊端，有必要建立统一监管体制。2017年，国务院金融稳定发展委员会成立，不仅能解决“一行三会”的协调统一问题，更标志着中国的金融监管基本框架从分业到统筹的转型。

但也有经济学家怀疑“双峰”监管是否适应中国的国情。他们认为，中国金融监管部门对金融机构的经营行为缺乏系统的监管渠道。对行为监管，一旦突破界限，会遏制金融经营的活力。

“摸着石头过河”的渐进式改革一直是中国的改革优势，金融领域的改革自然秉承了这一传统。正如周小川所言，“我们目前觉得还是要观察一段时间，不是说我们就要采用‘双峰监管的尺度。”

无论采取何种监管模式，都须防止金融领域的机会主义行为，微观层面上保护消费者，最大限度实现金融机构和消费者之间信息透明。