加强湖南省乡镇财政管理问题研究

王孟威

2000年开始实施的原《湖南省乡镇财政管理条例》，主要是为了保障基层财政的基本建设和正常运转，进而使广大的农村地区维持稳定的状态。这符合当时的发展状况，乡镇财政建设尚处在探索阶段，能够维持稳定局面即达到了目标。但伴随着国家整体的发展，农村经济发展略显滞后，改革应运而生，原有的条例显然与新的变革不相适应。乡镇财政的原有工作内容也发生重大的变化，由征收税费转向服务人民，国家也依据当前的国内形势出台了一系列强农惠农的政策，这促使新的《湖南省乡镇财政管理条例》诞生，湖南省于2014年11月26日通过新的条例，2015年3月1日开始实施。

在新的背景下，湖南省的乡镇财政管理依旧存在一些不容忽视的问题。为了进一步抓好相关的财政管理工作，在前人研究的基础上，针对目前存在的一些问题，笔者提出一些对策和建议，以期对湖南省及其他地区的乡镇财政管理工作提供一些参考。

一、湖南省乡镇财政管理存在的问题

（一）乡镇人民代表大会对乡镇财政预算的审查、监督流于形式

《中华人民共和国预算法》对预算年度作出了“自公历1月1日起至12月31日止”的硬性规定，而在实际乡镇人代会召开日期的选择上，并不合理。有些在当年的中下旬就已经召开，此时的年度预算还有两三个月未执行完毕，决算也无法审批。预算执行未完成，新的预算无法科学的编制，此时召开乡镇人代会，无法有效地审查并监督预算的编制。

乡镇人代会对财政报告的审查流程，重点在于“议”，“议”的目的是需要乡镇财政预算审查小组广开言路，献言献策，对当前的预算草案进行细致的审核。而目前的实际情况，则大多只停留在“听报告”的层面，审议效果不佳。由于其召开会议时间周期较短，会议前期的实质准备不够充分，很多工作包括预算审查在内，都只能象征性地审核，表态和建议质量不高，并未形成预期中广开言路，积极献言献策的效果。

（二）乡镇财政资金监管存在问题

财政部门内部管理的村级组织运转保障经费、一事一议财政奖补资金可以下放至乡镇财政所一级，而除此之外的绝大多数资金，尤其是主管部门直接下达的项目资金的政策文件、监管要求、资金额度等信息不能或者不能及时通达至乡镇财政所，使财政所的监管造成了缺失。

农业税改革后，部分乡镇财政所出现了人员流失严重的问题。而伴随着国家惠农政策的陆续出台，使得乡镇财政所的责任和事权不断加重。所发放资金涉及范围又广泛，工作环节多而严谨。其次，县乡的财政管理体制不清晰，在本身人员不足的情况下，乡镇财政所的工作人员还会被抽调到其他的临时性工作中，忽视了资金监管的本职工作。

（三）乡镇财政机构设置和职能界定存在问题

目前，随着改革的深入，乡镇财政职能也发生了转变。在新的背景下，乡镇政府没有对新职能有准备的分析和把握，对乡镇财政管理工作不够重视，乡镇财政工作一直没有相应的协调和整合，其职能定位相对模糊。较多地区乡镇财政部门承担了财政重点职能之外的工作，忽视其固有职能，本职工作严重缺位。主要表现在协调组织收入职能空置、涉农资金的监管不到位、管理工作流于形式等。工作重心把握不准，造成了职能杂乱，重点不明确，工作核心把握不准的局面。

多种管理模式虽然对乡镇财政的管理有一定的好处，但由于多种管理模式并存，加大了上级部门对乡镇财政管理、指导、监督的难度。尤其在乡镇管理的财政所，弊端更为突出。容易受到不良干预，监督职能弱化，资金不能得到良好的监管，被无形侵占。

二、加强湖南省乡镇财政管理工作的对策和建议

（一）出台相关法律或政策，限定乡镇人民代表大会的召开时间

将预算和决算的审查、批准、监督转移到乡镇人代会，这就意味着乡镇人代会需要一个较为完整的时间周期来考量上一年度预算的执行情况和决算核算，这样才能对下一年的预算编制起到参考和提高作用。将时间定在预算周期结束内的一到两周为宜，既能“承上”，又方便“启下”。严格大会流程，并请专业财政人员指导、监督，在大会前即进行对预决算草案意见收集和集中讨论。

（二）实行乡镇财政所“垂直管理”的体制

省级政府提高对乡镇财政所的重视程度，对机构设置和人员配置进行自上而下的指导。实行“垂直管理”机制，将块状管理进一步细分为条状管理，由笼统变具体，由县财政局负责人员编制和业务工作，建议县财政局对乡镇财政所进行有质量的培训和指导，以强化监管作用。在此基础上，加强信息的通达性。要达到所有部门信息同步和财政所共同监管有一定困难。上级部门应该下达相应政策，政策应明确各级财政特别是财政所在财政资金申报、监管、结算上的要求，以加强信息通达的程度。

（三）对乡镇财政职能进行合理界定

从湖南省乡镇整体的发展情况出发，使乡镇机构的改革与湖南省的乡镇政府职能结合起来，以中共中央出台的相关文件和财政战略规划来进行湖南省的乡镇财政管理工作，对乡镇财政管理政策和乡镇财政管理手段进一步完善和创新等。从表面到根本，从宏观到局部地解决乡镇财政中的问题。注重结合《预算法》和《税收征管法》等文件，联系《湖南省乡镇财政管理条例》界定鄉镇财政管理的职能，对县级财政局对乡镇财政所的垂直管理进行完善与创新，以加强乡镇财政所管理、服务、监督职能的执行效果。通过加强绩效考核等激励机制，在处理好县、乡、村之间的关系的同时，实现财政工作的正常进行和服务基层社会的双赢局面。

（作者单位：湘潭大学）