建立城乡融合发展新体制

陈浴宇

城乡关系是经济社会发展中最为重要的一个关系，城乡关系是否协调，是反映国家或区域发展是否协调的一个关键标志。截至2016年底，中国的城镇化率已达到57.35%，有10个省份超过60%，其中江苏省城镇化率达到了67.7%。城乡结构发生的历史性变化，表明我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入了形成城乡发展新格局的重要时期。但必须看到的是，我国城乡差距仍然较大，深层次矛盾仍然突出，“三农”问题仍是我国新型城镇化推进的桎梏，推动城乡协调发展仍是实现高质量发展的一项重大任务。

近10年来，中央高度重视城乡关系协调发展，一号文件连续多年聚焦“三农”问题，城乡发展思想和理论不断深化。2017年，党的十九大首次提出乡村振兴战略，指出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，明确“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”，这意味着乡村振兴已经上升至国家战略，广大乡村地区将迎来新一轮的重大发展机遇。“城乡融合”成为实施乡村振兴战略的关键，由过去的“城乡统筹”向“城乡融合”发展，由过去资源的单向流动向二者互动互通发展，中国城市与乡村正逐步向互相促进、密切联系的命运共同体转变。

在快速城镇化过程中，与经济高速增长、大量农村转移人口涌入的城市相对应的是人口渐稀、发展衰落的广大乡村。但随着时代的发展和进步，乡村的价值和使命已经发生了重大的转变，当代乡村已不仅是传统的农业生产地和农民聚居地，还兼具维护生物多样性的生态功能、保护乡愁乡土的文化功能、发展特色产业的经济功能、稳定城乡关系的社会功能以及满足诗意栖居的生活功能等多重功能和价值。同时，随着人们物质文化生活需求的不断提升，田园牧歌式的乡村生活方式将成为未来不少人的向往和追求。近年来，全国各地相继兴起乡建实践热潮，如田园综合体、美丽乡村、特色田园乡村建设等，正是乡村多维价值愈来愈受社会重视的体现。因此，需要顺应经济社会发展的潮流，科学引导城乡人口、资源、技术等要素的双向循环流动，提升乡村内生活力，实现乡村的发展与振兴。

如何重塑城乡关系，关键在于建立健全城乡融合发展体制机制，强化乡村振兴制度性供给，引导城乡两者互为资源、互为市场、互为补充、互相服务，促使城乡共同体在经济、社会、资源、空间、生态等方面持续稳定地发展，使乡村成为吸引各类优质资源集聚、乡村经济勃兴、乡土文化繁荣、人居环境优美的宜居魅力家园。

经济融合增动力。城乡经济融合是城乡融合发展的核心所在，推进城乡经济融合发展不是将城市创造的财富直接转移到乡村区域，而是要通过政策要素供给增强乡村经济发展的内生动力。从政策供给的角度，改变长期以来形成的重城轻乡的政策环境，制定向乡村区域倾斜的扶持性政策，不断拓展增收渠道，引导更多农民创业致富。从乡村自身发展的角度，深入推进农业供给侧结构性改革，利用“生态+”“互联网+”等模式开发农业的多重功能，构建“接二连三”的农业全产业链，推进农业由增产导向转向提质导向；挖掘放大乡村资源优势和农业特色，形成一批具有地域特色和品牌竞争力的农业地理标志品牌，真正把农业打造成优势产业、富民产业。

社会融合惠民生。围绕让乡村生活更美好的理念，立足补缺补短补软的目标导向，因地制宜、因村施策推动乡村基本公共服务均等化。要顺应当代农村家庭社会结构和人口的变化趋势，研究制定基本公共服务清单和建设标准，推动义务教育、健康养老、就业服务、社会保障等基本公共服务，在城乡之间逐步实现布局合理、质量相近、可达性大致相同的公共服务布局体系。同时，以分类施策、渐进改善、有机更新的方式，持续推动乡村道路、供水、供电、通讯、污水和垃圾处理等各方面的基础设施建设，让广大农民群众共享现代文明。

资源融合强支撑。加快建立城乡统一的要素市场，完善城乡资源自由流动的通道和途径，统筹、整合、利用城乡的优势资源。在发挥市场对资源配置的决定性作用的基础上，也要加强资金、人才、技术等稀缺资源下乡的鼓励和引导。建立健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，解决城乡融合发展过程中的资金问题；创新乡村人才培育引进机制，大力培育职业农民，扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体，发挥科技人才支撑作用，鼓励社会各界投身乡村建设，解决城乡融合发展的技术和人才问题，激发乡村内生发展动力。

空间融合显特色。城乡融合发展应调整和优化城乡空间格局，打通城乡空间割裂的行政壁垒，将市、县（区）、镇、村等各级行政单元作为一个整体，制定统筹城乡全域的空间规划，在空间上有效地整合城乡基础设施、服务设施、生态环境等各类资源，实现定位清晰、功能互补、衔接协调的城乡空间体系。高水平编制村庄规划，实现空间、生态、基础设施、公共服务和产业规划有机融合。做好重要节点空间、公共空间、建筑和景观的详细设计，引导形成乡村特色风貌。同时，学习借鉴传统乡村营建智慧，保护乡村传统空间肌理和传统建筑，传承乡土文化传统，保存乡村景观格局。积极倡导“轻介入、微改善”的本土設计理念，重塑“山水田林人居”和谐共生关系。

生态融合美环境。城乡生态环境的共融发展是城乡融合发展的基础保障。要彻底改变重城轻乡、忽视乡村环境问题的倾向，从以往的城乡梯度污染向城乡生态环境互促互补转化。划定城市增长边界，抑制大城市无限蔓延；构建城乡一体的生态系统和绿色屏障，实行城乡环境保护的统一标准；统筹山水林田湖草系统治理，开展农村环境综合整治，严格管控和治理农业面源污染，加快农业废弃物源头减量和资源化利用，实施农村河道疏浚、驳岸整治，加强村庄垃圾、污水等生活污染治理，着力营造优美和谐的田园景观。

作为解决城乡发展不平衡不充分的现实途径，城乡融合发展不是一蹴而就的，需要摒弃行政化的思维定势、路径依赖和体制束缚，用改革和创新的精神推动乡村建设和发展，需要经济、社会、生态等多方并重。但从根本上看，乡村振兴战略的实施，必须依靠农民积极性的调动，将乡村振兴建立在农民自主决策、自主管理的基础上。因此，应转变现有的工作思路和方法，不仅从村民自治的法理角度对待乡村建设问题，还要发挥农民的主人翁精神，让农民参与到乡村规划、建设和管理的全过程，促进自下而上的内生动力形成，从根本上实现广大乡村地区的发展振兴，让更多的人重新认识乡村文明的价值和使命，让新型城镇化成为记得住乡愁的城镇化，让现代化成为有根的现代化。□

（作者系江苏省城乡发展研究中心主任）

责任编辑：王 婷