绿色低碳重点小城镇试点示范研究

田丹宇 狄洲

关键词：绿色低碳小城镇试点

小城镇是我国特色城镇体系中的重要环节，为破解当前我国小城镇建设发展中存在的资源能源利用粗放、基础设施和公共服务配套不完善、人居生态环境治理滞后等突出问题，2011年9月，财政部、住建部和国家发展改革委联合开展了“绿色低碳重点小城镇试点示范”工作，时过数年，试点示范在绿色低碳项目建设方面取得了一定进展，也暴露出小城镇绿色低碳发展理念不强、转型动力不足、基础能力不高等问题。进一步梳理小城镇试点示范在绿色低碳发展方面的进展，对科学推进我国新型城镇化和特色小镇建设具有重要意义。

一、试点实施的进展与亮点

自2011年北京古北口镇、天津大邱庄镇、江苏海虞镇、安徽三河镇、福建灌口镇、广东西樵镇和重庆木洞镇等7个地区开展绿色低碳重点小城镇试点示范以来，各试点示范小城镇根据实施方案、专项方案及相关配套政策，利用各级财政资金，在推广应用可再生能源和新能源、建筑节能及发展绿色建筑等“规定动作”方面取得了一定成效。

（一）推广应用可再生能源和新能源

7个试点示范小城镇在建设过程中多以推广应用太阳能、地热能、生物质能为重点。例如，大邱庄镇完成镇区主干道太阳能路灯安装更换，在宅基地换房安置区全年实施太阳能应用工程。“十二五”期间，基本完成镇区燃气入户工程，2015年后陆续开展了16家企业“煤改气”节能整改。古北口镇投资920万元建设了浅层地源热泵应用工程，对镇区供热系统进行节能改造，建设了浅层地源热泵、生物质燃气站、太阳能路灯、热水器和阳光浴室等新能源工程，开展了镇区供热系统升级、国道白炽路灯改造。三河镇在新镇区的建设中推广太阳能集中热水、水源土壤源热泵、沼气集中供应和生物质气化集中供暖等技术。灌口镇辖区内清洁能源的用户比例达到100%。木洞镇“十二五”期间全面完成太阳能热水器3500户的安装任务，并通过了住建部验收。

（二）建筑节能及发展绿色建筑

7个试点示范小城镇对当地政府、学校、医院既有建筑都实施了节能改造，新建建筑实施强制性节能标准。大邱庄镇对新建建筑执行强制节能标准，对既有建筑开展围护结构、采暖空调系统、建筑照明系统和其他用能设备的节能改造。古北口镇在司马台新村建设、水镇旅游景区建设中推广新型建筑节能材料。西樵镇“十二五”期间拆除违章建筑156万平方米，并完成复耕复绿土地1446亩。木洞镇“十二五”期间通过拆除违章建筑，实现复耕复绿面积25万平方米。

（三）城镇污水和垃圾整治

7个试点示范小城镇通过申请中央财政的“城镇污水管网建设”专项资金，新建或翻修了污水收集、排水管网、雨污分流等基础设施。大邱庄镇“十二五”期间陆续建立4座各类污水废料处理厂及配套管网设施，并不断扩建改造，同时开展雨污分流改造，建立环境监控中心，有效改善了全镇居住环境。海虞镇“十二五”期间投入271亿元，完成农村生活污水收集5801户，企事业单位污水收集40家，建设污水主干管网4421公里。该镇投入2500多万元完善农村生活垃圾集中收运体系建设，新建、改建农村生活垃圾定点标准化收集房450座。西樵镇“十二五”期间建成生活污水处理厂3间、小型污水处理装置4个和污水管网60公里，日处理能力76万吨，城镇污水处理率达到86%，水环境质量明显提高。木洞镇“十二五”期间新建麻柳沿江开发区污水处理厂，一期工程日处理污水5000吨，全面建成后日处理污水能力达4万吨，改建场镇二三级污水管网57公里。

（四）生态环境整治

各试点示范小城镇通过开展垃圾处理、镇区绿化、环境监测等活动提升镇区环境。古北口镇依托长城旅游资源，成功打造了“长城+水乡”的主题旅游文化，成为京郊著名旅游景区。大邱庄镇“十二五”期间用于环境污染治理的资金达到1515亿元，其中投资5000万元建设环境监控中心，对100家重点企业安装在线监测装置;投资5000万元对老镇区进行了雨污分流改造。该镇全面禁止焚烧秸秆、荒草和垃圾，实施大气污染24小时巡查机制，取缔污染企业35家，淘汰未达标车555辆。海虞镇积极实施道路绿化、“亮化”工程，“十二五”期间全镇绿化覆盖率提高到35%，新增、改造LED路灯2984套。三河镇是具有2500多年历史的水乡古镇，也是第三批中国历史文化名镇;西樵镇兼具中国历史文化名镇、全国文明镇双重荣誉称号，“十二五”期间实施公园化战略和美村计划，成立了镇环境监察执法队，建立环保三级网格化管理制度和企业“黑名单”制度。创建成为国家5A级旅游景区。木洞镇按照“民生第一、风貌持续、规模完整、政府主导、公众参与”的原则，对老街传统风貌保护区进行保护性开发，打造了桃花岛、中坝岛等国际旅游度假区。

二、试点推进过程中遇到的问题

（一）缺乏科学的顶层设计，低碳引领力度不足

调研发现，无论是试点示范的实施意见还是指标体系，对于绿色低碳的认识以及试点示范定位都是比较初步的。一方面，在开展绿色低碳重点小城镇试点示范工作的通知中，关于该项试点示范的核心内容、推进模式、主要考核评估节点，以及绿色低碳发展的效果等，均缺乏具体要求，对小城镇政府难以形成有效的指导。另一方面，在绿色低碳重点小城镇试点示范的评价指标体系设计上，过于追求“大而全”，其中“社会保障、教育设施、医疗设施、文化娱乐设施”等指标削弱了绿色低碳发展的目标聚焦程度，尤其是缺少低碳发展的指标及相关目标，而且单位GDP能耗等相关指标分值设定也不科学，难以起到引导小城镇低碳发展的作用。同時，在试点示范的实施过程中，未形成稳定有效的部委之间、国家与地方之间的协作推进机制，导致试点开展过程中出现前紧后松、上热下冷的问题。

（二）缺乏事中事后监管，试点配套政策不足

调研发现，无论是国家层面还是小城镇政府层面，绿色低碳重点小城镇试点示范的影响和作用并不显著。《关于开展第一批绿色低碳重点小城镇试点示范工作的通知》中，对该项试点示范工作的监督考核进行了明确规定，要求三部委对试点示范的进度实施动态监测，并根据工作进展情况进行奖惩。但自2011年开展第一批绿色低碳重点小城镇试点示范以来，三部委并没有对试点示范的进展情况进行评估考核，也没有出台支持试点示范绿色低碳发展的配套政策。地方政府针对主管部门对小城镇试点示范实施方案的落实情况，缺乏事中事后监管，导致方案中的很多规划内容仍停留在纸面。

（三）试点经验总结提炼不足

调研发现，绿色低碳重点小城镇试点示范与所在地区低碳省市试点并没有得到很好的融合。绿色低碳重点小城镇试点示范上承低碳城市，下接低碳社区和低碳工业园区，作为低碳领域开展较早的区域性试点，在享受财政资金支持和城乡建设政策方面，优于其他同类低碳试点。除海虞镇所在的常州市之外，古北口镇所在的北京市、大邱庄镇所在的天津市、三河镇所在的合肥市、灌口镇所在的厦门市、西樵镇所在的广东省和木洞镇所在的重庆市，均是国家级低碳省市试点。然而，各小城镇试点示范在区域内并没有开展低碳社区或低碳工业园区试点等相关工作，在绿色低碳实施方案编制及执行、绿色低碳项目建设资金申请与管理等方面，也未形成好的做法，从而未能对其所在地区开展国家低碳城市试点形成有效的借鉴和支撑。

（四）重项目、轻管理问题较为突出

调研发现，大邱庄镇仍将“建设全国知名的经济强镇与产业重镇”作为绿色低碳试点示范基本定位，在绿色低碳管理体制、资金保障机制探索方面并无突破。经过试点示范建设，7个小城镇在基础设施建设、可再生能源推广、建筑节能改造等方面形成了较大优势。但值得注意的是，绿色低碳小城镇建设应是包括城镇管理、产业布局、基础设施、公众参与绿色低碳化在内的系统工程，而现实情况是，各试点在建设过程中，没有建立起绿色低碳工作推进机制和工作保障机制，以“项目建设”代替“城镇建设”的情况较为普遍，绿色低碳发展后劲不足。同时，绿色低碳小城镇试点示范过于依赖财政资金投入，在后续财政资金支持不足的情况下，7个小城镇的绿色低碳建设进度相应变缓或基本停止。

三、对策与建议

（一）注重绿色低碳有机融合

国家第一批绿色低碳重点小城镇试点示范注重了绿色发展与低碳发展的初步结合，在促进二者目标协同、路径共享、效果叠加方面进行了有益探索。通过强化小镇主导产业应有特色，并符合循环发展理念，小镇历史文化资源得到了妥善保护，城镇建设与自然环境相协调等指标得到引导和培育，目前古北口镇已被评为第一批国家特色小镇，海虞镇、三河镇和西樵镇已被评为第二批国家特色小镇。党的十九大报告明确提出了培育绿色低碳新增长点、建立健全绿色低碳循环发展经济体系、倡导绿色低碳生活方式等要求。小城镇在制定发展规划、开展产业布局和挖掘经济增长点的过程中，应科学研究提出绿色低碳发展目标，有效共享绿色低碳发展的政策资源，培育小城镇居民绿色低碳发展的自觉性和主动性，实现绿色低碳的有机融合。

（二）加强试点事中事后监管和配套政策制定

在制定小城镇绿色低碳发展的相关政策时，应保证不同部委、不同时序、不同层级的政策之间，分工合理、步调一致、前后连贯、打好配套组合拳。各部委在协同开展小城镇绿色低碳试点示范过程中，应共同研究确定绿色低碳指标体系，协同推进绿色低碳项目、产品评价方法，并建立定期协商机制。国家与地方相关主管部门之间，应建立定期的上下沟通机制，跟踪了解乡镇政府在绿色低碳方面的政策执行意愿、执行困难和实施诉求，确保将国家好的政策用好、用足。

（三）注重形成全过程管理模式

徙木求信，相关试点示范工作应尽量做到有始有终，避免前期“敲锣打鼓”，中期无人问津，后期不了了之的政策落实窠臼。试点示范的牵头部门应强化事中事后监管，建立跨部门、跨层级联动的监督机制，跟踪评估试点示范进展，及时纠偏、解决问题、总结经验，切实保证绿色低碳重点小城镇试点示范工作的质量和水平。同时，应建立健全小城镇绿色低碳发展的激励约束机制，在考核评估基础上，及时总结绿色低碳的发展经验，推广“可复制、效果好”的成果，树立小城镇低碳发展标杆。

（四）注重培育小城镇低碳发展能力

“授之以渔不如授之以渔”。试点示范地方政府应探索建立以社会资本为主的低碳发展长效融资机制，转变过度依靠财政的“输血”模式，提升小镇低碳发展的“造血”能力，形成长效的低碳运营机制，例如三河镇在试点示范期间采用国家补助、地方财政拨款、银行信贷、公司合营相结合的方式为项目融资，涉及金额约199亿元。建议既应通过加强指导，注重提升小城镇政府的低碳管理能力，也应建立包容审慎的监管模式，注重激发试点地方政府低碳发展的主观能动性和创新积极性，为小城镇自身创新绿色低碳发展模式留足政策空间。

参考文献：

[1]《绿色低碳小城镇建设政策研究》课题组，陈玲，陈继军.三河镇绿色低碳重点小城镇考察报告[J].小城镇建设，2013（08）：40—43

[2]梁达涛西樵镇绿色低碳重点小城镇试点示范建设工作情况[J].小城镇建设，2014，（01）：42—46

[3]《绿色低碳小城镇建设政策研究》课题组，陳玲，陈继军.木洞镇绿色低碳重点小城镇考察报告[J].小城镇建设，2013（08）：44—48

[4]古北口镇人民政府古北口镇绿色低碳重点小城镇试点示范建设工作情况[J].小城镇建设，2014（01）：31—35

[5]《绿色低碳小城镇建设政策研究》课题组，陈玲，陈继军.大邱庄镇绿色低碳重点小城镇考察报告[J].小城镇建设，2013（08）：31—35

[6]《绿色低碳小城镇建设政策研究》课题组，陈玲，陈继军.海虞镇绿色低碳重点小城镇考察报告[J].小城镇建设，2013（08）：36—39

（田丹宇、狄洲，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部。）