和而不同：规则理性语境下党规与国法

吴延溢

[摘 要]党规与国法都是适用于各自调整对象的行为规范体系，二者既不可混为一谈，又不可完全割裂开来。二者在规则理性语境下结成一种和而不同的和谐统一关系。首先，党规和国法都遵循规则的普遍适用性、科学适用性和强制适用性等工具理性思维，但在适用范围、位序以及强制执行力的属性等方面各有不同；其次，党规与国法都遵循规则的道德正确、权力制约和以人民为中心的价值理性思维，但在道德问题的介入程度、权力体系的构架重点以及权利义务的本位选择方面则旨趣相异；最后，党规和国法都遵循规则的结构完整固定、体系和谐有序和程序正当合理的形式理性思维，但在倡导性规范的取舍偏好、规则的具体文本形态、制定主体的角色属性以及程序设定的目标追求方面又表现出不同特征。

[关键词] 党规；国法；规则理性；从严治党；依规治党；依法执政

[中图分类号] D262.6 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）04-0022-09

习近平总书记在党的十九大报告中指出，坚持党要管党，全面从严治党，需要不断提升党的执政能力和领导水平，全面增强执政本领，特别是要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[1]。这意味着党内法规制度的研究与建设将成为新时代党建工作的重头戏，也构成了当下政治学、法学和党建学等学科的研究热点。就现实情况来看，不同学科之间的学术争鸣已经产生，在一些基本概念和语义逻辑上还有观点的交锋，如党内法规是不是法？党内法规与国家法律是否具有同一性？这就需要我们秉持新时代中国特色社会主义法治思维，对传统的国家理论、党建理论以及法理学予以重新梳理与整合。基于跨学科的视角对相关问题进行考察，我们不难发现，党规与国法不能简单地说是同一的，但也不能说是没有内在关联的，二者之间应当是一种和而不同的关系，具体地讲就是党规与国法各得其所，不可替代，是为“不同”；又相得益彰，不可或缺，是为“和”。我们可以从规则理性的语境入手，并以此概念为基本分析工具，对党规与国法和而不同的关系展开论述。

一、基于工具理性的分析

所谓工具理性，就是强调党规与国法在规则适用上的工具意义，体现规则的至上性。党规与国法雖然在概念上具有不同属性，内涵与外延也各不相同，但它们有共同之处，它们都是调整特定社会关系、约束人们行为的规范体系，通过一系列显性与隐性、成文与不成文的规则表现出来。习近平指出：“法律是治国之重器。”[2]同理，党规是全面从严治党之重器，两者在不同领域彰显着规则至上的工具理性思维。这种工具理性又具体表现在但不局限于如下三个方面：

（一）党规与国法都遵循规则的普遍适用性，但调整的对象范围有所不同

新时代全面从严治党与全面依法治国，从工具理性意义上讲，就是要强调党规与国法的普遍适用性，无论党规还是国法，对其调整范围内的所有对象都具有普遍约束力和遵循性。以廉政建设为例，就是要“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移‘打虎‘拍蝇‘猎狐[1]。但是我们也要看到，党规与国法这两种规范在适用的对象与适用范围上是不同的，党规的适用对象锁定在党员和党组织，习近平指出：“党的规矩，党组织和党员干部必须遵照执行，不能搞特殊、有例外。”[3]而国法的适用范围更具有宽泛性，除了特别法之外，一般适用于包括党员和非党员在内的全体公民以及党组织和非党组织在内的所有组织。当然，党规与国法在普适性意义上又有两大相通之处：一方面着眼于整体，不能只挖“烂树”，不管“森林”，既要发挥规则对错误行为的矫治功能，更要发挥规则对正确行为的导向、指引、评价与预期等养成功能。另一方面着眼于全程，不仅要惩治于已然，而且要防患于未然；不能只满足于办结多少大案要案，而是要把“抓早抓小”的工作常态化。

（二）党规与国法都遵循规则的科学适用性，但在适用的位序上有所不同

在同一件事情上，有多种处理依据时，首先要搞清楚相关的规则依据到底有哪些，不能唯书唯上，惟命是从，步入人治主义的泥淖。在存在不同类型的规则依据时，我们更需要认真对待，合理取舍，科学权衡。在党规与国法的科学适用性问题上，要注意把握好三对关系：一是党规与国法在适用上的位序关系。同样一个人，如果身兼党员和公民双重身份，既违反党规又触犯国法，那么是优先适用党纪还是优先适用国法呢？回答是党内规矩要严于国家法律，要把党规挺在国法之前。遵守法律是对每个公民的要求，而对于每个党员干部，仅仅遵守法律是不够的，还必须严格遵守党规党纪，让党规成为日常行为不可触碰的底线。“坚持纪严于法，纪法分开、纪在法前、纪法贯通原则不是一句空话，需要具体地体现在每一部党内法规的制定与修订过程中”[4]。二是规则内与规则外的界限关系。规则是必须的，但不是万能的，不能事无巨细都纳入规则体系中，否则就会走向规则泛化主义的极端，使人们的生存自由、交往自由与发展自由受到不应有的限制。我国清末法学家沈家本曾说过，“立法不能穷尽人情之万象”，党规又何尝不是如此。从这种意义上讲，中秋节要不要发月饼、子女办婚宴能摆几桌酒席之类的事情都是规则外的问题。三是成文规则与不成文规则的互补关系。在法理学上，法律按照表现形态不同可以分为成文法与习惯法，在法律适用时互为补充。同理，党内法规制度体系亦可分为成文与不成文两类规则体系，并且相得益彰。成文的规则包括党内法规以及各种禁令等规范性文件，而不成文的规则主要是指“我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成，行之有效，反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结，需要全党长期坚持并自觉遵守”[5]。

（三）党规与国法都遵循规则的强制适用性，但强制执行力的属性有所不同

行为规则的权威性直接来自于公共机构的强制执行力，意味着任何人触犯了法律、破坏了规矩，都必须受到责任追究。这一点是刚性的、不可协商交易的，也是个体的力量所无法抗拒的。无论党规还是国法都不例外。习近平指出：“各级党组织要敢抓敢管，使纪律真正成为带电的高压线。”[3]韩非子在讲述严刑峻法的功能意义时说过：“立法应如陡峭之山涧，涉之必死”（《韩非子·内储说上七术》）。虽然一个讲的是党纪党规，一个讲的是国家立法，但道理都是一致的，党规与国法都是以强大的公权力作为后盾，对适用的任何对象都具有强制执行力。所不同的是，法律的实施依靠的是国家强制力，而党规的施行则是依赖政党权力。中国共产党作为我国执政党，始终是总揽全局、协调各方，通过国家政权机关实现对国家和社会的领导。

二、基于价值理性的分析

所谓价值理性，就是强调规则治理的目标方向必须符合应然性的价值诉求。规则治理中的规则，必须是良好的、善性的。邓小平曾说过：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。习近平也指出：“良法是善治之前提。”[2]可见，不是所有的行为规则都值得我们去称道和遵守，必须要经得起价值理性的考量，就党规与国法而言，二者对规则价值理性的要求也有和而不同之处：

（一）党规与国法都追求道德正确的价值取向，但对道德生活领域的介入程度有所不同

道德正确要求党规国法反映特定社会和时代的核心价值观念、良心、优良传统、风俗习惯以及社会舆论的普遍诉求。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话中指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”[6]法律法规也好、纪律规矩也罢，都必须体现基本的道德理性，这一点，就连主张“价值无涉”的分析实证主义学派也不否认①。但是法律和道德还是存在明显界限，上帝的必须还给上帝，凯撒的终究要还给凯撒。法律须谨慎介入个人的私生活领域，更无法对人的主观世界立法。然而，道德理性对于约束党员干部的党内法规制度来说，意义更为关键。因为党员干部不仅要有人品，更要有官德；不仅要在私下里做到慎独，更要在公共领域起到示范作用；不仅要自觉强化康德所言的心中的“道德律令”，更要在全社会培育和弘扬社会主义道德风尚。因此，从这种意义上讲，党的纪律和规矩要比国家法律体现更多的个人品德、家庭美德、职业道德和社会公德方面的要求。由此，我们就不难理解为什么会屡屡看到纪检部门要把“与他人通奸”作为违纪官员的一项“罪状”列出来，尽管法律上没有对通奸作出定罪的规定；也不难理解为什么在扎紧制度的笼子时既要解决不敢腐、不能腐等外在的客观性问题，又要解决不想腐的主观性问题，针对内在人心立规矩。

（二）党规与国法都追求制约权力的法治理念，但在权力分解与配置的结构上有所不同

权力制约是规则治理的应然性要求和内在价值取向。根据“孟德斯鸠经验”②和“阿克顿定律”③，一切有权力的人都容易滥用权力，绝对的权力导致绝对的腐败。所谓绝对的权力就是没有制约的权力，所以我们为了防止腐败，就要对权力进行有效制约，把权力关进制度的笼子。就目前来看，权力制约理念在国法与党规中虽均有体现，但是在权力分解、配置与制约机制的展开程度上还是有差异的。在法律体系中展开得比较充分也比较系统，如我国宪法就将国家权力分解为立法权、行政权、司法权和监察权，并在人民代表大会制度框架下构建权力制约机制。而在党内法规制度体系中这一点展开得还不够充分，至少需要完善如下三个方面：一是对执政党的权力制约问题。在中国特色政党制度下，执政党权力的有效制约力量不可能来自政党体系内部，因为我国不同于西方的两党制或多党制，我国实行的是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。所以，需要强调宪法法律对执政党权力的有效规制。尽管我们目前已经形成这样的共识，即执政党必须在宪法和法律的范围内活动，但是历史上关于“党大还是法大”这一伪命题众说纷纭的争论，就像“先有母鸡还是先有鸡蛋”的无解智力题一样，在人们心中投下一道剪不断理还乱的魔咒，这也是政党法修订工作迟迟难以推进的症结所在。二是对纪委权力的监督制约问题。这涉及党内组织体系的权力配置与制约关系。20世纪90年代中叶以前，纪委的姿态比较谦和低调，但后来被赋予了“两规”权之后，逐渐高调出场，由原来跟在检察院后面办案，到冲到检察院前面办案，“两规”的对象除了党员干部外，甚至还有普通公民。质疑声也随之而来，特别是人们对于“两规”权来源的合宪性合法性拷问以及纪委的党内制约机制缺乏表示担忧。所以，党的十九大报告中明确提出要设立国家监察委员会这一国家机构，并赋予留置权，取代纪委的“两规”权，这些举措都通过宪法修正案和制定国家监察法的形式得以合法化，但国家监察委同样面临着监督者自身如何被监督的严峻拷问，这也是当下理论界的热点论题之一。三是“关键少数”的权力制约问题。这里主要涉及个人权力与组织权力的关系。“加强党内监督必须从领导干部特别是高级干部做起，从根本上说正是由他们执掌重要权力的特殊地位所决定的”[7]。领导干部手中的权力与特定组织架构中的特定职位相联，本质上是公权力，但有些领导干部却应当用时不用，不应当用时滥用，甚至公器私用，给党的形象和国家利益造成严重损害。对“关键少数”的监督来说，“一把手”又是关键中的关键。所以，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》都明确将党的领导干部特别是主要领导干部作为党内监督的重点对象。

（三）党规与国法都追求以人民为中心的治理目標，但在权利义务的本位选择上有所不同

以人民为中心同样体现了法治思维方式的价值理性，反映了规则治理的人文关怀和终极价值目标。党规与国法都贯彻以人民为中心的理念，只是使用的话语各有侧重。党内法规制度中侧重于政治话语的表达方式，围绕着为人民服务的立党宗旨而展开，多使用“人民利益”“群众利益”等集体性概念，如《党章》序言中明确规定：“坚持全心全意为人民服务......党在任何时候都把群众利益放在第一位......坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋，不允许有任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第五条也有类似规定。宪法和法律侧重于法言法语，围绕着人权保障的法权要求而展开，多使用“人权”“公民权利”“自身或他人合法权益”等个体性概念，如我国《宪法》第33条明文规定“国家尊重和保障人权”，并且《宪法》第一章和第二章中还列举了一系列公民基本权利，在其他各级各类法律法规中关于公民权利的规定更是俯拾即是。此外，党规与国法都将调整对象的权利义务关系作为主要内容加以规范，但在本位坚守的偏好上有所不同。国法偏好于权利本位，突出对公民、法人以及其他组织自由度的追求。马克思说过：“法典是人民自由的圣经。”我国宪法在编排体例上就是先规定公民，然后再规定国家，在规范公民时列举公民权利在先，规定公民义务在后；民商事法律更是将公民的人身权和财产权作为其主导内容，相关义务规范只是从属性内容。党内法规制度则偏好于义务本位，这是由其调整对象——党员和党组织的特殊主体属性所决定的，党员和党组织必须坚持为人民服务的立党宗旨，保护人民群众的合法权利，在各项工作中做到法定职责必须为，法无授权不得为，既要防止懒政怠政、失职渎职，又要防止滥用职权、错位越权。人民对美好生活的向往，就是我们执政党的奋斗目标和价值追求，只有从严治党，严明纪律，严守规矩，才能切实有效地关注民生、实现人权，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

三、基于形式理性的分析

所谓形式理性，来源于马克斯·韦伯对法律的形式理性与实质理性的划分，形式理性只考虑法律体系内在的封闭的自我逻辑推演，不考虑外部评价标准，思维方法遵循“价值无涉”的逻辑实证分析法。形式理性虽然是韦伯法社会学理论中的一个核心概念，但在使用时含义却不太统一。至少包含两层意思：一是法律的體系化特征；二是法律程序能够通过合乎逻辑的方法达到特定的、可预计的目的。[8]而体系化又具体地从规则的内在结构和外部渊源两方面展开。基于此，我们可以从如下三个方面来探讨党规与国法的形式理性问题。

（一）党规与国法都以规则结构的完整确定为内在形式要求，但在一些倡导性规范的完整性方面有所不同

一个完整的规则结构应当包括假定（行为发生的时空、各种条件等事实状态的预设）、行为模式（权利义务的规定）和后果三个基本要素[9]。这种完整的规则结构可以通过一个条文表达出来，也可以通过两个以上的条文综合而成，可以集中在一部规范性文件中，也可以分散于不同的规范性文件中。但也有一些规则由于种种原因，在结构上不够完整，表现为如下两方面。一是倡导性规范。就现有的国家法律而言，一些涉及个人隐私和个人道德领域的规则还停留在倡导性的层面上，对违反规则的后果处理和制裁措施付诸阙如，例如《婚姻法》规定了夫妻应当相互忠实，但对于不忠行为没有规定相应处理措施，只有在离婚时才会承担财产分割的不利后果。而党规对于党员严重违背公序良俗、家庭美德和道德操守的行为则明确给予了相关制裁措施，如《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条规定：与他人发生不正当性关系，造成不良影响的，根据情节轻重给予纪律处分，情节严重的，给予开除党籍处分。这也体现了党规严于国法的特征。就党规而言，也存在一些规定在结构上残缺不全的现象。例如，中纪委曾发文，要求党员干部带头在室内公共场所禁烟，但事实证明收效不大。为什么呢？因为该项纪律或规矩在规则结构上不完整，只有假定和行为模式这两个要素，而没有配套的违规制裁措施等后果要素，因而该项规则只能停留在倡导性层面上，而缺乏强制执行力，收效不理想也就不足为怪。这也正是禁止酒驾能蔚然成风，而禁烟运动却步履维艰的原因所在。二是模糊性规范。无论国法还是党规，作为规范性文件，应当满足规则的确定性要求，某种行为规范一旦制定出来，应当确定具体、可操作，尽可能减少弹性条款和兜底条款，确保规则的刚性约束。在立规技术上要尽量避免使用“参照有关规定执行”“其他违规违纪的情形”“可能会影响公正执法”之类的话语。习近平在2014年参加兰考县委常委班子民主生活会时指出：“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的，那也不行。”[10]

（二）党规与国法都以规则体系的和谐有序为外部形式特征，但在文本形态与体系结构等方面有所不同

党规与国法都有各自的规则体系，这些规则体系都是由来自不同方面、不同效力层次的诸多规则所构成，这些不同渊源的规则根据其制定主体的位阶不同，而在效力层次上有高低之分。就国法而言，我国国内法的法律按照由高到低的效力顺序主要表现为宪法，法律（狭义），行政法规，地方性法规、特别行政区立法、自治条例和单行条例，部门规章与地方政府规章等形态。其中宪法由专门制宪机构制定，由全国人大行使宪法修改权，宪法具有最高法律效力。法律（狭义）分为基本法律和非基本法律，基本法律由全国人大制定，非基本法律由全国人大常委会制定。行政法规由国务院制定。地方性法规由省、直辖市和自治区以及设区的市人大及其常委会制定，省级地方性法规效力高于市级，自治条例和单行条例则由民族自治地方的人大制定，它与地方性法规难以作效力上的区分，它不同于地方性法规之处就在于可以制定与上位法条文相变通的条款。部门规章由国务院各部委、中国人民银行、审计署和有行政管理权的直属机构制定的，地方政府规章是由具有地方立法权的省、自治区和直辖市以及设区的市政府制定的；地方政府规章效力低于地方性法规，但部门规章与地方性法规的冲突属于条块之间的矛盾，一般解决办法是：由国务院提出意见，国务院如果认为应当适用于地方性法规的，就可以直接作出适用地方性法规的决定，如果认为应当适用部门规章的，还需提请全国人大常委会裁决。就党规而言，其规则渊源可以作狭义和广义的描述。狭义的党规指的就是党内法规，其法规渊源是《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定的七种形态，即党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。前三种类型的规范性文件由党的中央组织制定，称为中央党内法规；后四种由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定，统称为其他党内法规；另外，中央军委及其政治工作部制定军队党内法规，内容与前者相区分，但形式一般应采用规则、规定、办法和细则。从效力层次上讲，党章具有最高效力，相当于党内宪法；准则和条例效力相当，准则的原则性更强一些；规则、规定、办法和细则效力低于前面三者，但它们四者之间的效力不适宜做明确区分，只能做类型学和功能性的文本比较。广义的党规除了党内法规以外，还有一些不局限于条款形式的决议、决定、意见、通知等规范性文件，这些规范性文件也构成党内法规制度体系的一部分，当然其效力层次要低于同级主体制定的党内法规，而且其制定程序也没有党内法规那样复杂严格。如果是中纪委或中央有关部门发布的，只需向中央备案即可。综合党纪与国法而言，二者在规则的体系建构上是和谐统一的，形成一种良性互动，不占位、不越位也不缺位。不占位就是不重复，比如原先党的纪律处分条例有些内容与刑法等法律重复，现在已得到修正；不越位就是严格限定各自的适用范围和治理重点，过去纪委办案的权力设定与运作超越甚至弱化了法律监督机关的侦查权，因此党的十九大报告明确提出要“依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施”[1]；不缺位就是党规与国法都要有自己的责任担当，各得其所，相得益彰，各有所属，相互衔接，理顺党纪责任、行政责任、刑事责任以及民事责任等各类责任的关系，构筑一个有效运作的责任体系，实现善治目标。

（三）党规与国法都以规则适用的程序正当为行为过程的形式要件，但在程序设定的合法性旨趣方面有所不同

程序具有独立的规则意义，程序正义与实體正义共同构成一个完整的规则正义。没有程序正义这个形式，那么实体正义的内容也是难以实现的。习近平在党的十八届四中全会上阐述公正司法时特别指出：要通过法庭审理的程序公正去实现案件裁判的实体公正[2]。这也正是体现了正当程序的形式理性思维。当今有许多党员干部很廉政、也很勤政，但由于缺乏正当程序思维，导致在一些工作中出现失误，特别是行政机关工作人员在执法工作中出现这样那样的瑕疵和缺陷，因而在行政诉讼案件中败诉。说到底，也是不懂规矩的结果。习近平在《认真学习党章，严格遵守党章》中论述政治纪律时也指出：“要带头执行党的政治纪律，自觉维护中央权威，厉行工作规程”。这里的工作规程，既是规矩也是程序。同时批评了违反规矩，违反程序的作法：事后不报告，搞先斩后奏，边斩边奏，甚至斩而不奏的错误程序；或者让组织程序空转。进一步强调组织观念，组织程序，组织纪律都要严起来，不严就是一盘散沙。当然，正当程序理念在党规与国法上的内在旨趣略有不同。党规中正当程序的旨趣偏重于政治合法性的追求，如在党员发展、组织生活、干部选拔、人员考察等方面都有严格复杂的工作流程，经过了这些既定的程序后，才能证明相关政治行为和政治判断的正当性；而国法中正当程序的旨趣更偏重于法律合法性的追求，如反对刑讯逼供、非法证据排除、强调一事不再罚、必要的预先通知等规则，强调的是法律主体的适格性、证据材料的有效性以及法律实施过程的文明性。

[参考文献]

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[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[3]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上册[M].北京：中央文献出版社，2014.

[4]李斌雄.扎紧制度的笼子：中国共产党党内法规制度的重大发展研究[M].武汉：武汉出版社，2017.

[5]习近平.习近平谈治国理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017.

[6]习近平.习近平谈治国理政：第一卷[M].北京：外文出版社，2014.

[7]人民日报评论员.突出抓好领导干部这个关键[N].人民日报.2016

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[8]吕世伦.现代西方法学流派[M].北京：中国大百科全书出版社，

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[9]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2011.

[10] 全国“七五”普法学习读本编写组.党内基本法规学习读本[M].北京：法律出版社，2016.

[责任编辑：朱苗苗]