论行政法中对信赖利益保护的司法适用

2018-04-18黄剑

法制与社会 2018年6期

摘要在行政法的实践过程中，经常会遇到政府部门突然制定了一个新的规定或者把它之前所做的规定给撤销了。而对于之前已经做出的行政行为，行政相对人由于对政府充分的信赖，所以已经提前安排了未来的事务，或者已经做出了一定的行为。在众多案例中，政府作为一个行政主体，是否能够任意变更或者撤销先前的行政行为，这成了大家都在讨论的问题。信赖利益保护原则就是一个控制行政主体行政权保护行政相对人利益的基本原则。本文主要就行政法中对信赖利益保护的司法适用进行全方位的分析和介绍。

关键词行政法信赖利益利益保护司法适用

作者简介：黄剑，江苏正新律师事务所。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.298

早在德国二战时期，信赖利益保护原则就已经被法学界研究过，并尤其对行政法的信赖利益保护原则进行更进一步的研究，从而使得这一原则能够在我国的行政法领域得到更加全面地应用，并在之后能够为我国的行政立法和构建行政程序法提供一些参考性的意见，最终为我国市场经济的发展营造良好的法律环境。

一、信赖利益保护原则的基本含义

当个人对行政机关所作出的行政处分已经产生了信赖利益，并且这种信赖利益因为其正当性而得到保护时，那么行政机关将不得不撤销这种信赖利益。而在撤销的过程中就必须要对其信赖利益的损失进行补偿。信赖利益原则要远远高于法律优先原则。在信赖利益保护原则前，法律优先原则已经被弱化。从根本上说，信赖利益保护原则指的就是政府在实施行政行为时，也必须诚实守信。

二、信赖利益构成原则五大构成要件

信赖利益保护原则主要由五大原则构成：

第一，该原则实施的基础就是信赖利益的存在，如果信赖利益不存在的话，那么行政相对人就根本没有正当合理的信赖利益，也就根本无法对行政相对人进行利益保护。

第二，当行政行为的信赖利益得以产生之后，如果没有法定的程序或者条件的话，那么任何行政主体都不能将这种利益随意的更改、撤销或者废止。所有的行政行为一经作出就必须产生行政法上的效力，而此种行为就会被最终定位合法的行为，那么信赖利益就会被推定为合法利益，所有的行政主体和行政相对人都必须在这个过程中严格进行遵守。只有在符合法定的条件和法定程序的基础上才能够停止对该信赖利益的保护和执行，也只有这样行政相对人才能够对其行为进行科学的预测和安排，那么社会秩序也才会在最终连续稳定下来。

第三，信赖利益对行政相对人产生了实际的影响。由行政主体作出了行政行为，而该行为被推定为合法行为，行政相对人根据行政行为所获得或者即将获得的利益与行政主体之间本身存在着因果关系，而最终这种利益对行政相对然也产生了实际的影响。

第四，所有的信赖利益本质上都属于正当利益，公民本身对行政主体所实施的行政行为或者已经获得或者即将获得利益深信不疑，并在主观上强调行政先对人是没有过错的。

第五，如果行政相对人的信赖利益遭到了行政主体的侵犯的话那么就应该得到补偿，这完全符合有权利就应该有救济的原则。

三、信赖利益保护原则在司法实践中存在的问题

（一）信赖保护原则适用范围过于狭窄

目前在我国行政补偿实践的过程中，信赖利益保护原则适用的范围还是太过狭窄。在行政法的设立的多项原则中，信赖利益保护原则是其中最重要的一项原则，应该始终贯穿于行政权力的运行过程中，让它一方面可以适用于抽象的行政行为，另外一方面又可以适用于授益的行政行为。而从实际的情况来看，我国仅仅将信赖保护原则局限于行政许可这一范畴中，而对其他类型的行政行为却没有做明文规定。导致的结果就是既不能够满足现实生活中的需要，也不能够保护行政相对然的利益。此外，我国的行政指导、行政登记和其他方面都未能纳入信赖利益保护原则中去。2011年江苏省南通中级人民法院的“海安绿洲房地产开发有限公司的海安县国土资源局土地行政确认案”中，尽管在最后判決的过程中并未出现所谓的“信赖利益”的字眼，但其实整个案件所体现的就是信赖利益保护的原则精神。信赖利益不仅发生在行政许可案件中，在行政确认和行政登记的案件中也会有所涉及。

（二）《行政许可法》立法中还存在疏漏

有些法律概念还未做明确的规定。例如“公共利益”这个字眼将使得行政主体的自由裁量权不断地得以扩大，将不利于保护人民的信赖利益；其次，《行政许可法》以及其他相关的法律规定都没有明确行政行为的违法属于撤销还是无效情况。因为撤销的违法行政行为和无效的行政行为所适用的信赖保护原则是不同的，所以这样一来就不利于保护行政相对然的合法权益。再者，在《行政许可法》中并没有对撤销权的时间和种类进行全面的限制，几乎随时可以撤销种种行为，但是却往往没有很好地顾及法律的安定性和对其他权利主体的利益，最终法律也没有明确规定对撤销的行为如何进行救济。

（三）行政补偿的标准不明确

被信赖利益与行政补偿之间也有着很大的关系。行政补偿是国家调整公共利益、个人利益、全局利益和局部利益之间关系的一项基本的制度，它与信赖保护原则更是有直接的关系。虽然我国的《行政许可法》在第八条已经规定：“在此过程中对公民、法人或者其他组织造成财产损失的话，那么行政机关应该依法进行补偿。”这一规定，但是绝大多数情况下也只能够按照规定给予补偿，对于补偿的数额并没有做严格的规定。但是，公平的补偿数额是在衡量的公共利益和个人利益之后才确定的，适当的补偿只是行政补偿中的最低标准，通常低于被许可人的实际损失。因此，不同的补偿标准对被许可人的补偿是有决定性意义的。但是从现行的规定来看，我国恰恰缺少相应的补偿标准和规定。

四、完善信赖利益保护原则在司法中的适用

（一）明确公共利益的界定标准

目前，我国的《行政许可法》还没有很好地明确公共利益的范畴，法律界人士和学者对此概念也有不同的认识和理解。虽然有的人确实能够将公共利益区分为不同的种类，认为公共利益是多种利益的集合，但是还是没有从概念上对“公共利益”的界定进行严格的判断，而司法适用就是要在漫长的过程中取出自由裁量权的恣意性，并以其他的标准和方法进行界定。在我国，可以通过列举的形式将公共利益通过法律条文的形式所体现出来。通常情况下，如果某一利益非常广泛地符合该地区几乎所有人的利益，并在内容上能够满足公共需要或者本身具备公益性的性质时，那么则可以被认定为公共利益。

此外，由于公共利益的状态是随着社会发展的变化而变化的，所以必须指定行政程序对公共利益进行界定和判断，并在这个过程中启用包括听证和调查在内的诸多程序。正如之前所说的，行政程序的功能就在于对权力的限制和保障，其过程就是一个通过事实和证据来确保人与人之间能够平等参与和理性协商的对话过程，这也不是由行政主体肆意和专断而做出的决定。因此，《行政许可法》应该可以按照正当的程序和要求确定行政许可和撤销程序的规则，并在这个过程中明确行政主体资格、申请、审查、通知、说明理由和其他一系列细则规定，这也是《行政许可法》明确公共利益界定标准最基本的程序。

（二）量化行政补偿标准，构建和完善行政补偿制度

在补偿和完善行政功能的过程中，最根本的就是要让其救济功能得以全部实现。首先，应该根据《行政许可法》的相关规定来明确具体的补偿标准，不能仅仅就是规定“行政机关应该依法给予补偿”。在相关具体的案例中，也出现过所获的补偿远远低于所受的损失的案例。即使是在相同条件和情况的案例中，法院处理的结果也会有很大的差别。根据我国具体的国情，我国应当首先确定公平补偿的标准，这一方面符合我国国情的经济水平，也能够很好地弥补行政相对方的信赖利益损失。另外一方面，也要扩大行政补偿范围。目前，信赖利益所产生的不仅仅是财产上的损失，信赖利益发生侵犯的情况同样也存在于受教育权、选举权和婚姻权等人身权利中。因此，尤其应该将补偿的范围扩大到人身权利上去。因为信赖利益包含既得利益和期待利益，如果仅仅补偿既得利益却没有补偿期待利益的话，那么就违背了信赖利益保护的目的，也将不利于维护受损方的合法权益，一旦合法的权益不能够得到保护，社会的稳定也会因此被破坏。最后，完善行政补偿程序也显得非常重要。在行政权利和利益实施的过程中，如果能够减少暗箱操作的话，那么就能够有利地限制行政权力的肆意性。所以在实际操作的过程中，尤其可以制定可行的行政程序，用以更好地规定和保障权力。并在此过程中有效借鉴行政赔偿程序的经验，从行政程序的各个方面都能够予以明确的规定。

（三）确立利益权衡司法规则

从民事审判和行政审判的过程来看司法机关对案件的处理要能够经得住社会效果和法律效果的双重评价，因此也就要权衡公共利益和信赖利益。要想更好地权衡两者之间的关系，那么就要在运用价值位阶原理的基础上更好地理清两者之间的价值，并运用价值位阶原理对两者的价值进行判断。在这个过程中，尤其要注意量化信赖原则和公共利益之间的关系，并有效把握信赖利益和公共利益之间的关系，對公共利益、所涉及的群体人数、群体性利益、群体性需求和其他需求方面进行考量。在此过程中，同时听取利害关系人和相关民众的意见是非常重要的一个过程，只有这样才能够最终确定信赖利益的构成。我们尤其可以借鉴诸如德国在信赖利益权衡利益的例子。行政机关的信赖程度是和它的级别有着很大的关系的；书面形式所确立下来的信赖利益要比口头所确立下来的信赖利益高；要通过比例的原则来确定衡量的规则。在整个过程中，慎重考察行政行为的正当性、必要性、最小性和均衡性是最重要的过程，在这个过程中用来确立利益权衡的司法规则。