建议加强对地方人大组织建设和立法工作指导

殷一璀

张德江委员长所作的报告政治站位高、思想性强、内容厚实，地方人大感到非常亲切。这个报告充分反映了全国人大常委会切实担负起宪法法律赋予的职责，推进社会主义民主法治建设付出的巨大努力、取得的重大成绩，也充分展示了人民代表大会制度和国家权力机关在国家治理体系现代化中的重要地位和独特作用。赞同张德江委员长的报告。

全国人大常委会过去几年工作给我们留下几点印象非常深刻：

一是全国人大常委会旗帜鲜明讲政治，坚决维护习近平总书记权威和核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，毫不动摇地把党的领导体现在人大工作各方面和全过程，努力把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一起来。党的十八大以来，党中央高度重视人大工作，全面加强对人大工作的领导，下发10多项指导性文件，涉及换届选举、加强党领导立法、加强县乡人大工作和建设、健全人大讨论决定重大事项制度、加强和改进人大代表管理等诸多领域。党的十九大后，中央又下发有关建立向人大报告国有资产管理情况、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展等文件。文件数量之多、密度之高、改革力度之大，在人大发展历程中是少见的。五年来，全国人大常委会认真学习、坚决贯彻党中央关于人大工作的系列文件精神，完成了各项改革举措，全面开创人大工作新局面。

二是全国人大常委会大事要事不畏难、不避险，敢担当、善作为，许多工作掷地有声、踏石留印，给全社会留下深刻印象。比如说，本次大会通过宪法修正案，即将审议的国家监察法（草案）。比如说，采取创制性办法，依法严肃处理辽宁拉票贿选案、湖南衡阳破坏选举案。比如，作出关于香港特别行政区行政长官普选问题的决定和相关法律解释，坚决捍卫宪法和人民代表大会制度的尊严和权威，产生了积极的社会效应，得到全社会的高度肯定。

三是全国人大常委会加强人大立法主导，注重提高立法质量，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。五年来，全国人大常委会立法数量多、分量重、节奏快、效果好，国家立法跑出了“加速度”。我们印象很深的是，全国人大常委会立柱架梁、填补空白，完成了民法典开篇之作，构建了国家安全法律制度基本框架，大力加强文化领域立法，用最严的法律制度保障生态环境和人民权益，为完善中国特色社会主义法律体系迈出新的坚实步伐。

四是全国人大常委会坚持服务党和国家大局。五年来，在自贸试验区、农村集体土地制度、司法体制、国防和军队等重大改革举措推进中，常委会都完善授权决定和改革决定工作机制，确保重大改革于法有据，成为十二届全国人大常委会工作的一大特色。上海也是改革的受益地区。在推动打好三大攻坚战中持续发力，坚持用最严格的法律制度提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，不断推动人大工作与时俱进。

作为地方人大，我们还有一个强烈感受，十二届全国人大常委会加强对地方人大工作的指导。过去我们比较强调上下级人大之间没有领导和被领导的关系，这一届人大常委会对地方人大工作的指导明显增强，可以说，是近年来推动地方人大工作力度最大的五年。全国人大常委会着眼于全国五级人大的整体进步，加强调查研究，报请中央转发有关加强乡镇人大工作和建设的指导性文件，先后两次召开全国性会议推进县乡人大建设，确实解决了一些长期制约基层人大工作发展的突出难题。从上海来看，贯彻这一文件精神，全市所有街道设立了人大工委，配备主任、副主任和委员；超过95%的乡镇人大主席实行专职配备，全部设立了乡镇人大办公室（代表联络室），基层人大组织建设得到大大加强。

五年来，上海人大常委会的许多工作得到了全国人大常委会的大力支持。全国人大常委会两次就上海自贸试验区建设作出调整相关法律实施的决定，支持上海制定出台道路交通管理条例，帮助我们破解社会信用体系建设、单用途预付卡立法中的很多难点问题，确保这些重要法规施行后站得住、行得通、真管用。全国人大常委会五年来10多次选择到上海开展食品安全、安全生产、固体废弃物防治等执法检查，委托我们拟定相关法律文本草案，同时建立全国唯一的设在社区的基层立法联系点，这些都有力推动了上海相关领域的工作，也提升了我们地方人大工作水平，这里我们也表示感谢！

下面，我结合地方人大实践，谈两方面建议：

一、恳请全国人大常委会加强对地方人大组织建设的指导。党中央对人大工作的要求越来越高，人大的自身建设和履职本领显得更为重要，很希望全国人大常委会加强三方面指导。

一是希望全国人大加强对地方人大设置专门委员会的指导。专门委员会组成人员专业性强，可以经常举行会议，在人大和常委会闭会期间可以发挥很大的作用，也被称为“行动中的议会”，是人大及其常委会工作的重要支撑。党的十九大提出“完善人大专门委员会的设置”。在这次修宪和机构改革中，对全国人大专门委员会的设置已经予以了明确。而地方人大专门委员会的格局，主要基础是上世纪八十年代奠定的，而且全国各地差异很大，少的省只有3个专门委员会，多的省有9个专门委员会。如何科学设置专门委员会是值得研究的。非常希望全国人大常委会在这方面给予更好的指导。

二是希望全国人大继续加强对立法队伍建设的指导，出台相关政策措施。党的十八届四中全会对全面依法治国作出部署。习近平总书记指出，我国专门法治队伍包括在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关从事执法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员。我们实践中感到，按照中央提出的建設一批立法领军人才、专家级立法工作骨干人才、素质优良的立法工作专业人才的要求，这方面差距还是很大，立法工作队伍有待大大加强。十二届全国人大常委会提出过目标，要求经过一定的努力，到2020年，全国人大能建立起一支总数在260多人左右的政治坚定、业务精通、结构合理的立法工作队伍。省级人大常委会法工委应有30名左右的立法工作人员，设区的市应有10名左右的立法工作人员，而且对队伍素质提出很高要求。我们现在不仅数量上紧缺、质量上也有差距，特别是一些既有法律知识背景，又懂立法实践的人才不多。所以现在各级人大法制委、常委会法工委工作非常辛苦，被称为苦力班子，但缺少相应的激励机制。希望全国人大在这方面能有研究、能有政策举措，切实推动各地建立有吸引力的立法人才培养成长体系，畅通立法、执法、司法三支队伍的干部交流渠道，为立法工作提供人才储备和智力支持。

三是希望全国人大加强对人大依法履职运行机制的指导。我们每次参加全国两会、列席全国人大常委会，都学习了全国人大常委会很好的运作机制。人大要提高依法履职水平，科学的工作机制显得越来越重要。因此，也希望全国人大常委会加强这方面的指导。

二、恳请全国人大继续支持上海在改革中先行先试，加强对地方立法工作的指导，支持地方人大加强法规制度供给。地方性法规是国家法律体系的重要组成部分，承担着补充和完善中国特色社会主义法律体系的重要作用。地方立法主要有实施性立法、自主性立法、先行性立法三种类型。随着修改后立法法的实施，地方立法也面临新的机遇和挑战。

党的十八大以来，中央对上海进一步提出了当好改革开放排头兵、创新发展先行者的要求。各方面的立法需求十分旺盛。按照“立法与改革决策相衔接、重大改革于法有据”的要求，在排头兵、先行者定位下，地方立法工作在建设卓越的全球城市的目标下，需要更好与国际进行对标，要求地方立法加强法治供给，满足经济社会发展需要。面对这些问题，有些主要需要地方人大自己研究解决，有些需要全国人大常委会给予研究支持，有时候需要全国人大常委会给予授权。

这两年来，我们在制定《中国（上海）自由贸易试验区条例》中，遇到了金融法律制度属于国家专属立法权、而支持自贸区金融改革又需要地方立法对金融作出创新规定的难题。我们在修改《上海市道路交通管理条例》过程中，遇到了超大型城市交通越来越多依靠电子警察等信息化手段进行执法，与早期制定的、建立在“靠人现场执法”基础上的国家交通法如何衔接的难题。后来在全国人大常委会的支持下，我们比较智慧地解决了这个问题。当前，在互联网和人工智能大力发展的背景下，地方立法在电子商务、预付卡监管等领域都遇到了类似问题。我们在制定大气污染防治条例过程中，上海与江苏、浙江、安徽协同过程中，取得了很好的立法个案结果。但随着长三角一体化进程加快，交通联通、医保联通、环境协同治理等方面要求我们协同立法的需求日渐强烈，如何建立区域立法协同长效机制，我们地方需要努力，同时也需要全国人大常委会给予指导。还有，我们在支持浦东新区先行先试的过程中，感到浦东承担国家先行先试改革任务多、法治保障需求强烈，但浦东不是一个享有地方立法權的区，因此，如何支持浦东新区在没有立法权的情况下也能很好先行先试，是我们一直在思考的问题。

总之，恳请全国人大常委会在上海自贸区建设、国际金融中心建设给予我们指导，必要时给予我们授权，让我们更好处理法制统一性和支持地方先行先试的关系，让我们地方的先行先试改革于法有据。