测绘行政事业单位预算编制管理初探

刘 成，郭贵洲，胡铁鸣，郭清风

（1.湖北省测绘地理信息局规划财务处，湖北 武汉 430071；2.湖北省测绘地理信息局测绘保障中心，湖北 武汉 430071；3.湖北省测绘成果档案馆，湖北 武汉 430070）

近年来，测绘地理产业呈现出“井喷”式发展。2015年测绘服务总值达8 552 759.6万元，相比2008 年，年均增长率41.09%。其中，2015年测绘地理信息系统内事业单位年末从业人员总数为27 446人，占总从业人员的6.98%；系统内服务总值为1 164 167.3万元，占全国服务总值的13.61%，全员劳动生产率为42.12万元/人［1］。测绘地理信息产业的发展对建成适应经济发展新常态的测绘地理信息管理体制机制、安全监管体系、公益性测绘保障服务体系以及提升对国民经济的贡献率都有重要意义。

1 预算编制管理的探索和重点

2014年我国颁布了新的《预算法》，该法明确各部门是预算编制和执行的主体，并对预算的编制管理作了具体规定。在其指引下，测绘行政事业单位对预算编制管理进行了一系列探索和尝试。预算管理的内容有：

1）进一步落实预算编制和执行的主体责任。测绘行政事业单位因自身专业性较强，很多单位的管理重心放在专业业务上，对预算编制、预算管理、财务管理不太重视且过于依赖财政和人大审核。新《预算法》在预算编制、执行主体责任上明确要求各单位对预算编制的真实性、准确性、完整性负责，大大增强了单位领导对预算编制的重视程度和执行力度。

2）统筹各方资金整合使用，推进跨部门间合作。对不同来源的资金采取整合存量、统筹增量的方式进行管理。首先，加强部门预算结转结余资金管理，要求把上年结转资金根据预估数完整编入预算，对预算安排的结转两年尚未使用完的项目资金（即结余资金）由财政收回并统筹安排，督促项目生产，降低了虚列项目预算资金的可能，改变先要钱、多要钱再考虑办什么事的预算编制模式；其次，加强对单位的存量资金（实有资金）的统筹力度，将其依法合规地纳入预算管理并尽快使用；再次，推进部门内部资金的统筹使用，重新修订基本支出和项目支出的管理办法，进一步厘清基本支出和项目支出的内涵外延，在预算编制过程中打通基本和项目经费的界限，逐步取消项目支出不能用于本部门编制内人员经费支出的限制，增强了预算单位对资金的分配权限；最后，加强跨部门资金的清理整合，减少部门间资金的横向分配。以北斗导航应用示范项目为例，可综合国土、交通、水利、电信、地矿、勘探、城建规划、冶金、农业、旅游等多领域的合作。

2 预算编制管理存在的问题

新《预算法》为测绘行政事业单位构建科学合理 、规范透明 、严谨严密 、公平公正的预算编制制度起到了一定的推动作用，但在实际工作中还是存在一些问题［2-5］。

1）预算编制时间仓促，对具体预算的时效性把握不足，各部门间的协调传导机制不畅。预算编制一般从上年 8～9 月份开始，按照“二上二下”编制程序，至来年2～3月份人大审核批复，但从财政下达控制数至预算文本上交财政，各单位编列的时间实际只有约一个月。由于时间紧、任务急、工作量大，存在收入预测不准确、 支出规划不周全的问题，从而造成预算编制不细不实；再者，因测绘业务的专业性，各单位普遍存在重业务、轻管理的情况。预算管理基础工作薄弱，财务部门与业务部门间的沟通协调机制不顺畅，业务不懂财务，财务不懂业务，导致最后预算编制过程要么由财务人员单独完成，没有经过多方调研和充分论证、随意编写应付，导致预算收支编制不全面，经常出现缺项和漏项；要么业务处（科）室自说自话，缺乏财务监督，其支出类别和测算依据违背相关财经纪律。

2）收支预算特别是项目预算编制不科学、不规范 。测绘产品生产和测绘地理信息服务的生产工艺流程复杂，成本核算难度大，为项目支出预算的科学合理编列造成很大困难。首先，测绘工作需要大量的野外数据采集，且通常是在边远地区，存在税控系统和公务卡结算未覆盖的情况，导致住宿、购买零星材料等项目支出无法获取正规发票及结算单据的佐证，因此常常采取项目承包制的方法；其次，行政事业单位预算编制审核中对人员支出采用定员定额的测算方式，但测绘产品生产过程主要是依靠人工投入，从而导致项目支出明细测算时，测绘部门预算因人工成本过高而无法通过审核。为规避这些矛盾，一些单位存在虚列其他材料费、服务费或委托业务费的情况，致使预算不能真实反映测绘项目成本构成，也为其执行埋下隐患。最后，现阶段测绘成本核算的主要依据是2009年财政部和国家测绘局下发的《测绘生产成本费用定额》，有效期约为10 a，时间跨度大，并由各省市在此基础上每年根据经济社会发展作相应的系数调整，随意性大，且未对实行财政拨款补助的测绘行政事业单位和完全依靠市场来源的测绘企业予以区分，照此标准核算会造成行政事业单位编制内职工人工成本进行重复核算的问题，现实指导意义不明显。

3）国有资产管理和政府采购预算不规范。测绘行政事业单位作为高新技术型单位，对测绘仪器设备、电脑及系统软件等资产的依赖性很强、要求高，故常存在资产需求超过财政下发的配置限额和配置标准的情况。这就需要单位向财政提供充分政策依据和可行性论证，做好解释说明及专用资产分类处理。此外，由于对申报固定资产配置预算的重视程度不够，存在未如期申报或配置信息申报不全的情况，导致批复预算和实际需求不一致，既占用了预算额度又影响项目进度。

政府采购政策执行不严格，很多货物和服务费用开支如办公用品、耗材、委托服务等没有按照《政府采购目录》做到“应采尽采”，政府采购程序不到位，甚至有意通过降低合同总金额和分项合同的形式来规避政府公开招投标的方式进行政府采购。

4）项目库建设不完善，只有框架和雏形，具体论证和测算不细致。部分项目的可行性论证不充分，工作内容不明确，经费测算不细化、不真实，费用没有经过科学论证，合理性、合规性较差，甚至有单位的项目预算由领导直接安排，随意性较强，缺乏计划性和针对性，也无法进行纵向考核，束缚了测绘事业发展的视野，无法做到既重长期效益又重短期效益的滚动预算。

3 加强预算编制管理的对策及建议

对加强测绘行政事业单位预算编制管理提出以下对策及建议［6-9］：

1）健全预算管理体系，明确各方职责。根据《预算法》的相关规定，有针对性地建立健全适合测绘行业的预算管理体系，明确预算编制管理办法，进一步明确单位内各部门预算编制的职责和责任，规范预算编制方法和程序，建立内审与外审相结合的预算审查制度。同时还须加强预算管理的宣传和培训工作，充分调动广大职工的参与性和创造力，提高预算编制的透明度和可执行性。

2）切实加强收支预算的编制。首先，各单位提早谋划预算编制的内容和工作程序，纵向延长预算编制时间，推进滚动预算，在财政尚未下达预算编制通知的前半年或1 a，对相应的预算安排进行调研和可行性论证；其次，改进预算编列方法，实行全面的零基预算，横向细化预算编制的内容，按《政府收支分类科目》细化每一笔支出到具体的部门、事项和金额。逐步引入项目计划预算和绩效预算，项目计划预算可以避免预算的短期化行为，绩效预算可以评价财政投入效益，从而引导资源配置方向；最后，强化预算的执行，从执行过程中提炼出具体的预算编制要素和标准，反过来，科学规范的预算也能被更好地执行。

3）切实加强项目预算的编制，加强资产管理，严格政府采购预算。项目支出预算是整个部门预算的核心，因此要加强项目的管理并提前谋划，建立健全各级项目库并随着具体情况变化实行动态增减管理。项目申报前，首先要组织行业专家和人大代表对其经济和社会效益进行可行性研究论证，确保项目科学合理；其次，必须进行详细的成本核算，对各项开支进行严格把关；最后针对项目提出具体的绩效考评指标和分析方案，并以此作为项目绩效评价的基础。在上述基础上进行科学评估、严格把关、合理筛选，并根据测绘事业发展总体目标和轻重缓急程度进行打分排序后列入项目库。强化资产管理，用先进设备为测绘事业发展提供基础条件。严格政府采购预算管理，对纳入政府采购目录的商品和服务按其采购限额和规范的程序做到应编尽编，应采尽采。

4）推动财务人员和业务人员的双向交流。预算编制工作不只是财务人员或业务人员一方可以独自完成的，需要二者通力协作，加快推动财务人员和业务人员的双向交流，使财务人员了解测绘项目工作的基本内容、方法和程序，项目人员了解相关的财经政策，在预算编制中从测绘项目工作的具体内容和形式中提炼出具体开支条目，根据《政府收支分类科目》和相关财经法律法规将其归于具体的财务收支科目，真正做到预算从实务中来，到实务中去，具有现实指导意义和可操作性。

[1] 国家测绘地理信息局．中国测绘地理信息年鉴2015[M]．北京:测绘出版社,2016

[2] 国家测绘地理信息局．中国测绘地理信息年鉴2008[M]．北京:测绘出版社,2009

[3] 何亚娟．试论行政事业单位预算编制中问题与对策[J]．时代金融,2016(36):197

[4] 鲁红艳．预算编制管理问题研究及探讨[J]．治淮,2017(1):56-57[5] 胡志红,张亮．中美预算编制的比较：差异与借鉴[J]．新疆财经,2004(1):59-61

[6] 蔡金燕．浅议预算编制和执行过程中的问题和对策[J]．当代会计,2016(8):36-37

[7] 陈志英． 预算编制模式研究[J]．北京社会科学,2012(5):24-29[8] 符英．浅谈测绘单位项目成本核算[J]．财会审计,2011(4):21

[9] 张谋见,马晓平．测绘生产工天核算成本控制的办法[J]．建筑经济,2016(15):73