县域空间规划及其下位水利详细规划研究---以浙江省开化县为例

方子杰，王卫标，石向荣，孔伟丽

（1.浙江省水利发展规划研究中心，310012，杭州；2.浙江九州治水科技股份有限公司，324000，衢州）

一、浙江省对空间规划体系的探索

编制空间规划是深化规划体制改革创新、提升国土空间治理能力和效率的重要举措，也是建立健全统一衔接的空间规划体系、推进“多规合一”的战略部署。浙江是全国9个省级空间规划编制试点省份之一，省发改委成立了省级空间规划试点工作领导小组办公室，发布《完善空间规划管理体制的思路与建议》，针对浙江省空间规划管理体制需改革优化的主要方向、思路和具体改革措施，建议结合省级空间规划编制试点工作，将“空间规划”作为一级地方空间发展的领域“顶层规划”。省级层面以“省级空间规划”为统领，其他规划在此基础上深化细化；市县级层面以“某市（县）空间规划”为统领，指导其他规划深化完善。结合浙江省“省管县”的体制，在市县规划中，设区市只编制市辖区范围的空间规划，内容和深度要求与县级相同，但设区市全市域可以综合市区和各市（县）的空间规划，形成全域一张空间规划的总图，以便于协调和统筹。

1.省级层面

在省级空间规划顶层地位确定以后，结合省级试点工作完善规划编制。在此前提下，进一步构建形成“总体规划+专项规划”的空间规划体系。“总体规划”指“省级空间规划”，统领各类空间性规划；“专项规划”主要包括省级土地利用总体规划、省域城镇体系规划、环境功能区划、海洋功能区划等，这些规划应在省级空间规划的总体指引下，按照其发展定位、目标设置、总体格局、战略部署等内容，进一步结合各自专项重点，调整规划边界和内容，把规划重心放在空间规划赋予的空间范围，尽量避免规划范围和规划内容交叉重复。

2.市县层面

图1　浙江省空间规划体系框架结构图

市县层面可以结合开化县空间规划编制试点以及浙江省8个先行市县空间规划编制的经验，编制形成一本空间规划，作为顶层规划统领各类市县空间性规划。在此基础上，调整其他各类空间性规划，成为各有侧重的“详细规划”，在市县空间规划指引下，以部门为主导，对各自的专项领域或局部空间土地利用和保护开发等作出具体安排，主要包括城市详细规划、村镇建设规划、土地整理规划、土地复垦规划、综合交通规划等。市县详细规划应在市县空间规划确定的“三区三线”空间框架内及主要管控指标和发展要求总体引领下，重点在自身专项领域深化细化。

3.对空间规划体系框架结构的水利建议

水利规划具有流域特性，除按照行政区域编制空间规划外，还需要编制流域规划。建议空间规划体系框架设置进一步考虑水利行业具有的流域特性，对部分面积较大的流域可编制流域空间规划（水利部分），如钱塘江、瓯江流域空间规划（水利部分）；或明确将钱塘江、瓯江等跨设区市较大流域的综合规划及省域水域保护、水土保持、水资源配置等水利相关规划纳入省级空间规划的专项规划中；对飞云江、椒江、鳌江、曹娥江等主要位于同一个设区市行政区域范围的流域综合规划以及市域水利相关规划，分别纳入市级空间规划的专项规划、详细规划中；对主要位于县域范围的中小河流综合治理规划及县域水利相关规划，纳入县级空间规划的详细规划中。

二、开化县空间规划试点实践

开化县地处浙皖赣三省七县交界处，连接浙西、皖南和赣东北，是钱塘江的发源地、浙江省生态屏障的重要组成部分，2016年成为浙江省首批11个被纳入国家重点生态功能区的县（市）。开化县按照相关要求，立足重点生态功能区定位，扎实推进“多规合一”试点，编制了《开化县空间规划（2016-2030 年）》，有机整合了县域总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划、流域综合规划等总体层面的规划，构建形成县域内“1+X”的空间规划体系。该规划于2017年9月获浙江省政府批复同意，是全国首个获批的县级空间规划，标志着开化县空间规划改革由试点探索全面转入落地实施阶段。

1.开化县空间规划主要涉水内容

（1）涉水发展目标

规划至2020年，污水集中处理率≥80.00%；主要污染物排放总量完成上级下达的目标任务；地表水好于Ⅰ、Ⅱ类水质的比例达到90%以上。至2030年，污水集中处理率100%；主要污染物排放总量完成上级下达的目标任务；地表水好于Ⅰ、Ⅱ类水质的比例达到90%以上。中心城区按照20年一遇的防洪标准设防。

（2）生态保护红线与生态空间划定

规划至2030年，开化县生态空间总面积为1 791.30 km2，占县域总面积的80.30%。划定开化县生态保护红线为386.19 km2，约占县域土地总面积的17.31%，包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化等生态环境敏感脆弱区域。其中，钱江源水源保护区21.25 km2，茅岗水库饮用水水源保护区12.18 km2。

（3）涉水空间管控

一是生态空间-生态缓冲区。禁止围湖造田和侵占江河滩地。有堤防河道保护区宽度为河道两岸堤防之间区域，无堤防河道保护区宽度为河道设防洪水位所能淹没的陆域。禁止毁林开垦耕地，禁止城镇建设，禁止新增农村居民点建设，严格控制现有村庄数量和规模，鼓励人口外迁，严格控制采矿建设和独立工业建设，允许适度建设生态旅游服务设施，但必须符合开发强度及相关控制要求。

二是农业空间。乡村发展重点按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的原则引导农村居民点建设，沿交通通道和水系建设生态廊道，宜控制单侧绿带宽度30 m以上。

三是城镇空间。沿交通通道和主要水系建设生态廊道，水系生态廊道范围宜控制在20 m以上，廊道内禁止新建与供水、供电等市政设施，生态景观及湿地保护无关的建设项目。

（4）水利基础设施布局

一是建立合理高效、水源优质的供水安全网络。建立中心城区及池淮镇由中心城区水厂统一供水，其余乡镇为“统一供水+单独供水”的水资源供给方式。建设近期以马金溪龙潭大坝上游河段为主水源、远期以钱江源水库（即开化水库，下同）为主水源、同时茅岗水库为备用水源的城市多水源供水体系。预测到2030年中心城区总用水量为12.48万m3/d。加快供水设施的建设，推进供水干管沿主要交通通道的并线布局，完善环状供水管网；扩建城区岙滩水厂，规划期末新增供水规模达到10万m3；新建开化第二水厂和各乡镇水厂，水厂供水能力满足各乡镇的用水量预测需求。

二是完善雨污分流、循环利用的污水处理系统。建立中心城区及较大的镇采用雨污分流制、较小的乡镇就近处理污水的排水体系，排水管道布局与城市路网建设相协调。中心城区以马金溪及其支流作为城镇雨水的主要排渠，按照就近排放原则排入附近水体。按分区集中收集及处理的原则，将污水集中至污水厂处理。继续推进实施农村生活污水治理工程，探索建立污水处理管网运营维护长效机制，城镇、农村生活污水治理实现第三方运维。

（5）水生态环境保护

县域构建“一屏三带多点”的生态格局，打造钱江源及浙皖赣三省区域性生态屏障。“一屏”是指以钱江源国家公园为主的生态安全屏障，包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源风景名胜区等3个保护地，及连接以上自然保护地之间的生态区域，主要为森林生态系统。“三带”是指以马金溪、池淮溪、龙山溪-马尪溪为廊道，连通沿线各乡镇组成的生态功能带，主要以湿地生态系统为主。“多点”是指以圣潭沟、南华山、茅岗水库、龙潭水库、白石尖等为中心的点状生态调节区，主要为森林、湿地组成的自然复合型生态系统。水生态环境保护措施主要是加快湿地保护与恢复，开展水土流失治理，加快山洪灾害易发区生态恢复。

（6）水环境污染防治

一是开展水污染防治。开展工业污染源整治，对林产化学产品制造、化学药品原料药制造以及合成材料制造等行业实施清洁化改造。加快中心城区以及池淮、杨林、桐村等乡镇零星分布制造企业向工业园区集聚，加快工业园区、池淮镇工业功能区、马金镇工业功能区集中式污水处理设施及园内管网建设，集中治理工业集聚区水污染。实施华埠镇污水处理厂新建、城市污水处理厂二期工程、生活垃圾卫生填埋场污水管网以及县污水管网扩建等工程，推动城乡污水全面稳定达标排放。防治畜禽养殖污染，开展化肥农药零增长行动，积极防治农业种植面源污染。

二是加强饮用水水源保护。马金溪及钱江源水库作为城市供水水源应划定水源保护区，严格执行《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，禁止一切破坏水源、威胁水源水质的行为。加大钱江源水库、茅岗水库、马金溪、何田溪、村头溪、中村溪等饮用水水源地生态环境保护力度，加大周边工业企业环保监管力度，确保水质达到相应功能区环境要求。制定饮用水水源地污染应急预案，及时公开饮用水水源地环境质量监测数据。将集中式饮用水水源地作为土壤环境保护的优先区域，禁止在优先区域内新建有色金属、皮革制品、石油煤炭、化工医药、铅蓄电池制造等项目。

（7）三类空间用地结构涉水部分

规划至2030年，开化县生态空间用地中交通水利用地面积9.25 km2，水域面积31.35 km2；农业空间用地面积为387.27 km2，其中交通水利用地面积12.92km2，水域面积 0km2；城镇空间建设用地面积为52.20km2，其中交通水利用地面积1.56km2，水域面积0.42km2。

2.开化县空间规划的创新

（1）破题“多规合一”，实现“一本规划管到底”

作为全国首批试点县，开化县率先突破技术壁垒，探索了空间规划编制的技术路径，提升了政府空间治理能力和效率，形成了“多规合一”的开化模式，促进了县域经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、地下空间规划、环境功能区划和流域规划等多规融合一体发展，积累了改革经验。

（2）强化规划约束管控，助推“最多跑一次”改革

开化县将强化规划实施与运用，充分发挥《开化县空间规划》的基础性、指导性和统领性作用，强化对城镇、农业和生态等三类空间的综合管控，强化水域空间保护与管控，落实饮用水水源地等红线管理，将开化县建设成为浙江省生态保护、绿色发展和空间治理的示范区与钱江源国家公园。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、实现“多规合一”，可以从根本上推动“多头审批”向“同步审批”转变。把《开化县空间规划》绘制的“一张蓝图”有效运用到空间规划管理中，使其成为全县各类专项性空间规划管理审核、投资项目选址审批的重要依据，将空间规划信息平台的建设和运行作为深入推进“最多跑一次”改革的重要突破口。开化县在空间规划管理信息平台应用方面已经先行一步，通过基础平台整合各部门基础数据，管控平台监督、审核、监测下位规划和专项规划，审批平台做好建设项目空间审核和行政许可等，平台将成为浙江省推进“最多跑一次”改革的一大亮点。

三、开化县编制水利详细规划的探索

1.遵循“多规合一”原则

（1）统一基础数据

即统一人口、经济、社会、土地等基础数据口径，作为空间规划与各类专项规划、详细规划发展目标设定的基础。根据海南省和宁夏回族自治区相关经验，国土、环保、水利等行业基础数据差异性十分明显，凸显规划基础数据梳理工作非常重要。因此要依托政府批复的空间规划以及流域规划等资料，进一步梳理现有水利基础数据，奠定规划编制工作基础。

（2）统一技术标准

一是下位详细规划的涉水标准要符合上位县域空间规划要求，并与流域规划衔接协调。水利详细规划提出的防洪排涝标准、水资源保护与水生态修复指标、水域岸线管理等涉水规划标准，要根据开化县空间规划发展要求研究提出，并不低于钱塘江流域综合规划要求的流域规划标准。二要统一基础图件信息如图件比例尺、底图系统坐标系，协调规划用地分类体系，确立有利于实现“多规”衔接的编制标准、体系和路线。按照“建立空间规划体系”以及“多规合一”要求，工作底图宜采用“多规合一”统一的空间规划底图。建议省级规划采用1∶10 000比例尺矢量地形图（CGCS2000）， 县域规划采用 1∶2 000比例尺矢量地形图（CGCS2000），并标注控制性指标。

（3）统一规划期限

下位详细规划的规划期限应与空间规划保持一致，并要注重与流域规划以及市域（县域）总体规划、土地利用总体规划等衔接协调。

（4）统一核心目标

要以空间规划确立的战略目标为统领，协调实现“多规”发展目标、主要指标在规划期末的一致性，并确保动态调整。下位水利详细规划按照 《开化县空间规划》中提出的至2030年开化县空间规划发展目标，细化空间规划水利发展目标，即逐步形成合理的水利基础设施空间格局，水资源利用更加高效，水生态环境更加安全，开发利用与保护更加规范，实现县域人口分布与经济布局、水资源水环境相协调，全面提升可持续发展能力。

（5）统一搭建平台

探索建立共建共享的规划基础数据库、规划编制平台和信息查询、审批办公等信息管理平台，搭建公共信息基础平台。充分依托已有数字城市、智慧城市系统，搭建全域公共信息基础平台。统一录入基础测绘成果、地理国情普查成果等空间底图数据和人口、经济社会等相关数据，为空间规划和各类专项规划、详细规划编制提供统一来源和格式标准的基础数据支撑。

2.深化水利空间布局

编制处于空间规划体系下位的水利详细规划，要统筹考虑并衔接协调空间规划与流域规划两项上位规划要求，综合确定水利基础设施空间布局以及水土保持区划。水利详细规划确定的水利空间布局与水土保持区划，与上位空间规划和流域规划以及其他水利专业规划的最大不同为“详”字。在符合县域空间规划关于“生态空间”“农业空间”“城镇空间”布局要求以及“生态保护红线”“永久基本农田红线”“城镇开发边界”等“三区三线”要求前提下，根据流域规划提出的水资源开发、利用、节约、保护和水害防治总体部署，进一步深化各项水利基础设施项目四至范围以及各项工程措施的 “落小、落细、落实、落地”，细化提出规划布局及要求，并详细绘制规划布局图。开化县按照流域规划并结合空间规划“三区三线”管控要求，在全省率先统一以1∶2 000县域坐标图为底图绘制县域水利基础设施规划布局图与相关区划图，分别详细绘制了1∶2 000县域水资源配置与水库、水电站规划布局图，饮用水水源地保护布局图，以及水土保持区划与水功能区划图。

开化县范围内共有水功能区17个，涉及河道长度354.02 km。全县水土流失重点预防区共计1 236.32 km2，水土流失重点预防区重点布局主要分布于开化县北部及西部，该区域采取预防保护措施为主、治理措施相结合的水土流失防治途径，形成“构筑生态修复、生态治理和生态保护三道防线”的预防治理思路；开化县水土流失重点治理区面积共计61.35 km2，为浙江省衢江中上游水土流失重点治理区，该区域以小流域为单元，以疏林地、园地经济林地水土流失治理和坡耕地、溪沟整治为重点，坡沟兼治开展水土流失防治。

钱塘江流域规划要求常山港以钱塘江源头水生态保护为主，合理建设调蓄工程，适度进行河道综合整治，保障区域防洪和供水安全。规划兴建钱江源水库和干流堤防，局部设开口堤，远期兴建密赛水库后，常山港流域总体防洪能力达标。开化县以马金溪和新建钱江源水库为主水源，茅岗水库作为备用水源。按照上位流域规划与空间规划要求，开化县水利详细规划提出着力构建以“北蓄南供”“一大五小”水资源蓄调供补网络为骨架、大中小微水利工程相结合的县域水利基础设施网络总体格局。“北蓄南供”主要新建流域控制性水利枢纽工程开化水库，并配套建设开化水库与茅岗水库两项引水工程，供给开化县城及沿线乡镇生活、工业等用水；“一大五小”规划新建云景湾、大黄山、横坑、田蒲、黄岗岭等5座重点中小型水库工程，构建县域水资源配置总体格局与流域防洪减灾主要布局。

3.细化水利管控措施

（1）水库规划管控

采用一线一范围确定水库管理范围线和保护范围线。管理和保护范围线以《浙江省水利工程安全管理条例》《关于确定开化县全民所有制水工程管理范围和保护范围的通知》所规定的范围为准；划界范围比公路等公共建筑物的范围小时，以公路等建筑物为界，反之将其包含在划界范围以内。按照以上原则对全县32个已建水库库区划定管理范围及高程（征地移民水位、校核洪水位）。开化水库以及云景湾、田蒲、黄岗岭、大黄山、横坑等5座规划水库仍处于前期阶段，项目还未实施，故管控方案按照管理范围线进行划定，不划定保护范围。

（2）河道规划管控

对于现状或规划有堤防、护岸的河段，其岸线按堤轴线划定，需满足河道控制宽度要求；现状无堤防且无规划堤防、护岸的河段其岸线按现状河岸线划定，岸线划定还需满足河道控制宽度要求，并注意与上下游堤防、桥梁、堰坝等建筑物的衔接；靠近山体的河段，根据历史最高洪水位或设计洪水位确定；没有相关资料的根据两岸高程、上下游关系确定。

（3）水电站规划管控

水电站的管理范围为电站及其配套设施建筑物周边20 m内地带；保护范围为管理范围以外100 m内地带。水力发电必须统一调度，应确保居民生活用水，在枯水期首先满足下游居民生活和耕地灌溉用水要求，在防汛期服从各级防汛指挥部的调度。同时，为维护河流的基本生态需求与“绿色”发展，水力发电必须下泄一定生态流量，避免下游河道脱水。

（4）饮用水水源地规划管控

开化县共13个供水规模在200 t以上的供水水源，其划定成果依据《开化县农村饮用水水源保护和范围划定方案》。以小型水库、山塘作为供水水源的，其保护范围为该小型水库、山塘的集水区域；以河道作为供水水源的，其保护范围为取水点上游1 000 m至下游100 m的水域；以大中型水库作为供水水源的，其保护范围为水库库区的保护范围；以地下水作为供水水源的，其保护范围为以开采井为中心半径50 m的范围。同时按照 《浙江省饮用水水源保护条例》与《浙江省农村供水管理办法》，提出一二级保护区禁止行为。

参考文献：

[1]浙江省发展和改革委员会,水利厅.钱塘江流域综合规划[R].2015.

[2]浙江省级空间规划试点工作领导小组办公室.完善空间规划管理体制的思路与建议[R].2018.

[3]浙江省水利厅.钱塘江流域防洪规划[R].2017.

[4]开化县人民政府.开化县空间规划（2016—2030年）[R].2017.5.

[5]浙江九州治水科技股份有限公司.浙江省开化县空间规划 （水利专项规划）[R].2017.