水资源配置与区域发展的适应性分析浅议

陈文艳，易　斐，李亚非，高媛媛

（1.水利部南水北调规划设计管理局，100038，北京；2.湖北省发展和改革委员会，430071，武汉；3.山东省调水工程技术研究中心有限公司，250000，济南）

水资源时空分布不均，水资源分布与土地资源和生产力布局不相匹配，降水和河川径流年内集中程度较高，年际变化较大，是我国的基本水情。根据中国水资源公报，2016年我国水资源总量32 466.4亿m3，全国总供水量达6 040.2亿m3，占当年水资源总量的18.6%，其中地表水源供水量4 912.4亿m3，地下水源供水量1 057.0亿m3，其他水源供水量70.8亿m3；生活用水821.6亿m3，工业用水1 308.0亿m3，农业用水3 768.0亿m3，人工生态环境补水142.6亿m3。从用水指标来看，2016年全国人均综合用水量438 m3，万元国内生产总值（当年价）用水量81 m3，万元工业增加值（当年价）用水量52.8 m3，水资源利用水平和效率逐步提高，但与世界先进水平相比还存在一定差距。

一、经济社会发展对水资源配置的基本需求

随着我国人口的持续增加，GDP的快速增长，产业结构的不断调整，城市化、工业化和全球经济一体化进程的日益加快，以及国家宏观与区域发展战略的实施，在粮食安全、防洪安全、供水安全、生态安全以及区域协调发展等方面都对水资源配置与管理提出新的需求。从粮食安全来看，按照粮食自给率稳定在95%以上的要求，据有关预测，必须在强化节水的前提下，通过新增供水以保障和支撑粮食增产；从防洪安全来看，我国大江大河基本具备了防御中华人民共和国成立以来发生最大洪水的能力，但防洪减灾体系非工程措施薄弱，洪水风险管理研究基础薄弱；从供水安全来看，部分城市由于供水不足长期超采地下水和挤占河道内生态环境用水，北方地区农业用水量缺口达几百亿立方米，南方地区水资源较为丰富，但一些地区工程性缺水严重；从生态安全来看，目前华北和西北主要流域的水资源开发均已超过水资源可利用限度，海河更是高达120%以上，河道内生态环境用水被挤占、河流湖泊污染现象时有发生，生态环境恶化问题亟须通过合理的水资源配置来缓解或根治。

二、水资源配置对经济社会发展的保障作用分析

1.工程措施的保障作用分析

近年，我国陆续建设了一大批水利工程，其中跨区域调水工程成为重要部分。主要包括为解决城市和工业用水的调水工程，如南水北调、引滦入津、引黄济青、东深供水等；为解决生态环境问题的生态调水工程，如塔里木河、黑河的生态调度以及引黄补淀生态调水等；为保障2008年奥运会用水需求利用南水北调中线京石段向北京市应急供水工程。这些工程的实施在进一步优化水资源配置的基础上，为城市供水安全、保护河湖生态提供了重要保障。

2.非工程措施的保障作用分析

伴随着水利改革发展进程加快，我国水资源管理和节水型社会建设稳步推进，制度建设不断加强。最严格水资源管理制度划定了水资源管理“三条红线”，实行严格的水资源论证和取水许可制度，促进了经济发展量水而行，对高耗水、高污染项目限制审批，优化了产业发展结构，水资源有偿使用制度和水价制度不仅促进了水资源的优化配置，还成为促进节约用水和节水型社会建设的有力举措。

水资源配置工程措施和非工程措施一定程度上为经济社会发展提供了坚实的水资源保障，但不可忽视的是现状水资源配置工作依然存在薄弱环节，水资源开发利用和节约保护水平有待进一步提高，水资源配置工程体系有待进一步健全。

三、水资源配置与区域发展的适应性分析

党中央、国务院先后推出了一系列重大战略，鼓励东部地区率先发展、西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起战略相继出台，逐步形成了东部地区、东北地区、中部地区和西部地区四大经济板块。随着经济快速发展，水资源短缺的压力与日俱增，局部地区的水资源短缺问题十分突出，因此，结合区域经济社会发展的具体情况，开展区域水资源短缺风险评价十分必要。

近年，一些学者尝试建立协调度指标模型来定量反映区域经济社会发展与水资源开发利用的协调程度。目前较常采用的指标适应度是相对于全区域平均水平而言的，其计算公式为：

式中，CIj为指标适应度，WPCRj为人均水资源相对数，OPCRj为其他指标相对数。

综合以往学者关于水资源短缺问题评价的方法和经验，本文选取水资源及其利用、区域发展和生态环境状况3个方面的代表性指标，对我国各省（自治区、直辖市）经济社会发展与水资源配置适应度进行定量评价。主要指标有：

①选取人均水资源量和人均供水量两个指标反映水资源及其利用情况。人均水资源量可综合反映区域发展的水资源条件，为区域发展的基础性指标；人均供水指标反映水资源对区域发展支撑能力的影响，人均供水量超过人均水资源量的地区，一般来说存在利用客水资源的情况，要考虑客水对区域发展的影响。

②区域发展指标选取人均GDP和人均耕地面积。GDP为区域生产力发展水平的综合性指标，人均GDP则反映区域人口的富裕程度和生活水平；人均耕地面积是区域发展中水资源支撑能力的一个重要方面，体现水资源对区域农业发展与粮食生产的保障能力。

③选取Ⅳ类及以下水质河长所占比例作为反映区域生态环境状况的指标。Ⅳ类及以下水质基本不能满足经济社会发展的供水需要，所占比例既反映了区域水质污染的严重程度，也考虑了水体本身的自净功能，该比例越大，则对该地区的水资源配置能力要求越高，具有一定的区域可比性。

由于区域经济社会发展的水资源支撑能力是上述各项指标的综合反映，因而需加权计算这些指标的综合适应度，来反映水资源开发利用与区域发展的适应程度。在此设定综合适应度小于0.25为极不匹配，0.25～0.75为不匹配，0.75～2.5为基本匹配，大于2.5为匹配。据此评价我国各省（自治区、直辖市）区域发展的水资源支撑能力。

综合适应度模型考虑了区域内水资源及其利用情况、经济社会发展情况和生态环境状况，对各地区水资源配置与经济社会发展的适应程度进行了比较全面、合理的评价分析。适应程度越低，说明水资源承载能力越差，水资源对经济社会发展的制约作用越明显，更需要通过开源节流、加强管理、提高用水效率等工程、非工程措施保障区域的供水安全。

根据评价结果，山东、山西、河南、辽宁4个省的区域发展与水资源极不匹配，这些地区的持续发展受到水资源严重制约；天津、河北、内蒙古、吉林、安徽、陕西、甘肃7个省（自治区、直辖市）的发展与水资源不匹配，未来的发展将进一步受到水资源的制约；基本匹配的有北京、上海、江苏、浙江、福建、湖北、广东、海南、四川、宁夏、黑龙江11个省（自治区、直辖市），这些地区通过当地水资源或通过实施外调水，基本实现了水资源配置与区域发展相协调；江西、湖南、广西、云南、西藏、贵州、青海、重庆、新疆地区发展基本不受水资源制约。总体来看，全国近40%的省（自治区、直辖市）区域发展与水资源配置不匹配，水资源支撑能力将成为影响经济社会发展的限制因素。

四、相关建议

水资源作为支撑区域经济社会发展的重要基础资源，在区域发展中具有举足轻重的战略地位。区域发展与水资源配置是相互作用的，一方面区域经济社会发展要考虑当地的水资源和水环境承载条件，合理的水资源配置能够促进经济结构布局的优化；另一方面，区域间的协调发展战略也对水资源的配置具有清晰的导向作用。因此统筹做好水资源优化配置工作，对保障区域协调发展意义重大。

1.必须从宏观整体全局的角度做好水资源配置工作

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素。水资源配置离不开经济、社会、资源、环境与生态等组成的复杂系统，做好水资源配置工作必须从宏观整体全局着眼，把水资源配置工作与我国改革发展的阶段性特征紧密结合起来，与党中央、国务院的系列方针政策和重大战略部署结合起来，与国民经济与社会发展现状和未来发展趋势紧密结合起来，与国家宏观发展战略和区域发展布局紧密结合起来，与建设资源节约型、环境友好型社会紧密结合起来，在经济、社会、资源、环境和生态这一复杂系统中找到水资源坐标，根据水资源自身的分布特点、循环规律和开发利用情况，统筹兼顾，合理配置。

2.有针对性地做好区域水资源配置相关工作

要针对区域发展战略和水资源禀赋特点，因地制宜，分类指导。西部地区由于自然历史原因水利发展滞后，需要加强水利基础设施建设，提高水资源配置能力，促进实现跨越式发展，同时加强水土保持生态建设，保障区域生态安全。东北地区作为国家重要的粮食生产基地和工业基地，需要在夯实水资源配置基础、促进区域协调发展的同时，更加注重加强水资源的节约和保护，建设高效、节水、防污型社会。中部地区承东启西、连接南北，是重要的商品粮基地、能源原材料基地和制造业基地，需要进一步加强防洪减灾综合体系建设，提高水资源利用效率。东部地区作为我国经济社会发展的排头兵，需要进一步强化水资源管理，转变经济发展方式，保障重点城市供水安全，加强水污染治理和生态保护，提高水资源和水环境承载力。

3.要全面落实最严格水资源管理制度，强化水资源节约集约循环利用

要加快推进水资源利用方式根本性转变，大力开展国家节水行动，全面建设节水型国家。深入落实最严格水资源管理制度，坚持以水定产、以水定城，充分发挥“三条红线”约束作用，建立水资源承载能力监测预警机制，强化节水指标考核，坚决守住水资源管控红线。全面推广高效节水灌溉技术，强化高耗水行业用水管理，淘汰高耗水落后产能，落实新建改建扩建项目节水 “三同时”制度，加快城市供水管网技术改造，加大生活节水力度。同时加大节水资金投入，加快节水科技成果转化，全面实施阶梯水价，建立健全节水激励约束机制。要凝聚全社会节水合力，大力开展节水宣传教育，全面推进节水型机关、企业、学校和社区建设。

4.要着力构建水利现代化体制机制，不断提高水资源优化配置的“软实力”

充分考虑水利公益性、基础性、战略性特点和水流自然资源资产特征，坚持政府和市场两手发力，在落实好最严格水资源管理、水利“放管服”等举措的同时，进一步完善水权水市场、水利工程产权、水利投融资等体制机制，推进水资源税、水流产权确权等改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用。鼓励各地区因地制宜创新水利发展机制，进一步加大依法治水管水力度，着力增强水利管理能力。

5.要积极践行人与自然和谐共生理念，全面推进水生态文明建设

要坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针和水资源、水生态、水环境、水灾害统筹治理的治水新思路，着力提升水安全保障能力；坚持生态优先、绿色发展，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，全面推进水生态环境保护和修复。强化水生态空间管护，保障河湖生态流量水量，维护河湖健康生命。统筹生活生态生产用水，优化水资源配置和水工程调度，引导和促进发展方式、经济结构、产业布局与水资源、水环境、水生态承载能力相均衡。

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