长三角城市群创新驱动发展特征与对策建议

李娜　张岩

摘要：“十九大”报告提出实施区域协调发展战略，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。长三角城市群作为我国东部沿海三大城市群之一，经济发达，科教资源丰富，要率先创新转型，带动长江经济带乃至全国创新驱动发展。经过多年努力，长三角城市群逐步形成了市场为主、政府引导、区域协同、开放创新的创新驱动协调发展机制，但也面临传统增长路径依赖严重、产业驱动力不强、商务成本过高、核心城市带动力不强、管理体制机制有待完善等问题。在激活创新主体、加大创新投入、降低商务成本、吸引创新人才、促进科技带动、完善创新体制机制等方面，亟待出台相关政策进行引导。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.006

一、长三角城市群创新驱动发展特征与经验

早在2015年，国务院就通过《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》，明确提出加快长三角地区率先创新转型。长三角城市群经济发达，科教资源丰富，在创新驱动发展中进行了率先探索，以改革和开放为切入点，发挥政府和市场的双重作用，加强区域创新协同发展，促进经济发展由要素驱动向创新驱动发展。其特征与经验主要体现在以下几个方面：

（一）坚持市场驱动创新，发挥企业主体作用

长三角城市群市场发达，企业创新活跃，特别是浙江省民营经济发达，在市场驱动创新方面在全国具有典型代表，主要表现为模式创新、技术创新和管理创新等不同形式。

一是模式创新。在全球化和互联网高速发展的背景下，“互联网+”的模式创新得到极大发展，在长三角城市群十分活跃。如杭州民营经济发达，经营模式灵活，市场反应快，其创新主体多以新业态、新经济为主，改造或颠覆原有经营模式和商业模式的产业，无形中造就了杭州的模式创新之路。阿里巴巴的“互联网+金融”模式，推出的淘宝、余额宝等为企业带来了新的利润增长点；汉庭、如家的“互联网+酒店”模式，创造了经济型连锁酒店盈利新模式，开辟了新的市场。

二是技术创新。在全球经济危机背景下，美国、德国、英国等均调整创新战略，加大技术创新，依靠创新繁荣实体经济。在此背景下，长三角城市群已率先加快技术创新驱动经济转型升级。如上海产业结构调整实施负面清单，淘汰落后、减少低端、提升中端、引进高端，着力发展智能机器人、3D打印产业等新兴产业。浙江省依靠科技创新激发经济活力，提出“腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市”。江苏省通过建立多层次、多形式的技术创新战略联盟，突破科技成果转化的瓶颈制约，鼓励科技人员创新创业。

三是管理创新。长三角城市群企业通过管理创新，激发企业活力，推动经济转型升级。如宝钢集团探索管理创新，利用信息化技术，实现全流程信息化管理，并在国内较早开展云计算、机器人等先进技术的应用研究，构建“互联网+钢铁”服务型的生态体系，以物流、互联网、物联网、大数据、移动互联作为基础设施，以产业链金融作为核心服务，以钢铁技术服务能力作为核心竞争力，以大数据运用为远景价值目标，从创新管理上加快产业转型升级。

（二）发挥政府引导作用，营造良好创新环境

长三角城市群发挥政府的“有形之手”力量，通过增加研发投入、政策引导等多种形式激励创新主体和创新活动，出台相关创新政策措施，营造良好的创新环境。

一是增加研发创新投入。一方面政府加大科学技术研发投入。长三角核心区各级政府重视科学技术，研发投入呈现稳步增长态势。如上海2016年政府R&D;（研究与试验发展）经费投入1 049.32亿元，是2010年的2.17倍，占上海市地区生产总值3.72%，占比持续上涨。苏州市2016年推出深入推进创新驱动发展3+1政策文件，财政每年投入100亿元支持创新，并保持相应增长。另一方面引导企业和各部门加大研发投入。上海经济所有制结构中，央企和地方国企占比达50%，为此上海加大国有企业研发投入，自2010年上海要求在每年的国资收益中安排不低于30%的资金支持企业创新。杭州以高新区为载体加大研发投入，杭州高新区（滨江）每年研发投入占GDP比重平均达到13%～15%，为全国所有高新区最高。

二是人才政策提供支持保障。人才是创新驱动发展的核心资源。长三角城市群各地相继出台创新创业人才政策，为创新驱动提供人才保障。2016年上海出台了《关于进一步深化人才发展体制机制改革 加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，发布30条吸引创新创业人才政策。苏州出台了《关于进一步推进人才优先发展的若干措施》，对高端人才设置特聘岗位，加大创新团队奖励，优化科技领军人才政策。杭州出台了《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》，对顶尖人才和团队的重大项目进行资助，设立成长型大学生创业基金，为大学生创业企业提供小额担保贷款等。

三是政策创新破解难点瓶颈。长三角城市群各地针对创新驱动转型升级遇到的瓶颈问题，纷纷出台地方政策，引导创新驱动转型发展。在科技成果转化方面，上海出台了《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》，提出了19条具体举措，为高校、研究机构提供了新的转化思路。杭州出台促进科技成果转化政策，对科技成果转化项目给予资助，支持技术成果作为无形资产入股。在创新创业融资方面，上海银行浦东科技支行创新“远期共赢利率模式”，为拥有独特专利技术、流动资金紧缺、没有足够的贷款抵押物的科技公司提供贷款。南京发布《南京市推进科技创新、推动产业转型、发展创新型经济的行动计划》，出台了20条具体的扶持政策，积极鼓励支持科技创新。

（三）区域协同创新驱动，增强创新合力

长三角城市群区域一体化程度较高，大大促进了城市间的协同创新，形成了多种区域协同创新模式，如联合公关模式、构建产业链和园区共建等。

一是联合攻关重大科学技术。长三角城市群加大科技、产业技术合作，对长三角区域发展的重大关键性技术进行联合攻关。在科技合作方面，早在2004年，长三角就启动重大科技項目攻关，确定了“长三角城镇饮水安全保障”、“长三角城际一卡互通交换清分平台”等9项联合攻关项目。在产业技术合作方面，2016年，上海、常州、宁波三地加强石墨烯产业技术合作，上海石墨烯产业化技术功能型平台、江南石墨烯研究院、宁波市石墨烯创新中心三方签署《长三角石墨烯产业协同发展合作备忘录》，三地将联合创新石墨烯产业研发。

二是构建产业链和创新链。在产业链合作方面，长三角城市群发挥腹地辽阔优势，通过产业转移带动技术转移，在转移过程中不断实现技术、装备的整体升级，在新能源、新材料、电子信息制造、生物医药、节能环保等战略新兴产业转移明显。在创新链合作方面，长三角城市群积极构建创新走廊，促进创新链合作。如启迪控股集团打造了覆盖上海、南京、苏州、无锡、常州、南通、徐州、合肥等地的创新网络基地，推动“空间服务+科技服务+金融服务”全链条科技服务体系在长三角快速发展，已形成了“点、线、面”相结合、有机互动的创新创业格局。

三是园区共建促进产业升级。长三角城市群以高科技开发区为载体，进行跨城市合作，发挥上海高科技园区先进技术、先进产业和管理模式，带动城市群产业转型升级。早在2008年，上海外高桥保税区就与江苏启东合建产业园，随后上海多个园区进行跨区合作，如上海张江集团与江苏海门共建上海张江海门高科技园，杨浦区在江苏大丰、海安建设杨浦工业园，上海长宁集团与浙江湖州共建多媒体产业园。在这种情况下，逐步形成了“产业集聚+产业分工+产业链细分+区域分工”的区域产业发展模式。

（四）以开放促创新，提升创新水平

在国际金融危机深层次影响和我国经济新常态发展下，长三角城市群利用外向经济度高的优势，实施新一轮水平对外开放，以开放促进改革与创新。

一是吸引国际创新要素集聚。长三角城市群以更开放视野，深化体制机制改革，吸引国际创新要素集聚。一方面长三角城市群大力吸引外资创新机构，如上海发布《上海市鼓励外资研发中心发展的若干意见》，支持跨国公司在上海设立研发中心，引进更多的海外天使投资、创业投资、股权投资基金。苏州市通过吸引外资研发机构提升创新水平，其中正式经过认定的外资研发企业和非独立研发机构达到522家，占苏州市已认定研发機构总数（702家）的74%。另一方面长三角城市群集聚培育国际化多层次创新人才，在上海推出的科技创新人才30条中，针对海外人才引进提出了多项制度突破。杭州出台人才新政27条中，大力引进海内外创新创业人才和团队，深化实施杭州市全球引才“521”计划，面向全球大力引进带着重大项目、带领关键技术、带动新兴学科的海外高层次创新创业人才。

二是鼓励创新与国际接轨。长三角城市群各城市鼓励创新与国际接轨、合作，推动企业“走出去”，融入全球创新链。一方面加强与国际研发机构合作。上海鼓励各类机构有序参与国际大科学工程和研究计划，提高大学、研究院所、企业等整个城市创新体系的国际化程度。支持大型国有企业集团和科研院所在硅谷等全球研发基地和欧、美、日等发达国家及地区建立研发基地和分支机构，构建全球布局的创新网络。其中上海临港集团在硅谷专门设立了创新中心，通过建立国际孵化基地，寻找有价值的技术引进项目。另一方面本土企业跨境收购兼并的引进创新。一些企业通过收购兼并国际同行企业，直接获得更先进的专利技术和创新成果。2017年上海中资海外并购量仅次于北京、香港，成功发起海外并购交易69宗，披露金额合计约255.04亿美元，其中包括复星国际、上海医药、新眼光以及微创医疗在内的上海医药企业参与的医疗、健康行业并购占比最高，拥有的专利、注册商标，大大促进了相关企业创新转型升级。

三是完善开放创新驱动机制。长三角城市群着力在“引进来”和“走出去”上进行机制创新。在“引进来”方面，建立更加开放的体制机制，如负面清单管理、商事制度改革、单一窗口管理等，促使更多的外资企业尤其是跨国公司引进最新技术，加强研发创新，在新产品开发和新技术应用上实现同步甚至领先。在“走出去”方面，积极创新，对具备条件“走出去”引进技术、合作创新的企业，在资金进出、人员进出、政策资助等方面建立特殊的通道性机制，更好发挥引进创新的驱动作用。2016年全年备案和核准对外直接投资项目1 425项，比上年增长6.5%；对外直接投资中方投资额366.50亿美元。

二、长三角城市群创新驱动发展需要突破的瓶颈

长三角城市群创新驱动取得一定成效，率先在全国创新转型发展，但同时也面临诸多问题与瓶颈。

（一）传统增长路径依赖严重

长三角作为我国先进制造业基地，具有明显规模经济效应。在短期利益驱使下，传统技术被竞相模仿和使用，使许多企业不愿意技术创新，传统路径依赖明显。从需求侧的“三驾马车”来看，出口对经济增长的拉动在减弱，投资仍是长三角经济增长的主要动力。2016年，长三角城市群固定资产投资6.21万亿元，首次突破6万亿元，增长6.9%。从供给侧角度看，技术创新是长三角创新转型短板。长三角城市群在制度创新、政策创新和模式创新都进行了有益探索，但技术创新不足成为长三角城市群转型升级的短板。一方面大多数民营企业追求以最小成本实现最大收益，缺少技术创新的危机感和紧迫感。另一方面长三角地区是我国开放水平最高的地区，依靠外资带动地方经济增长的模式，带来了先进技术，却缺乏技术创新的动力。同时国有企业对于赶超型创新项目有优势，但技术创新受到内在激励不足的束缚。

（二）科技创新对产业转型驱动不强

长三角核心地区创新链和产业链尚未实现有效衔接，科技创新对产业转型驱动作用不强。具体表现：一是缺乏行业领先的科技企业。硅谷每3～5年就会新产生一家对全球产业格局产生重要影响的企业，如谷歌、惠普、苹果、思科、英特尔、甲骨文等均进入世界500强的行列。中关村有联想、百度、京东方等在业界具有一定影响力的大企业。但长三角城市群直到目前，还尚未出现在国际上具有知名影响力的本土高新技术企业。在亚太地区高科技高成长企业500强中，长三角仅有11家企业上榜。二是科研成果的产业转化率低。企业的转型升级不仅依托企业自身的研发创新，还依靠企业外部科研机构的创新支持。长三角城市群县级以上政府部门科研机构的研究经费投入远大于专利转化的合同金额，凸显外部科研机构的研发成果与企业实际需求之间的巨大差异。三是企业和产业创新衔接不够紧密，模式单一。目前，长三角企业和产业协同创新主要集中在中小微企业的研发孵化，大型企业通过风投、并购等模式，这使大企业创新成本降低的同时，也使大企业缺少了产业创新的主动性，特别在跨区域企业和产业创新的衔接方面更加分散。

（三）商务成本过高上升过快抑制创新要素集聚

长三角城市群作为我国经济发达地区之一，也是全国商务成本较高地区。在劳动力直接成本方面，根据经济学人智库最新发布的《中国制造业劳动力成本分析》显示，未来6年全国的年收入平均增速将维持在12%左右。2019年我国制造业劳动力成本将分别达到越南劳动力成本的177%及印度的218%。在房价间接成本方面，长三角城市群房价居高不下，进一步提高了商务成本。从2017年福布斯发布的全国商务成本城市排名来看，上海、杭州、南京、苏州等城市商务成本均列居全国前20名。其中上海在税收成本、劳动力成本、办公成本等居于全国前三位，再加上上海居高不下的房价间接成本，商务成本成为创新要素集聚的主要障碍之一。

（四）核心城市对其他城市带动不强

作為长三角城市群的核心城市，上海对区域经济发展带动作用明显，但在创新合作引领方面的作用有待加强。一是上海科教资源丰富，辐射带动周边城市科技创新作用不强。长三角地区已建立高校合作联盟，在本科生学分互认、研究生访学互访、联合举办博士生论坛和暑期学校等已经展开了合作。但在产学研联盟，充分利用高校科技创新能力和成果，进行跨区域合作等方面尚未进行深入合作和推进。受各地区行政区划障碍，优质教育资源和科技成果还不能在区域内无障碍流动。二是上海现代服务业发达，与长三角产业创新链延伸不足。上海在金融、咨询、信息、会展等为高科技服务的现代服务业发达，但服务范围和辐射范围仍然主要集中在本地。虽然上海与长三角产业联动较强，但仍以竞争为主，没有达到竞合的良性循环格局。例如，浙江温州、台州、义乌等产业比较多元化、民营经济发展势头好的地方，需要上海的专业服务，但相互之间的关联度不够。

（五）政府管理体制机制有待进一步理顺

政府是推进创新驱动的重要保障，长三角城市群地方政府十分重视对创新活动的鼓励与支持，但在体制机制上仍存在一定不足。一是条块分割，缺乏整合。科技创新、人才培养和产业发展等分属不同政府部门，部门之间缺乏有效的联动协调机制。如地方政府科委主抓科技创新，但不管理信息化，经信委推动科技创新，更多集中在“四新经济”与智慧城市建设方面，两个核心部门的两张皮问题必须予以解决。二是管制较多，放活不够。对于大学和科研院所采用管理党政机构的办法管理，在科研经费管理、人事管理、项目管理等方面过于僵硬，不利于激发人才的创新创业积极性。对服务创新创业的科技金融、专业服务等，对外开放不够、政策专业性不强。三是项目导向，供需脱节。政府过度主导科技创新，较多采取项目资助、财税优惠、政府补贴等方式，容易导致为科技而科技的弊端，也容易导致一些企业和机构采取谋取政府资助为生存之道的不良行为。

三、促进长三角城市群创新驱动发展的对策建议

（一）激活创新主体增强创新能力政策

一要抓住上海建设全球科技创新中心建设，瞄准世界创新制高点。要充分发挥上海建设具有全球影响力科技创新中心的契机，积极谋划世界级实验室建设，打造重大工程和项目有力载体。把建设世界顶级实验室作为推进科技创新、体制机制创新的重要试验区，构建与国际接轨，更加符合科技创新特点和需要的体制机制。二是激发企业成为创新主体，弥补技术创新短板。通过营造良好的创新创业环境，使企业成为长三角城市群创新的主力军，在重大产业和行业技术方面有所突破，引领全国产业转型升级。三是激发大学和科研院所创新活力，促进产学研联合。尊重智力资本支出，财政进一步支持科技创新，进一步完善科技创新项目资金的申请、使用、考评等管理机制。促进科研成果转化，在大学和科研院所设立知识产权服务机构，配置更多的专业人员，促进科技创新成果及时转让，并更好地引导科技创新与社会需求的对接。四是挖掘社会创新创业潜力，促进大众创业、万众创新。培育开发式创新创业生态系统，促进创新成果与市场需求及资本的有效对接，使长三角城市群成为大众创业、万众创新的首选地。加快实施“互联网+”创业创新行动，发展“创业咖啡”、“创新工场”、“星创天地”等新型孵化模式，完善科技人员创新创业股权激励机制，推进科技特派员创新创业，深入实施大学生创业引领计划，支持返乡创业人员因地制宜开展创业。

（二）加大创新驱动资金投入政策

全面推进长三角城市群率先创新转型，加大财政投入力度，并建设市场引导为主的多种方式结合的创新投入模式。一是加大财政科技创新投入，瞄准世界科技前沿和顶尖水平，聚焦重点，增加投入，集中财力办大事，优先保障综合性国家重大创新功能型平台建设，在关键核心领域取得重大突破提供财力支撑。二是探索引导性支持方式。对市场需求明确的技术创新活动，发挥好市场配置技术创新资源的决定性作用、企业技术创新的主体作用和财政资金的杠杆作用，通过风险补偿、后补助、创业资金引导基金、天使投资引导基金等引导性为主的方式，支持企业资助决策、先行投入，促进创新决策和组织模式调整完善，促进科技成果转移转化和资本化、产业化。三是设立重大工程和项目专项资金。对于认准的科技创新重大工程和项目，要敢于投入、长期预算，为创建一批全球一流的大学、世界实验室、科技创新团队和科技成果提供更好的资金保障。

（三）降低科技创新商务成本政策

期待长三角城市群整体降低商务成本不现实，也不符合发展规律，应通过特殊区域与功能政策安排，克服成本劣势。一是完善科技创新相关的税收抵免优惠政策。鼓励企业加大科技创新投入，对符合条件的科技型企业，实施所得税减免。推进资本利得税征收试点，创新股权激励税收模式，率先在张江试点征收资本利得税试点。二是降低创业空间载体的建造和使用成本。降低创业空间载体的建造成本，规划布局更多的空间用来建造创业楼宇，并减免土地出让金，改造郊区小城镇闲置或低效利用的建设用地，放宽用地转让、转性审批。完善租金减免政策，设立财政专项资金，专门用于创业用房租金减免补贴。三是完善公共服务环境，降低配套成本。积极帮助科技创业者降低用工成本，对符合规定的科技创业孵化企业，提供社会保险费补助、政府廉价集体宿舍等政策支持。提供廉价的公共服务设施，在创业孵化基地、产业化基地，建造公共食堂、公共医疗室、公共活动中心、公共咖啡馆等，降低企业内部的配套成本。

（四）加强科技创新转型人才支撑政策

人才是率先创新转型的重要支撑，长三角城市群要以更开放的视野，更积极的政策吸引国内外高端科技创新人才、高技术人才等多种人才。一是完善人才引进政策。以更开放的态度，让技术创新型人才、创业创新型人才、管理创新型人才和风险投资家等更多的创新要素进入长三角。要建立“高端人才特区”，通过一系列创新政策吸引并留住人才，为高层次人才事业发展创造良好的外部环境、搭建平台。二是重视对现有人才的开发和培养。调动各方面人才的创新意识，激发创新潜能，要为各层次创新人才提供交流探讨和发展的平台，形成结构合理的人才梯队。适当引进管理型人才，考虑人才梯队和人才团队的建设，搭配和组织好人才团队，更好地发挥团队在技术创新和人才培养方面的作用，形成在干中学，在学中干，合作创新的良好氛围。三是推进对人才的股权激励政策。采取科技成果入股、科技成果折股、股权奖励、科技成果收益分成等股权激励方式，可极大地调动科技人员创造、创新的积极性，充分发挥无形资产价值。

（五）促进科技带动转型升级政策

加快创新链和产业链有效衔接，从科技成果孵化、转化、产业化等多个角度设置政策，促进科技带动经济转型升级。一是完善科技创新产业化政策。大力发展技术市场，支持各类科技成果转移转化中介服务机构发展，建立与国际知名技术转移机构深度合作交流的渠道，吸引国际知名的技术转移服务机构来长三角开展业务。为科技成果转化提供人才支撑，加大对国内紧缺的前沿技术路线研究、技术需求分析、无形资产价值评估、技术营销、技术并购、知识产权运营等领域专业人才的培养力度。二是鼓励高等院校、科研院所科技成果转化。提升科技转化服务，鼓励高等院校、科研院所设立专门的技术转移工作机构。将科技成果转化纳入考核制度，将科技成果转移转化、支持中小企业技术创新的绩效列入对其的考核评价指标，考核结果作为政策支持的重要依据。

（六）完善创新体制机制

长三角城市群要想率先创新转型，必须进一步深化改革，破除体制机制障碍，从制度层面为城市群创新转型提供保障。一要完善产学研协调机制，建立有效的协调协作机制，打破部门、行业和地域分割，促进各类科技服务机构的联动服务，形成以企业为主体，以市场为导向、大學和科研机构多方积极参与的产学研协调机制。二要创新科技资源管理体制。政府部门应以政策、制度方面为依托、依靠，为科技发展提供便利，从环境、资金、知识产权等方面创造条件，加强科技资源投入的顶层设计和宏观调控，自上而下改革目前科技资源分散投入的体制，建立起军民、部门、地方之间有机联系、科学高效、协调运转的科技资源管理体制。三是完善区域科技合作机制。将科技创新合作纳入长三角区域合作重点专题和平台，并借助长三角城市经济协调会平台，建立长三角区域科技创新合作机制，加强江苏省、浙江省、安徽省和上海市的科技合作，设立科技合作联席会议制度，促进四地科委等部门加强交流，形成常态化的科技合作机制。

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责任编辑：王明洲