上海都市圈融入长三角城市群发展的战略构想

郁鸿胜

摘要：《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，明确了上海至2035年并远景展望至2050年的总体目标、发展模式、空间格局、发展任务和主要举措。该规划提出，主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。长江三角洲城市群发展规划中的一个新亮点是构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。长三角城市群城市体系是以区域城市为特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相结合的现代化城市体系。目前，长三角地区已经形成了五个层次的城市规模等级序列。在长三角各级城市规模的等级数量中，呈现出了相互包容、相互融合和相互渗透的“宝塔型”特点。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.005

今年1月，国家正式公布了《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，明确了上海至2035年并远景展望至2050年的总体目标、发展模式、空间格局、发展任务和主要举措。该规划提出，主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群；构建由“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系和“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的空间结构。上海都市圈要融入长三角城市群，就需要实施融合发展的战略思考。

一、长三角城市群和上海都市圈的发展态势

国务院在2017年6月3日批复了长江三角洲城市群发展规划。城市群发展是提升国家综合竞争力的基础。我国城市群发展规划中，将国家级的城市群拟定了17个。国家一级城市群有3个：长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。国家二级城市群有2个：长江中游城市群、成渝城市群。国家三级城市群有12个。我国的17个城市群的国民生产总值占到了我国国民生产总值的60%。其中，国家3个一级城市群的经济总量占我国的40%。长三角城市群经济总量占我国的21%。珠三角城市群经济总量占我国的10%。京津冀城市群经济总量占我国的9%。作为我国“十三五”的区域发展三大战略，即“一带一路”战略、京津冀一体化战略和长江经济带发展战略都与城市群发展有着密不可分的关系。

长江经济带城市群发展对长三角城市群发展有着重要作用。长江经济带由11个省市的“三大二小”共5个城市群所构成，即由1个国家一级城市群（长三角城市群）、2个国家二级城市群（长江中游城市群、成渝城市群）和2个国家三级城市群（云南的滇中城市群和贵州的黔中城市群）。长江经济带的经济总量约占全国经济总量的35%。其中，长三角城市群由江苏、浙江、上海和安徽所构成，经济总量约占全国的21%，约13万亿元。长江中游城市群由湖北武汉的“1+8”城市群，湖南的长（沙）、株（洲）、潭（湘）城市群和江西的南昌、鄱阳湖城市群等所组成，GDP约3.7万亿元。成渝城市群由成都部分区域和重庆所构成，GDP约4.5万亿元，另外还有云南的滇中城市群和贵州的黔中城市群。

长江三角洲城市群发展规划中的一个新亮点是构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。“一核”是指上海都市核心，起到龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用。“五圈”中，南京都市圈包括南京、镇江、扬州3市，杭州都市圈包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴4市，合肥都市圈包括合肥、芜湖、马鞍山3市，苏锡常都市圈包括苏州、无锡、常州3市，宁波都市圈包括宁波、舟山、台州3市。“四带”中，沪宁合杭甬发展带，依托沪汉蓉、沪杭甬通道，发挥上海、南京、杭州、合肥、宁波等中心城市要素集聚和综合服务优势；沿江发展带，依托长江黄金水道，打造沿江综合交通走廊，增强对长江中游地区的辐射带动作用；沿海发展带，实施陆海统筹，协调推进海洋空间开发利用、陆源污染防治与海洋生态保护；沪杭金发展带，依托沪昆通道，连接上海、嘉兴、杭州、金华等城市，发挥开放程度高和民营经济发达的优势，统筹环杭州湾地区产业布局，加强与衢州、丽水等地区生态环境联防联治，提升对江西等中部地区的辐射带动能力。

长三角城市群城市体系是以区域城市为特征，由“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相结合的现代化城市体系。目前，长三角地区已经形成了五个层次的城市规模等级序列。在长三角各级城市规模的等级数量中，呈现出了相互包容、相互融合和相互渗透的“宝塔型”特点：第一层次为超大城市的上海。在超大型城市的规模体系中，又形成了若干大城市、中等城市和小城市体系。第二层次为特大城市，在特大城市的規模体系中又形成了若干中等城市、小城市体系。第三层次包括若干个超过百万人口和50万人口以上的大城市，这些城市的规模体系中又形成若干小城市、小城镇体系。第四层次为中等城市，这些中等城市体系中又形成了一批小城市和小城镇。第五层次为一批小城市。

二、长三角城市群整体空间规划布局特征

（一）长三角城市群城镇体系规划的布局特征

一是基本形成了长三角城市群空间布局的基础设施新格局。长三角城市群从公路时代走向大桥时代、高铁时代，城市群域的城市“同城效应”日益显著。长三角区域相继建成沪宁、沪杭、杭宁、同三国道等高速公路。杭州湾大桥和苏通大桥贯通，沪崇启大桥、上海空港和海港建设，虹桥综合交通枢纽规划和建设、浦东铁路等沿海大通道系列工程，高等级内河航道网建设等，为实现长三角区域区内联动提供了便捷。原先的合肥、南京、上海、杭州、宁波等核心城市形成的“Z”型发展格局正在发生新的变化。

二是长三角区域人口向城镇集中加速，城市化水平快速提高，公共和社会服务设施明显改善。长三角区域农村人口向城镇转移趋势明显，城镇规模不断扩大。公共设施和各项社会事业同步推进，共同发展。长三角区域就业水平和人均收入逐年提高，城乡收入差距和地区经济差距相对缩小。长江三角洲地区高等教育从大众化阶段进入普及化阶段。在城市群域的各城市建设中，高起点规划、高水平实施，完善医疗、教育、文化、娱乐、体育等配套设施，构建完善和谐的城市人居环境态势逐步显现。

三是城市群核心区域城市体系的规划布局上，呈现出特大城市和大城市偏少的扁平状结构。长三角核心区域16个地级以上城市中，特大型城市有2个，人口在100～300万之间的有5个城市。人口在50～100万的有7个城市。人口规模在5～50万的城市有50多个，5万以下的小城镇有数百个之多。这些中小城市和小城镇现代化水平不高，城市功能雷同，城市区域整体协调能力较弱。

（二）长三角城市群城镇体系规划存在的问题

一是长三角城市群的首位城市作用偏弱，城市的首位度偏低。上海的GDP只占全国不到5%。與国际发达国家首位城市占全国的GDP比重相比较，差距较大，如纽约占24%、东京占26%、伦敦占22%、首尔占26%。

二是城市群域的城市功能定位与分工不够明晰。长三角城市群域各城市之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性，长期以来形成各城市的经济同构化，城市的定位和职能分工模糊。长三角城市在产业分工中未形成梯度层次，制造业结构严重雷同，同质竞争态势十分突出。

三是城市群域城镇体系布局中的产业仍属粗放型经济。从目前来看，整体经济尚未摆脱粗放型增长的特征。在长三角城市群域的产业中，一些产业结构重复、物质消耗量多、对能源依赖性强或污染严重的行业仍占较大比重。

四是行政区划的行政分割成为合理调整城市群域各城市的规模等级的重要制约瓶颈。长三角地区的行政区划成为规划和建设城市群体系的壁垒。在资源利用、生产要素配置、产业布局上，各自为政。长三角地区城镇分布密度高，诸多地级市和所辖市、区、县中心城市空间毗邻甚至重合，形成连片的城市化地区。由于行政区划分割，相互之间在城市空间拓展、土地资源利用等方面矛盾尖锐。

三、上海都市圈形成的历史过程

上海都市圈是指，在上海市的行政区划范围内，形成由超大城市、特大城市和大中小城市所组成的城市群。上海都市圈的发展过程，经历了上百年的发展历史，才真正有意识地规划和建设都市圈，重点体现在上海城镇体系规划中，经历了数次重大的规划和建设。

最早可以追溯到解放前的1946年。在国民党统治时期，曾经对上海6 538平方公里区域内，针对中心地区的城市人口疏散和向市郊分流，制定了“上海都市计划”。这一计划的核心思想借鉴了欧美国家当时的小城市发展的思路，要将上海中心城市的人口合理地疏散出去。严格来说，解放以后至今，上海城镇体系总共有4次重大思路调整，每一次城镇体系的战略规划都为上海的城市功能定位和产业结构调整起到了重要的作用。

上海第一次真正建立了符合上海实际发展的城镇体系是在1959年，当时的国务院将宝山、嘉定、松江等10个县划归上海市。为了加快上海市城镇的发展，适应行政区划调整以后各区县发展的要求，上海市制定了“上海城市总体规划草图”。这个规划草图中的城镇体系核心思想是“改造旧市区，控制近郊工业区，发展卫星镇”。从上世纪60年代初开始，上海提出了建设闵行、嘉定等一批卫星城的设想，为上海的城镇发展奠定了基础。这是上海规划建设都市圈最早的雏形。

第二次是在1986年10月，国务院正式批复了上海市城市总体规划方案，上海第一次正式确立了城镇体系，明确上海城镇体系共分为4个层次，即中心城、卫星城、县城和集镇。分成这样四级城镇体系的理由是：中心城是一个独立的具有城市综合功能的区域；卫星城明确了7个组团，如宝山钢铁、安亭汽车、金山石化、闵行机电、吴泾化工、松江轻工和嘉定科学城；在县城这个层次，主要是发展一批建制镇。这为上海建设都市圈奠定了规划基础。

第三次是在本世纪初。国家批准了1999～2020年上海城市总体规划。改革开放以来，上海的外来人口增长速度极快，郊区城镇无序发展。在这一轮的城市总体规划中，提出了新的四级城镇体系，即建设1个中心城、11个新城、22个中心镇和88个一般镇。对市域空间带的5个层次，提出了2 000个中心村的概念，这是建设上海都市圈最具约束力的规划。

第四次是上海市“十一五”规划纲要提出“1966城镇体系”，重整城镇建设布局。“1966”具体内容是：建设1个中心城，即上海市外环线以内的660平方公里左右区域；建设9个新城，即宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、南桥、金山、临港新城、崇明城桥；集中建设60个左右相对独立、各具特色、人口在5万人左右的新市镇；600个左右中心村。

溯源历史，可以看到，在上海都市圈的规划概念中，上海中心城区就是一个特大城市，新城就是一个大城市，有些人口达到30万至50万的新市镇就是一个中等城市，有些人口达到5万到10万人的新市镇就是小城市。这是上海建设都市圈的基本依据。

四、上海都市圈发展的总体布局设想

（一）要构建上海都市圈的总体规划目标

一是长三角要打造世界级城市群，构建上海都市圈，这是上海未来发展的必然选择。都市圈是打破行政区划疆界的最有效的方式。规划和发展上海都市圈，将列入上海与长三角城市群规划发展联动的重要内容。打造与国际大都市相匹配的由特大城市、大城市、中等城市和小城市组成的世界城市等级规模体系，是上海都市圈规划发展的重要目标。

二是上海要提出未来都市圈基本网络体系。探索上海都市圈基本空间布局，科学梳理上海都市圈形成的历史过程，探寻上海都市圈发展的历史轨迹，在城镇体系上有所突破与创新，与历史、现实相衔接，提出上海都市圈的中心城区人口、次中心城市及大中小城市的总量控制目标。

三是上海要有重点地建设若干个人口规模超百万级的次中心城的大城市。强化对中心城区较强的反磁力吸纳产业与人口的功能，形成市域范围内层次分明、功能完善、协调发展的上海都市圈城镇体系。上海都市圈中的大、中、小城市与城市行政级别无关，与城市区位有关。也就是说，不能再像原来那样，按照区县来平均分配规划和建设新城数量，而是应根据城市区位的实际发展，科学规划郊区的城市数量和规模。

四是要以外环线以内地区作为中心城范围。未来发展中，首先是要建设好大城市，这里的大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托产业基地（或工业园区）和城市重要基础设施发展而成，并且经济实力雄厚，地域空间与发展潜力较大。主要起着调整城市布局、合理分布产业、疏解中心城工业和人口的作用，并接纳新产业的发展，是具有综合服务功能的大城市。其次是要建设好中等城市。中等规模城市是市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好、设施条件较齐全、规模适中的中心镇等发展而成。中等城市人口规模在30～50万。再次是要建设好小城市。小城市是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。规划重点是综合考虑区位、交通、资源等条件，因为小城市是在建制镇基础上和一般集镇归并而成，人口规模要控制在5万左右。

（二）上海都市圈将形成“一核三带”总体空间布局

“一核”指上海中心城及拓展区，形成特大城市。以上海城市功能为核心的中心城市区域，是上海都市圈的主体功能区，将成为上海面向世界的服务经济主导区域和上海国际经济、金融、贸易、航运中心功能的核心载体。为此，要继续保持强大的中心城战略，提升服务能级，聚焦与现代化国际大都市相匹配的综合服务功能。中心城发展的重点是完善功能、体现繁荣繁华，建设好中央商务区，市级公共活动中心和楔形绿地，形成“多心、开敞式”布局结构，进一步整合建设用地空间，促进功能转换升级，有效隔离集中建设区域，提高区域环境质量。

“三带”主要指沿江苏（苏州）、浙江（嘉兴）与上海的陆域疆界城市群带、沿上海长江中下游（南通）的城市群带和沿杭州湾北岸（舟山）的城市群带。

沿江苏（苏州）、浙江（嘉兴）与上海的陆域疆界城市带，主要带动嘉定、青浦、松江等新城建设，聚焦发展重点门户新市镇，成为辐射长三角的总部经济功能区、产业创新区和综合性城市群。沿江苏、浙江与上海的陆域疆界城市带要规划一批小城市。

沿上海长江中下游（南通）的城市群带，主要带动宝山新城、临港新城、川沙、祝桥等，利用浦东城市空间拓展契机，落实国家战略，加大战略新兴产业的布局力度，推进国际海空门户枢纽建设，聚焦科技创新，成为国家改革开放的战略功能区和先行先试区。沿上海长江中下游的城市群带要规划一批小城市。

沿杭州湾北岸（舟山）的城市群带，主要带动金山新城、南桥新城等，发挥临海、近湾优势，加强滨海城市建设，发展石油化工以及海洋新型产业发展，使之成为沿海大通道的重要示范区。沿杭州湾北岸的城市群带要规划一批小城市。

五、上海都市圈与长三角城市群规划协调机制

上海都市圈发展要在提高长三角城市群首位度的城市作用上，加快经济结构的转型，以“五个中心”建设为核心，引领长三角城市群域的城市功能定位，统筹城市群域城镇体系布局规划，打破行政区划的行政分割，构建科学合理的城市群域各城市的规模等级体系。

一是高起点编制上海都市圈与长三角城市群联动发展规划。上海都市圈规划要坚持以国家长三角区域规划为指导，明确长三角区域总体发展规划，明确区域经济发展目标，明确城市群的空间结构和发展方向。规划要与国家和长三角的城市发展规划相衔接，重点要体现跨重要区域的调控目标，需要统一布局区域性重大基础设施、重要资源开发、经济社会发展功能区划，保持政策措施的统一性，等等。

二是加快城市群基础设施一体化建设。在国家长三角区域规划及全国交通发展规划的指导下，统一规划布局区域基础设施，构建包括公路网、铁路网、港口、空港等互融互通的现代化综合交通体系，努力实现建设、收费、管理、利益的分享。

三是营造城市群环境质量的区域生态环境合作机制。完善三省一市环境保护工作情况通报制度，开展环境管理、污染防治、生态环境保护、环境科技等方面的合作与交流。联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区、太湖流域以及杭州湾的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。共同探讨酸雨和二氧化硫污染区域防治途径，采取措施削减二氧化硫等大气污染物排放量，逐步降低区域内酸雨频率和降水酸度。加强环境监测合作，完善长三角区域环境监测网络，加强三省一市环境监测工作的合作，及時、准确、完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。

责任编辑：张 炜