推进综合减灾立法 提高灾害应急能力

林鸿潮 张璇

近年来，我国防灾减灾救灾工作取得重大成就，国家综合减灾能力明显提升。但也应当看到，我国面临的自然灾害形势仍然复杂严峻，灾害应急体制机制有待完善，防灾减灾救灾工作缺乏综合性法律的保障。

现行减灾法规体系尚不完备

党中央、国务院高度重视防灾减灾工作。党的十八大报告将“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质和地震灾害防御能力”纳入生态文明建设的重要内容；十八届三中全会明确提出“健全防灾减灾救灾体制”。2 0 1 6 年1 2月19日，《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》出台，《意见》要求强化防灾减灾救灾法治保障，加强综合立法研究，“加快形成以专项防灾减灾法律法规为骨干、相关应急预案和技术标准配套的防灾减灾法规体系”。国务院办公厅印发的《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》也明确提出要完善防灾减灾救灾法律制度，加强综合立法研究。

在我国的应急法律规范体系中，有关自然灾害应对的立法起步较早、数量较多、相对齐备，是整个体系中相对发达的一部分。针对大多数常见灾种，我们已经制定了相应的法律，如《防震减灾法》《防洪法》《森林法》《水法》《防沙治沙法》等。但是，这种立法模式基本上还是“一事一法”，即：特定災种由特定法律做出规定，特定法律又由特定部门来执行。长此以往，很可能引发诸多问题：一是倘若出现新的灾种，救灾工作将因“无法可依”而陷入混乱。二是各部法律之间缺乏协调性，如果发生复合型灾害，特定部门难以对救灾工作进行统一领导、综合协调。试想，假如面对与日本“3·11”地震相似的“三合一”灾害，我们在立法上的缺失将令地震、气象、民政等部门无所适从、难以配合。可以说，我国过度强调部门应对和专业分工的灾害应急立法理念，与救灾实践中的统一领导、综合协调原则并不匹配。

目前，我国关于防灾减灾救灾的综合立法只有一部《突发事件应对法》。作为应对灾害的一般性法律，该法对政府在应对自然灾害中的职权和职责作了明确规定，对自然灾害应急工作的顺利开展起到了指导作用。《突发事件应对法》自2007年实施以来，先后经历了2008年汶川大地震、2010年舟曲泥石流、2012年北京特大暴雨、2013年雅安地震、2 0 1 6 年盐城龙卷风等灾害的考验，逐渐暴露出诸多不足。例如，在法律规定的相关主体即“应急管理机构”的相互关系和协调问题上，对“纵向关系”有比较明确的规定，但在“横向关系”方面却语焉不详。这种立法内容、立法技术的滞后，严重影响应急管理机构间依法防灾减灾的协同共治效能。另外，《突发事件应对法》只是对处置各类突发事件的共性问题做出规定，其制度安排也仅是框架性的，并不是一部专门为自然灾害防灾减灾“量身定做”、可操作性强的法律，势必导致相关工作的开展缺乏法律依据。因此，有必要制定一部“综合减灾法”，以建立完善的自然灾害综合应急体系，为防灾减灾工作的顺利开展提供法律支撑和保障。

国外减灾法规体系值得借鉴

日本、美国等自然灾害频发的国家，大多制定了灾害管理方面的综合性法律。日本作为重灾大国，是全球较早制定灾害管理基本法的国家，每年防灾预算占国民收入的5%左右。日本现已拥有各类防灾减灾法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《灾害救助法》及1 9 6 1年制定的《灾害对策基本法》。《灾害对策基本法》是日本灾害预防、紧急应对和灾后重建的根本大法，被视作日本的“防灾宪法”，其他减灾法规均在这部“防灾宪法”的基础上展开。《灾害对策基本法》共十章，除第一章总则外，还包括防灾组织建设、防灾计划制定、灾前预防、灾害发生时的应急对策、灾后重建、财政金融支持、灾害紧急状态以及救灾不力、妨碍救灾的罚则等各种问题，体系完整、逻辑清晰。依照这一法律，日本建立了全国性的防灾组织体制和完整的灾害救援体系。

美国的灾害应急法律体系也比较完备，其1 9 5 9年制定的《灾害救助和紧急援助法》在1966年、1969年和1974年先后做过修改，每次修改都扩大了联邦政府的救援范围，提升了相关部门应对灾害的能力。2005年，美国遭受“卡特里娜”飓风袭击，次年10月，美国颁布《后卡特里娜应急管理改革法案》，增强国土安全部对各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力。

综合减灾立法须关注四大问题

上述国家的立法实践表明，在防灾减灾领域制定一部综合性的基本法，在立法技术上是完全可行的；这样的一部法律，对于防灾减灾工作的实践也是能发挥巨大推动作用的。根据国外经验，我国在制定“综合减灾法”的过程中，应当重点关注以下四方面问题：一是要加强防灾组织建设，提高防灾减灾工作的效率，改变我国现有的以部门职能为中心的部门主义倾向；建立中央防灾组织与地方防灾组织，明确各自管辖的事务，形成上下协调联动机制。二是要做好灾害应急准备，包括建立灾害应急预案系统以及灾害风险评估制度；加强物资储备，确保灾害发生时有充足的物资保障；建立综合性的灾害应急救援队伍，并开展灾害演练，提高应急救援能力。三是要加强灾害的监测预警，目前我国已建立了从中央到地方的水文、气象、海洋、生物、地震及地质灾害的监测、分析、预报系统，形成了遍布各地、相互交织的灾害监测、预警网络，应当进一步实现灾害监测信息共享，及时发布灾害预警信息，以便法纪纵横及时采取应对措施。四是要明确灾害处置措施与灾后重建分工，确定各部门的职责以及不履职的法律责任，推动防灾减灾工作的顺利开展。

《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》强调：防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。因此，我们应尽快制定一部“综合减灾法”，为防灾减灾救灾工作提供充分的法律依据，实现“依法应对，科学减灾”，提高灾害应急能力，切实维护人民群众生命财产安全，保障经济社会持续健康发展。（作者分别为中国政法大学法治政府研究院教授、中国政法大学宪法学与行政法学专业硕士研究生）