生态环境大部制背景下输变电工程的生态监管政策研究

陈枫楠，文卫兵，洪 倩，梁 冬，严福章

(国网经济技术研究院有限公司，北京 100029)

0 引言

生态文明理念自2012年起被提升到与经济、政治、文化和社会建设同等重要的地位，十八大报告做出了大力推进生态文明建设的战略决策，生态监管也随之发展。自2015年初生效的《中华人民共和国环境保护法》实施以来， 环境执法的新范式被开启。2015年提出了对自然生态进行整体保护的要求[1]。2017年明确提出了严守生态红线的责任，并给出了划定生态保护红线的时间表和路线图[2]。2018年3月国务院机构改革，重塑了生态环境治理的顶层机构，将生态环境保护职能整合到新组建的生态环境部和自然资源部[3]。由此可见，随着生态文明路线图的具体化和高效化，生态监管将呈现更加严格和规范的态势。输变电工程需考虑的生态敏感区包括自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、饮用水水源保护区和生态保护红线。鉴于输变电工程几乎不涉及到海洋特别保护区，因此选取其中几个生态敏感区进行研究。

1 自然保护区的生态监管政策

1.1 自然保护区生态监管政策的发展

1999年原国家环保总局对涉及自然保护区的环境影响报告书的审批权限提出要求，涉及国家级自然保护区的地方管理项目，其环境影响报告书的审批必须事先征得国家环保总局同意。涉及地方级自然保护区的地方管理项目，由省环境保护行政主管部门审批。在自然保护区外围保护地带建设但对自然保护区的环境质量和生态功能有影响的项目，在批复环境影响报告书前须经该自然保护区相应级别的环境保护行政主管部门同意。2015年原环境保护部对涉及自然保护区的环境影响报告书的审批权限进行了调整，将涉及国家级自然保护区的省级(市级、县级)管理的建设项目，有关生态影响的审查由国家环境保护总局调整为省级环境保护部门，涉及国家级自然保护区的项目，建设前须征得省级以上自然保护区主管部门同意并接受监督。2016年，原环境保护部辐射司对输变电建设项目的重大变动提出要求，一是在项目开工建设前，要对工程最终设计方案与环评方案进行梳理对比，若构成重大变动则对变动内容进行环境影响评价并重新报批；二是在项目建设过程中，若发生重大变动则在实施前对变动内容进行环境影响评价并重新报批。其中，因输变电工程路径、站址等发生变化导致进入新的自然保护区列为重大变动之一[4]。2018年要求，即以穿越或者占用国家级自然保护区的方式修筑临时设施和永久设施，应当向国家林业局提出申请，并提交相关材料。在项目建设可能影响到自然保护区域内野生动物迁徙洄游通道时，针对国家重点保护野生动物，要征求国务院野生动物保护主管部门意见，针对地方重点保护野生动物应当征求省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门意见。可能影响到自然保护区域内野生植物生长环境时，需征求野生植物行政主管部门意见。

1.2 自然保护区功能区保护要求

自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区三类功能区。禁止在自然保护区内开矿、开垦、挖沙、采石，核心区和缓冲区内禁止建设任何生产设施，实验区内禁止建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施，禁止破坏国家和地方重点保护水生野生动物、野生动物生息繁衍的水域、场所和生存条件；禁止或限制在水土流失严重及生态脆弱地区可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等；禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其它活动。外围保护地带内不得损害环境质量。未分区则依照核心区和缓冲区的规定。

2 风景名胜区的生态监管政策

2.1 风景名胜区生态监管政策的发展

1993年，建设部要求在风景名胜区内建设工程需经风景名胜区管理机构审查同意，按规划进行建设的项目，必须与周围景观和环境相协调。2006年，国务院要求在风景名胜区内从事建设活动应当经风景名胜区管理机构审核后办理审批手续。已建的与风景名胜资源保护无关的建筑物需要逐步迁出。2014年，住房城乡建设部要求，风景名胜区规划未经批准的不得在风景名胜区内进行建设活动。2016年，原环境保护部辐射司对输变电建设项目的重大变动提出要求，其中，因输变电工程路径、站址等发生变化导致进入新的风景名胜区列为重大变动之一[5]。

2.2 风景名胜区功能区保护要求

2006年新条例施行后，不再有外围保护地带，功能区划分为核心景区和其它景区，其中，核心景区内不能建设与风景名胜资源保护无关的建筑物。禁止在风景名胜区内进行开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；禁止修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；禁止在景物或者设施上刻划、涂污；在风景名胜区及其外围保护地带内，禁止建设和游览无关以及破坏景观、污染环境、妨碍游览的项目和设施；禁止在游人集中的游览区和自然环境保留地内建设大型工程设施。

3 世界文化和自然遗产地的生态监管政策

1972年，根据联合国教科文组织公约要求，除按照世界遗产总体规划建设的基础设施和其它公共设施外，在世界文化和自然遗产地范围内，严禁一切污染环境、破坏生态和造成水土流失的活动。2016年，原环境保护部辐射司对输变电建设项目的重大变动提出要求，其中，因输变电工程路径、站址等发生变化导致进入新的世界文化和自然遗产地列为重大变动之一。

文化遗产一般分为核心区和缓冲区；文化遗产中的文物保护单位，一般划定有保护范围和建设控制地带；自然遗产与自然保护区、风景名胜区等交错分布，其功能区划分形式相对多样。世界遗产地范围内实行绝对保护，不能建设污染环境、破坏生态和造成水土流失的设施；不能进行损害或破坏世界遗产资源的活动；禁止工程建设。

4 饮用水水源保护区的生态监管政策

1984年，中华人民共和国水污染防治法明确了优先保护饮用水水源的要求。1989年，国家环境保护局联合卫生部、建设部、水利部、地矿部共同提出了对饮用水水源保护区内建设活动的要求，禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源林、护岸林、与水源保护相关植被的活动。1991年，中华人民共和国水土保持法提出了国家加强饮用水水源保护区水土流失的预防和治理的要求。2006年，原国家环境保护总局提出，涉及生活饮用水水源保护区的建设项目，应当符合环境管理规定，并事先取得有关部门同意。2012年，原环境保护部提出要加强涉及饮用水水源保护区建设项目的环评监管，对擅自在饮用水水源保护区内开工建设的，依法予以处罚。2016年，原环境保护部辐射司对输变电建设项目的重大变动提出要求，其中，因输变电工程路径、站址等发生变化导致进入新的饮用水水源保护区列为重大变动之一[6]。

饮用水地表水源的一级保护区内，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，禁止从事可能污染饮用水水体的活动，禁止向水域排放污水；二级保护区内，禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；准保护区内，禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建项目不得增加排污量。饮用水地下水源的一级保护区内，禁止建设与取水设施无关的建筑物；二级保护区，矿物油类堆放场所必须有防雨、防渗措施。禁止向饮用水水源保护区内水域倾倒废弃物；禁止设置排污口；禁止向水体排放油类；禁止在水体清洗装贮过油类的车辆和容器。

5 生态保护红线的生态监管政策

2011年10月，国务院明确要求加大生态保护力度，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。2013年11月，中共中央提出加快生态文明制度建设，要划定生态保护红线，建立生态环境损害责任终身追究制[7]。2014年4月，环境保护法提出在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。2016年7月，原环境保护部将生态保护红线列为建设项目环境影响评价中需重点关注的对象，要求以生态保护红线等为手段，改进环评管理体系。2017年2月，给出了划定生态保护红线的时间表和路线图，同时确立了生态保护红线优先地位。随着生态保护红线划定方案的逐步出台，输变电工程越来越多受到生态红线的制约，目前生态红线存在“纳入类别不一致”、“纳入级别不一致”、“划定类别不一致”、“分级管控要求不一致”、“分级区划不一致”等问题，地区差异较大。

6 结论与建议

对于输变电工程而言，自然保护区核心区和缓冲区内不能进行工程建设，原则上，实验区内不得建设变电站(换流站)，在无法避让的情况下，输电线路可以经过实验区，但要取得相应行政主管部门同意。风景名胜区的核心景区内不能进行工程项目建设，在其它景区建设时，应当经风景名胜区管理机构审核后办理审批手续。世界文化和自然遗产地范围内不能进行工程建设。饮用水源保护区的一级保护区内不能进行工程建设，二级保护区和准保护区内建设要征求饮用水源保护区主管部门的同意，并且在不能向二级保护区内水体排放污染物，保证在准保护区内的废水排放符合国家及地方标准。生态红线区域内以避免涉及生态红线为原则，在无法避让的情况下，需要提前明确主管部门对不同管控区内穿越和跨越的要求。

鉴于新一轮的国务院机构改革，在输变电工程生态环境保护工作中，环境保护部(自然保护区、饮用水源保护区)、国土资源部(自然保护区)、水利部(饮用水源保护区)、农业部(自然保护区)、国家海洋局和国务院南水北调工程建设委员会的部分都归属到生态环境部，自然资源部也明确了划定生态红线和管理自然保护区主管单位的职能，未来是否将住房和城乡建设部门(风景名胜区、世界文化和自然遗产地)、文化及文物部门(世界文化和自然遗产地)的管理职能整合并调整，需要持续关注。