杭州市高等教育发展问题探讨∗

◎ 黎晓春 常 敏

提 要：在不断推进的城市国际化建设以及即将到来的大湾区发展中，杭州市高等教育这一短板逐渐引起人们的重视。杭州市高等教育在数量、质量上面临的发展压力增大。因发展政策滞后，科系、专业设置与杭州市重点发展的产业匹配度不足，高等教育资源集聚与科研成果转化的大型平台发展落后。苏州、青岛、深圳三地的高等教育虽然原有基础薄弱，但经过近年的不断努力，发展成效显著，高等教育已经成为经济社会发展的重要支撑。借鉴上述城市的经验，杭州市应立足内涵发展，夯实高等教育基础，同时加快外延发展速度，以人才为核心完善政策体系，促进高等教育与地方经济社会协同发展。

高等教育融合高层次人才培养、科学研究与创新、社会服务等功能于一体，在杭州市世界名城、创新活力之城的建设中发挥着不可替代的作用。当前经济从“规模扩张”转向“高质量发展”，从“要素驱动”转向“创新驱动”，对高等教育发展的数量及质量提出了更高的要求。本文从杭州市的实际情况出发，分析高等教育发展存在的问题，借鉴国内其他地区发展高等教育的经验，对杭州市的高等教育发展提出若干对策建议。

一 杭州市高等教育发展存在的问题分析

杭州市高等教育基础雄厚，但近年面临发展的压力，“短板”等问题逐步显现。一方面，世界名城建设、拥江发展等战略先后提出并不断推进，而高等教育无论质量、数量还是服务发展大局的能力，均显得不足。另一方面，一些传统的教育强市以及后发快进的城市在发展教育方面的竞争加剧，而杭州市的高等教育在顶层设计、发展规划及政策制定等方面明显滞后。具体表现为以下几个方面。

（一）杭州市的高等教育在数量上面临发展的压力

从发达国家的发展经验来看，经济发达、创新活力强劲的地区通常也是大学集聚地。杭州市要成为“具有全球影响力的 ‘互联网＋’创新创业中心”“东方文化国际交流重要城市”，对此必须有清醒的认识。纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界三大湾区无一不是大学林立，高等教育是其经济社会发展的重要支撑。其中旧金山湾区共760万人口，却拥有73所大学，相当于平均每10.4万人就拥有一所大学[1]。至2016年底，杭州市约18.9万人才拥有一所大学，与之相比几乎相差一倍。面对未来的大湾区发展，杭州市应早做准备。与国内传统的高等教育强市或后发快进的城市相比，杭州市同样在高等教育机构的数量上存在差距。2016年底，在杭普通高等学校共39所（含市属普通高等学校6所），其中普通本科院校20所，高等职业学校19所。如表1所示，杭州市普通高等学校在数量、在校生人数、毕业生人数等方面，与传统高等教育强势城市南京、武汉等地的差距较大。虽然与深圳、苏州、青岛等后发城市相比具有一定优势，但从最近几年深圳、青岛等市设定的远景目标、政策力度和进展来看，这些差距在不断缩小。

表1 2016年部分城市普通高等学校基本情况

（二）杭州市的高等教育在质量上面临发展的压力

从现实需求来看，2017年9月至2018年4月，课题组组织了10次对象为杭州市各级领导干部的调研座谈会。从取得的第一手资料来看，缺乏高质量的高等教育资源已经成为阻碍杭州市城市竞争力提升、城市国际化进程的重要因素。在即将到来的在“大湾区”发展中，杭州市作为其中仅次于上海的省会龙头城市，高校实力仅在浙江省内领先，这将对杭州的长期发展及在区域整合中的地位造成深远影响。再从横向对比来看，如表2所示，杭州市代表性的“985”“211”工程高校仅有浙江大学一所，一本院校包括浙江大学在内也仅有5所，数量远低于经济发展水平相近的南京、武汉等地。苏州、青岛、深圳等地原有高等教育基础薄弱，但近年均以国内、国际一流大学与科研院所为招引目标，高等教育质量水平不断提升。值得注意的是，杭州市缺乏国家级重点实验室或科研基地，严重影响杭州市在国家科研版图中的地位。

表2 部分城市优质高水平高校数量对比

（三）杭州市高等教育的发展政策相对滞后，竞争压力增大

杭州市原有高等教育“内涵式”发展政策、规划，缺乏针对性、系统性。2018年，杭州市制定了 《教育改革和发展“十三五”规划》，提出了推进市属高校高水平建设、实施市属高校质量提升工程、建立产学对接战略机制、推进大学生创新创业等规划。但这些规划内容多为原则性规定，缺少重量级配套政策的支持。此外，杭州市高等教育“外延式”招引政策出台的时间滞后。青岛市从2001年开始引进外地高校，高等教育发展政策体系在2014年即已完善。杭州市缺席了前期的“高校争夺战”，直至2018年方出台 《关于“名校名院名所”建设的若干意见》（以下简称 《意见》）。时间的滞后意味着政策空间被挤压，地区间竞争压力增大。从政策的具体内容来看，各地充分发挥自身的禀赋优势支持高等教育发展，如深圳举全市之力发展深圳大学与南方科技大学，对高层次大学、学科建设给予强大资金支持；青岛市除资金支持外，充分发挥土地资源丰富的优势，用地政策极为优惠；在对待重大事项方面，深圳、青岛均采取一事一议办法。相比之下，杭州市 《意见》中给出的运营经费、基础设施建设等方面的支持政策，并不具有明显优势。

（四）杭州市高等教育科系、专业设置与重点发展的产业匹配程度不足

杭州市“十三五”规划提出，要建设一个“万亿信息产业集群”，建设文化创意、旅游休闲、金融服务、健康、时尚、高端装备制造等六大“千亿产业集群”。将上述重点发展的产业与杭州市高等教育重点学科、特色专业对比后发现，信息经济、高端装备、文化创意、金融服务、健康产业均有相应科系、专业与之匹配，但普遍质量不高，难以满足长远发展的需要。开设时尚产业、旅游产业相关专业的学校、科系则更少，质量更低，匹配程度更加不容乐观。部分企业的跨地域、跨国投资行为反映了这一点。调研发现，近年杭州高新区（滨江）的海康威视、华三通信、大华科技等一系列优质企业相继在西安、武汉等地成立大型研发中心，泰格医药、贝壳社等重点发展的生物医药类公司在欧美、澳洲等地成立研发中心、孵化中心，正是因为看中了当地高等教育能够与自身发展需求充分匹配，这一现象应引起我们足够的重视。

（五）杭州市高等教育资源集聚与科研成果转化的平台发展落后

杭州市各高教园区以落户本地高校为主，更多倾向于疏解城市发展压力下的“安置”功能，各项服务性功能发展不足，缺少能够理顺教学、科研与市场关系的专业孵化机构。部分集聚区尚未有效发挥平台作用。城西科创大走廊是主要集聚区与发展平台，但落户其中的高校的数量、质量以及与大走廊产业发展需求的匹配程度，均有待进一步提升。根据各项政策导向分析，杭州市在招引资源入驻集聚区时，主要集中在已有技术的产业化一端。这种做法可以快速形成生产能力，取得经济社会效益，但也导致目前杭州市创新链条中自我培育环节薄弱，科技创新基础能力受到影响。此外，杭州市各集聚区与成果转化平台体制机制改革尚未破题。青岛蓝谷、深圳虚拟大学园，均以体制机制改革为突破口，灵活打通高校、研发、孵化以及对接市场的通道。杭州市目前类似的改革尚未起步，影响创新活力的释放。

二 国内部分城市发展高等教育的经验

课题组选取苏州、青岛、深圳等三座城市进行实地调研，主要基于以下几个方面。一是三地高等教育原有基础薄弱，但近年通过加大内涵、外延发展力度取得了重大成绩，其经验值得深入探讨；二是高等教育已经成为支撑三地发展的重要力量，其中苏州市产业与高等教育协同发展的措施极具可操作性，经验值得借鉴；三是三地与杭州市经济社会发展阶段接近，相互之间存在一定竞合关系，如近年杭州、深圳、青岛相继提出城市国际化发展战略，发展高等教育是其中的重要内容。课题组总结了三地发展高等教育的经验，以期对杭州市起到借鉴作用。

（一）苏州市措施灵活，高等教育与产业协同发展

苏州市从2001年开始加大高等教育发展力度。截至2017年底，苏州工业园内的独墅湖科教创新区集聚了30余所国内外知名高等院校和10家国家级科研院所。10家院所中，除中国医学科学院苏州系统医学研究所（以下简称系统所）为中国医学科学院体系外，其余9所均为中科院体系。根据2017年中期的统计，在25平方公里的科教创新区内，入驻有院士41人，国家千人计划入选者120人，国家杰出青年39人，长江学者20人，中科院百人计划入选者32人[2]，科教创新区已成为重要智力高地及创新策源地。其发展经验主要体现在以下两方面。

1.各项政策措施灵活，驱动高等教育资源快速集聚

独墅湖科教创新区并未如青岛等地形成体系化、独立的高等教育发展规划或招引政策，园区瞄准高等级资源，采取一事一议方式开展招引工作。在具体推进方式上，对于重点资源，通过多级投入、共管共建形式落户科教创新区。如系统所由中国医学科学院与苏州市、苏州工业园区共建，中科院苏州纳米技术与纳米仿生研究所（以下简称纳米所）由中科院、江苏省政府、苏州市政府和苏州工业园区分别出资创建。多级出资、共管共建确保了项目的顺利落地，加速了科研工作的正常开展。

2.产学研高度协同发展，高等教育充分发挥支撑作用

苏州工业园确定了纳米技术、生物医药、人工智能为三大重点发展产业，独墅湖科教创新区围绕上述产业布局高等教育发展。以纳米技术产业为例，除引入中科院的纳米所以外，工业园区、科教创新区推动中国科技大学苏州研究院、苏州大学等院校设置纳米相关专业或学院。园区内企业与大学、科研院所直接对接，形成相互促进的良性发展局面。在纳米产业领域，苏州工业园区形成了完善的产业链，是全球八大纳米产业集聚区之一。

（二）青岛市政策支撑力度大，“蓝谷”集聚效应明显

青岛市除本土的中国海洋大学、青岛大学获得了长足发展以外，目前已引进高校达30余所。青岛蓝谷是典型的高校、蓝色科技发展集聚区，山东大学等20余所高等院校在蓝谷设立校区、研究院，各类高等级科研机构相继落户，其中包括全国唯一、世界第五个“国家深海基地”，以及全国唯一的国家级海洋实验室。

1.高等教育发展定位明确

青岛市确定“建设国家东部沿海重要创新中心”“建设国际先进的海洋发展中心”的战略目标，以“蓝色、高端、新兴”为特色引领经济发展。青岛市明确高等教育服务于整体战略，以海洋开发、新一代信息技术、新能源、节能环保、高端装备制造等领域为重点引入大学及科研院所，突出发展的国际化与高端化。

2.政策体系严密、支撑力度大

根据上述定位，青岛市制定了严密的政策支撑体系，具有极强的针对性和可操作性。2014年，青岛市对前期做法、经验进行整理归并，在此基础上形成多项高等教育引进与发展政策，出台一系列发展纲要、行动计划。青岛市具体政策力度大，如进入青岛创办校区或分校的大学最高可以获得3000亩建设用地，并鼓励各区、市为引进的教育机构无偿代建校园基础设施，实施“交钥匙工程”。目前山东大学等高校、院所已经入驻蓝谷，充分享受了上述政策。在具体推进措施方面，青岛市把各类园区、区市确定为工作的主体，设置专职部门负责推进落实，把各主体工作目标纳入年度考核。

3.创新体制机制，打造高效集聚平台

蓝谷率先开展“法定机构”改革，是长江以北首家开展此类改革的单位。改革后，青岛市通过行政命令向蓝谷核心区赋权，将建设用地规划许可、建设工程规划许可、财力投资等权限下放，充分激发园区活力。法定机构组建了理事会、管理局、监事会，建立了“决策权、执行权、监督权”有效衔接、相互制衡的法人治理结构，实行职员管理，机构设置突出“精简、高效、扁平”原则，大大提高了机构运行效率。此外，蓝谷致力于做好各项服务工作，在医疗、安居、基础教育等方面不断完善配套设施，打造全链条式的优质教育体系，为人才与项目落地提供优良环境。蓝谷的各项改革已在实践中取得良好成效，成为依托功能园区发展高等教育的成功典型。

（三）深圳市高等教育内涵式与外延式发展相结合，成功打造各类院校创新载体

深圳市从无到有，打造了深圳大学、南方科技大学等本土高校，大量引入外地高校、科研机构落户，成功将虚拟大学园打造为各类院校的创新载体与公共平台。

1.内涵式发展与外延式发展相结合

内涵发展方面，深圳举全市之力自建深圳大学、南方科技大学。截至2017年，前者共有27个教学学院和90个本科专业，后者被教育部赋予“探索具有中国特色的现代大学制度、探索创新人才培养模式”的任务，目前在校生超过4000人。外延发展方面，招引高等教育资源工作成效显著，北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学等十余所“985”工程高校以各种形式落户深圳。

2.各项政策与改革措施支撑有力

2016年，深圳市提出经过10年左右的努力，到2025年，高校数量要达到20所左右，在学校综合排名及学科建设方面取得重大突破。围绕这一目标，深圳市在资金、人才、土地等各方面给予发展高等教育的便利。如对纳入广东省高水平大学建设计划的高校，建设周期内每年给予最高达10亿元专项经费的资助。在政策发力的同时，深圳市通过深化改革为高等教育发展积蓄动能。着力探索建立中国特色现代大学制度，为大学管理进行地方立法，探索建立大学全新治理结构以及学校民主管理模式。

3.重点打造服务各类院校的创新载体

深圳虚拟大学园，被定位为促进国内外名校院所在深圳进行科技成果转化、中小型科技企业孵化以及高层次人才培养的平台。虚拟大学园以各类院校为投资主体，企业多方参与，采用建设主体和运营主体相结合的投资方式，充分发挥市场机制的作用；建立了“联席会议＋联席办＋服务办”的运营管理模式，三大机构分别负责决策、指导与管理服务，运营管理灵活开放；强化市场逆向创新主导的产学研合作方式；建设重点院校专属产业化基地或综合大楼，开创了孵化研究院、孵化研究机构、孵化企业三位一体的孵化新模式。根据虚拟大学园2017年的工作报告，园区已汇聚60所国内外知名院校，累计孵化科技企业1180余家，转化成果1744项。

三 杭州市高等教育发展的对策

（一）瞄准高等级、高质量目标加快外延式发展

应改变杭州市长期以来浙江大学一家独大、其他院校实力偏弱的局面，从外部引入高质量资源是必然选择。一方面，要着眼于引入影响深远、领域关键的国内顶级、国际知名的高校或科研机构，快速提升杭州在国内外文化、教育、科研领域中的地位。鉴于杭州市土地资源相对稀缺的局限，应适当偏重引入用地少、影响力大的科研院所、研究生层次教育机构，大力支持国家级实验室、研究中心或其分支机构的建设，快速形成科技创新的中坚力量。另一方面，引入的资源必须符合杭州市乃至浙江省的发展需要以及战略定位。应用研究领域应坚持契合高端产业发展方向。杭州市正处于后工业化发展的关键时期，引入资源应着眼于高新技术产业、战略性新兴产业的需求，为产业升级提供动力基础。大力引入国家级乃至世界级基础研究项目、实验室。从长远来看，基础研究领域的发展可以极大地提升杭州市科研能力，为应用研究打下坚实基础。外延式发展应注意提高要素的投入产出效率。应进一步明确高水平大学、高水平学科、高水平科研院所划分标准，分类别、分层次制定支持政策，做到资源优化配置。

（二）深入推动本土高等教育内涵式发展

引入外部资源可以快速缓解高等教育数量与质量上的发展压力，但也存在一定问题。杭州市土地有限，短时间内大量资金的投入会增加政府财政负担，拼资源的引入方式存在一定困难。在具体运作中，外部引入的资源需要重新配置，需要较长时间的准备与磨合才能正常开展教学、科研工作，同时相比其来源地有质量下降的风险。因此，杭州市高等教育要科学发展，必须强化本土资源，做好内涵式发展。建议把省属高校适当纳入市级层面统筹考虑。杭州市“十三五”教育规划仅考虑了市属高校，但杭州市高校以省属为主，市属高校实力弱、数量少。杭州市应着重考虑战略层面上急需的院系、学科，从共建、共享角度深度参与省属、部属高校建设，做到在以本市为主导的前提下充分利用浙江省、教育部的资源。建议以本土高校品牌建设引领内涵式发展，重点突出本土特色。已有高校的改革，涉及体制、机制及现有利益格局的变化，存在改革耗时长、成本高、推进难等问题。应借鉴深圳市从零开始打造深圳大学、南方科技大学的经验，大力支持利用各方资源共建创新型大学。目前“西湖大学”在办学模式、办学方向上已显示出巨大生命力。杭州市应在尊重高等教育发展规律的基础上，以适当方式支持、推进该校发展，使其尽快成为杭州市创新发展民办大学的典范。

（三）围绕人才发挥政策、环境综合性“比较优势”

随着地区间竞争的加剧，各项政策红利持续时间越来越短，单项政策的趋同性越来越明显。杭州市应在充分落实 《关于“名校名院名所”建设的若干意见》的基础上，围绕人才问题充分发挥政策、环境的综合“比较优势”。杭州市应把人才作为创新发展的根本，把人才政策作为政策体系的核心，通过留住人才，进而留住事业、带动产业。从2015年的“人才新政27条”到2018年的“人才国际化实施意见”，杭州市人才政策瞄准高端，并且呈现出越来越开放、优惠的趋势。建议进一步强化杭州市人才政策与环境的包容性，为各层次人才提供发展空间。适当“下潜”关注本科层次人才，进一步放开户籍等政策限制，这类人才是高端要素集聚、发展的重要支撑。应特别关注人才的安居、教育等基本生活、生存问题，加快人才租赁房建设，保障满足各层次人才的不同需求。应进一步优化分配机制，通过不同方式提高成果产业化过程中关键性人员、团队的人才性、技术性收益分配的比例。

（四）完善高等教育发展推进体系

在市级层面，建议设立专责推进部门，细化其工作职责，尽快形成市、省、教育部协调通道。在高等教育资源引入的过程中，专责部门要及时形成工作团队，充分发挥攻坚克难的作用。应充分落实一事一议机制，分类统筹、明确权责，提高议事与执行效率。在市以下层面，应明确各类责任主体。各区县或园区应为一类主体，充分运用其行政资源，在高校或科研机构的选址、建设、机构组建等方面给予高效合理的安排；在杭高校应为二类主体，充分利用其硬件设施与人才优势，在政府配套政策支持引导下，广泛参与各类学科建设，自我发展或引入高等级科研项目、实验室、专家团队，推进校际合作；社会、企业应为三类主体，改变企业仅提供实训基地等浅层次对接高校的做法，多渠道筹措发展资金，探索校企合作新模式。对上述区县、园区、功能区、市属高校等，应明确高等教育的数量、质量发展指标，建立奖惩并重的考核机制，对社会企业及其他非市属部门尽快推出详尽的考核与奖励办法。

（五）推动高等教育深度参与地方经济社会发展

积极促进高等教育切实融入地方经济社会发展，特别是对于引入资源，要避免“合作冠名”模式导致的疏离感，推进其尽快与杭州市成为发展的“命运共同体”。坚持推进高校、科研机构管理体制、机制改革，在产学研合作机构中推行理事会、法人治理模式，通过市场化运作打通科研成果产业化通道。应借鉴深圳、苏州等地做法，打造杭州特色平台。应进一步明确各类园区的发展路径，差别化定位各自的发展方向，强化以学历教育为主的园区的集聚性；鼓励现有或引入的理工类院校、科研院所向科创大走廊集聚，形成高端智慧储备；改革园区服务机制，对于园区内的高校、院所，在文化、体育、餐饮以及设施建设、运维等方面提供共享式、集约化解决方案，优化资源的空间配置。应充分发挥杭州市高新技术企业数量多、经营状况好、机制灵活等优势，促进高层次校企合作。根据 《2017中国火炬统计年鉴》，在全国15个副省级省会城市及计划单列市中，杭州市进入统计的高新技术企业数量位列第三，利润水平位列第二。杭州市应充分利用这一优势，对企业举办或参与的大学、学科、科研院所建设，给予各项政策优惠与资金支持，形成良好的产学研合作生态。

注 释

[1]戴春晨、易德发：《对标旧金山湾区：珠江口如何崛起“中国斯坦福”？》，《21世纪经济报道》2017年5月12日，第1版。

[2]数据来源：根据2017年实地调研资料整理。