《浙江省水污染防治行动计划》实施效果的调查与评估∗——以钱塘江流域下游工业区为例

◎ 钟章奇 周海峰 李 琴

提 要：2016年浙江省颁布 《浙江省水污染防治行动计划》，将消灭本区域内劣Ⅴ类水体和城市河道黑臭作为政府环境治理的重点。为了解该计划颁布两年来的成效，本文以钱塘江流域下游的三个工业区为样本，从居民的满意度视角，对 《浙江省水污染防治行动计划》的实施效果进行调查与评估，并对调研区域水污染治理政策的实施与改进提出建议。

进入21世纪，水问题成为区域经济发展的制约因素，甚至可能成为自然因素中唯一长期严重影响我国社会发展进程的因素。特别是我国的东部地区，近40年经济产业飞速发展所引起的生态环境污染问题尤为严重，治理本地区内劣Ⅴ类水体和黑臭河道等，已成为当前各级政府工作的重中之重。浙江作为中国东部经济最为活跃的省份之一，在充分发挥国有经济主导作用的前提下，以民营经济发展带动全省经济的起飞，形成了具有鲜明特色的“浙江经济”。当前浙江经济结构仍以重化工业为主。尽管发达的重化工业促进了浙江经济的迅速发展，但一些地方性、结构性的环境污染也正逐渐成为破坏区域生态环境的“隐形杀手”。尤其是部分工业园区废水、废气的污染突出，对所在地区的生态环境有着不同程度的污染。这一系列严重的环境污染问题逐渐引起人们的警觉与反省：区域经济的高速发展，是否必然要以破坏环境为代价？实际上，众多实证研究[1][2]早已表明，工业化发展模式驱动下区域生态环境恶化尤其是水环境质量的下降，必然会导致水服务功能的破坏，从而会造成区域社会经济损失。故而长期以来，对于政府和居民等各利益相关者来说，水污染治理是一个重要而艰巨的任务。

为解决本区域内的水污染问题，2016年初，浙江省政府颁布了 《浙江省水污染防治行动计划》（以下简称 《水十条》）。其主要目标是：到2017年，全省水环境质量明显改善，目标责任书中103个地表水考核断面Ⅰ－Ⅲ类水质比例达到70%以上；到2020年，这个比例提高到80%以上，并且八大水系基本达到或优于Ⅲ类水质；设区城市建成区全面消除黑臭水体；全面消除劣Ⅴ类水质断面；设区市城市集中式饮用水水源地水质达标率高于90%。浙江 《水十条》实施近两年，目前缺乏对该计划实施成效的调查与评估。鉴于此，本文基于实地调研与问卷调查，从民众角度获取有关 《水十条》实施效果的相关信息，了解民众对于 《水十条》实施效果的满意度。在此基础上，采用回归分析的方法，提取影响民众对 《水十条》实施效果满意度的主要因素，深入分析居民对 《水十条》的认知及差异，并从政策实施管理、风险感知（健康风险、经济风险）、公众参与认知等方面进行相关政策分析，以期为浙江省 《水十条》的实施与改进提供依据。

一 调查方案设计

根据 《水十条》，浙江省各级政府应把政府监管、市场激励和公众参与有机结合起来，每年对行动计划的实施情况进行动态考核，相关考核情况向社会公布；其结果纳入“五水共治”和各级生态建设考核体系，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，共同推动水污染治理目标的实现。在 《水十条》出台近两年的时间内，省政府与各设区市政府签订了水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”制度和“党政同责”制度。水污染治理不仅是一项长期、复杂和艰巨的系统工程，更是一个经济可持续发展的问题；从更深层次上来说，它还是一个关乎居民健康生活的重大问题。为解决这些问题，要求各相关利益主体要特别关注在水污染治理过程中相关治理政策如何有效地制定并高效实施。《水十条》一出台，就受到广大饱受污染危害的居民的一致拥护。时隔近两年，其污水治理效果如何？民众对治理措施及结果是否满意？为此，课题组通过实地调研与问卷调查，获取了钱塘江下游工业区居民对 《水十条》实施效果的评价数据。

（一）调研地点

限于经费和调研时间，本次调研主要集中在钱塘江下游的三个工业区，即萧山临江高新技术产业园区、绍兴市柯桥区滨海工业区和杭州下沙经济技术开发区。选择这三个地区的原因是，对于杭州市而言，萧山和下沙集中了主要的污染性企业，同时也是 《水十条》需要严格执行的区域，而绍兴市柯桥区滨海工业区作为钱塘江下游的主要工业区，是浙江省最大的经济开发区之一，具有典型意义。

萧山临江高新技术产业园区位于杭州萧山区东北部，其发展定位是以先进制造业为主，融商贸、物流、居住、办公等城市功能于一体；临江新城将重点打造城市核心功能区、产业集中区、临港经济功能区、生态休闲功能区。绍兴市柯桥区滨海工业区地处绍兴北部，其发展定位是打造国际纺织品制造中心和现代化开放型工业新城，是目前浙江省最大的开发区之一，重点发展纺织制造业以及生物医药、机电一体化、电子信息、新型材料等新型工业项目。其中石油化工以华联三鑫为代表，精对苯二甲酸生产规模位居全球第二、亚洲第一；新型材料以欧亚薄膜为代表，薄膜单体生产规模全球第一；绍兴的聚酯化纤年产能100万吨，规模在全国领先。杭州下沙经济技术开发区是杭州市的三大副城之一，是杭州市乃至浙江省发展现代制造业、外向型经济和高教科研的重要基地。目前已形成装备制造、电子信息、生物医药、新能源新材料等优势主导产业，集聚了松下、东芝、康师傅等一大批行业骨干龙头企业。

（二）调研内容

为调查与评估 《水十条》的实施效果，调研内容是这样设置的：①问卷主要围绕着政策实施的最终成效，包括居民对政策的了解程度、政府实施成效、水质状况和污染物排放状况等；②调查的对象主要为工业区周围的居民，包括工业区农民、工人和政府工作人员等；③问题以描述性为主，以分析性为辅，主要考查当地居民对政策实施效果的了解与认可，同时分析政策实施效果不理想的原因；④问卷既包括事实型问题，也包括态度型问题；既考查水质、治污、排污的事实，也考查人们对水体的满意程度和对水污染影响的态度；⑤问卷的每个主题（水质、生态、污染物排放及其影响）都设置多个问题，以保证能够涵盖主题的各个方面，避免遗漏，同时又能够相互印证，防止得出片面结论。

根据上述调研内容，考虑到“区域治理政策”“防治水污染措施”“污染危害”“保护和改善环境”等都是较为抽象且难以描述的概念，因此需要在评估中转化为可度量的目标。故而本文主要从政策实施、风险感知（健康风险、经济风险）、公众参与认知这三个方面设计可能影响受访居民做出选择的因素指标。

政策实施是直接衡量水污染防治计划的重要标准。只有政府不断将政策付诸实施，积极对水污染进行整治，才能最直观地改善水污染状况。因此，政府是否积极采取措施整治水污染，是居民对政策实施成效满意度的重要影响因素。

风险感知主要衡量工业区周边当地居民对水污染的警觉意识。之所以选取该指标，一方面是由于水污染直接影响到工业区周围的环境，严重的污染对于其生产环境会造成不利影响。另一方面，水污染会对居民的生活造成极大危害，情况严重者甚至会危害居民的生命健康与安全。风险感知不仅能衡量水污染导致的环境污染程度以及可能造成的后果，同时也能判断公众是否高度重视水污染问题。

公众参与认知主要包含居民对相关政策的了解程度以及防治政策实施的参与程度。一方面，污染物治理政策的实施，需要政府本身的强制以及有规划的整治与检测；另一方面，基于公众视角，更加需要居民的大力支持。居民对政策的了解程度，会影响居民参与水污染防治的积极性，并可能进一步影响政策的顺利实施，进而最终影响居民对政策实施成效的满意度。

基于上述考虑，我们设计的政策评估指标体系见表1。具体来看，将政策实施、风险感知、公众参与认知三个方面作为三个主要评价维度，每个评价维度选择三个关键因素进行讨论，每个关键因素通过不同的评价指标进行衡量。指标的属性有正有负，根据这些指标设置相关问题。

表1 浙江 《水十条》政策评估指标体系

二 实证分析

（一）调查数据统计结果

2017年7月8日至19日，课题组分别到前述的钱塘江下游三个主要工业园区进行实地调研，具体地点为工厂附近的居民小区、商场、公园等，主要的调研对象是当地的居民、上班族、个体户和学生等。调研期间总共发放并填写问卷289份，实际有效问卷259份。对调查对象的基本信息进行描述性统计分析，见表2。

表2 调查对象基本属性特征统计

表2显示，调研对象的男女比例比较均衡，大部分在18～45岁，从事与环保相关职业者较少。调查对象主要分布在工业区内及周围，文化程度以高中或专科为多，也不乏本科甚至研究生学历。调研对象有近一半为工业区的普通员工，月收入在2000～5000元。其他职业者，除公务员和离退休人员，收入相差不大，月收入在2000～10000元，低于2000元或者高于20000元收入的居民较少。居民距离最近的河道，在2公里之内的最多，距离河道越近的居民对于水污染的具体状况越了解。从调研对象的基本信息看，本次调研的结果具有一定的代表性。

（二）信效度检验与回归结果分析

根据课题组实地调研所获取的样本数据（259份），我们对调研数据进行的内在信度分析表明：问卷所获数据的总体信度α为0.554，内部同质性较好，因此我们认为本次调研问卷的结果是可靠的，同时该调研问卷的设计也具有一致性和稳定性。

KMO和Bartlett球形检验是因子分析常用的效度检验标准，我们也引入了这两种检验方法。根据学者Kaiser的观点[3]，当KMO的值小于0.5时，则样本数据不适于进行因子分析；反之，该样本数据适合做因子分析。而且，样本数据的KMO值越接近于1，则其越适合做因子分析。当Bartlett球形检验达显著时（显著性值为0.00），即表示题组之间具有共同的因素，表明样本数据适合做因子分析。首先，内在信度分析显示，浙江 《水十条》政策评估调查具体层面指标数据的Alpha系数为0.87，说明本样本数据信度良好，问卷整体设计可靠。其次，通过对问卷中14项测评指标进行因子分析，建立变量间的相关系数矩阵以及对该矩阵进行KMO和Bartlett球形检验（见表3），KMO检验值为0.66，Bartlett球形检验χ2值为299.39，显著性水平为0.00。这表明该相关矩阵是非单位矩阵，测验数据总体符合正态分布，适合做进一步因子分析。

表3 KMO和Bartlett球形检验

从表1可知，需从政策实施、风险感知（健康风险、经济风险）和公众参与认知这三个方面分析受访居民做出选择的因素指标。因此在采用主成分分析方法提取主要因子时，我们限定的因子个数为3个，相关结果见表4。

表4 总方差解释结果

续表

从表4可看出，当提取3个主要成分时，主成分的方差累计贡献率达到59.98%，这说明提取的主成分包含了59.98%的原始信息。也就是说，我们所选取的三个主成分因子已包含指标大部分的因素，降维效果较好。在此基础上进行相关因子分析，成分得分系数矩阵见表5。

表5 成分得分系数矩阵

根据表5可知，三个主要成分与自变量的线性组合关系如下：

从上述各式中自变量的系数可以看出，x8，x9，x13对第一成分的影响程度最高，而这三个变量均属于政策实施的评价维度，因此本文将第一成分定义为政策实施因子。x2，x12对第二成分的影响程度最高，而这两个变量均属于风险感知的评价维度，因此本文将第二成分定义为风险感知因子。x5，x6，x10对第三成分的影响程度最高，而这三个变量均属于公众参与认知的评价维度，因此本文将第三成分定义为公众参与认知因子。进一步，将提取的三个主要成分进行回归分析，结果见表6、表7、表8。

表6 回归模型结果

R方表示在回归方程中因变量的总变异程度中，可以由拟合的回归方程解释部分的比例。根据表6可知，回归模型的相关系数R＝0.88，决定系数R方为0.76，这说明所选择的自变量与因变量之间存在较高的线性相关性。并且，自变量解释了因变量76.00%的变异程度，由此可以认为回归模型的拟合效果较好。

表7 回归模型的方差结果

此外，从回归模型的方差结果来看（见表7），回归模型的平方和统计量、残差平方和统计量与总偏差平方和统计量，分别是58.35、199.66和258.00。这三种统计量所对应的自由度，分别为3、255、258。而回归均方差统计量、残差均方差和回归方程的显著性检验统计量，分别为19.45、0.78和24.84。回归方程的显著性检验值为0.00＜0.05，说明回归系数少于1个，不为0。由此可以认为，拟合的回归方程非常显著，并且所建立的回归模型具有较强的统计学意义。

表8 回归系数

我们又进一步获取了回归模型中的其他相关统计量，如自变量的偏回归系数、方程截距、标准回归系数、标准误差和显著性检验结果等（见表8），因此可以得到线性回归模型，即式（4）。显然，在5%的显著性水平下，模型中自变量的偏回归系数相对应的显著性检验结果均通过检验，且因变量与第二个成分中自变量的线性关系，明显强于其他两个成分中的自变量。

根据上述分析，我们不难发现，实地调研所在地的居民对浙江省 《水十条》政策的实施效果满意度与其风险意识的相关性系数最高。由此，在其他条件不变的情况下，居民的风险意识提高一个单位，其对 《水十条》政策的实施效果满意度会相应地提高0.45单位。而就政策实施因子的回归系数来看，该因子的回归结果表明，居民对 《水十条》政策的实施效果的满意度系数为0.15。最后，从回归系数值来看，最小的为公众参与认知因子，系数值为0.06。这说明，居民对于 《水十条》的满意程度在一定程度上还取决于对周围水污染情况的感知。也就是说，当周边的水污染情况开始不断加重时，居民才能逐渐意识到环境污染对自身生活和工作的危害。

为进一步评估浙江省水污染防治政策在实施过程中可能存在的问题，调查居民对于水污染防治政策实施的了解程度，课题组在调研问卷中还设置了另外3项多选题[4]，即：①从长远来看，您认为要彻底整治水污染，还需要做哪些努力？②您觉得政府采取什么措施整治污染企业比较好？③您认为现阶段政府水污染防治工作的不足之处是什么？根据实地调研的数据，我们对多选题的描述性分析结果见表9。

表9 多选题的描述性分析结果

从表9看，对于整治水污染还需要做哪些努力的问题，A项被选择的次数最多，其对应的措施是加强政府的政策、行政手段，定期进行考核。其次是D项和C项，其对应的是加强宣传教育，提高群众的环保意识和参与度；改进企业生产工艺，加大对污染物的处理力度。而选项最少的是加强法制建设，使各项管理有法可依。从上述选择中可以看出：居民更希望政府、企业和居民共同为整治水污染而努力，而法制建设由于治理成效的周期较长，被选择的次数相对较少。

对于政府采取什么措施进行水污染整治的问题，大部分居民选择了B项，即认为对于污水、垃圾的治理，集中处理是最好的解决办法。而直接关闭污染企业或升级改造，以及对污染企业征收排污税，被选择的次数大大减少。这说明，人们认为强制性的手段不如更环保的措施有效。

对于政府水污染防治工作的不足之处，A、B和D项的选择次数相近，其对应选项内容分别为产业结构调整力度不够，对污染企业控制需加强；缺乏有效管理，污水厂处理和运作效率低；环保知识的宣传教育不到位，公众环保意识不强。这说明，人们认为政府监管污染企业、污水处理的能力有待提高，环保宣传工作有待加强。选择C项的最少，表明政府的资金投入较为充足。但这也提醒我们，保证资金的高效利用，是水污染治理中一个值得注意的问题。

三 政策建议

总体来看，《水十条》的实施与民众的满意度存在显著的正向关系，即政策管理及其实施越完善，对提高区域水环境质量越有效果，同时也更有利于提高民众的满意度。另外，民众的风险感知、公众的参与和认知与民众满意度也存在显著的正相关。这是由于民众对水污染的风险感知得到提升后，自然地会调整、改变自身的日常生活和生产行为。在推动水环境改善的同时，也提升了居民的满意度。为推动《水十条》更好地实施，取得更大的成效，本文提出以下政策建议。

（一）严格执行水污染防治政策

水污染治理收到预期效果的基础，是政府实施严格的防治政策。政府一方面应该因地制宜地制定政策并严格地执行，另一方面，应该密切跟踪政策实施对当地水环境、群众健康所产生的影响。应把水污染治理作为各级政府政绩评估的重要内容，并根据评估结果，不断完善水污染治理政策及政策的实施。此外，从长期来看，在考虑工业园区的产业结构和工业布局时，政府部门需要提高污染企业进入当地的环境门槛，建立严格的产业转移的监管机制，防止产业转入时带来水污染等环境问题。尤其需要加强印染、纺织等重点行业的污水处理，帮助企业提高生产技术，做到“绿色生产，零污排出”。

（二）建立饮水安全监测网络以及管理监督和应急机制

饮用水质量是居民健康生活的保障，居民对水污染治理政策实施成效的满意度，主要取决于对饮用水的放心程度。必须将确保地区饮用水安全列为地方政府的一项重要职责。为此，需要将其作为一项重要的考核指标纳入政府工作的绩效考核评估中，最大限度地确保治理政策的落实。同时，为有效管理饮用水质量，必须建立完善的饮用水安全监测网络，进行水源水质动态监测并为水源地保护管理提供实时信息；特别是农村地区，应优先建立巡回水质监测网。此外，当前，工业园区对居民的饮用水水源地普遍缺乏风险意识，许多工业园区缺少备用水源和水源地污染的应急机制和预案。有关部门亟须加强工业区饮用水水源安全保障应急机制与预案的研究，制定防止水源地污染突发事件的应急预案和应急保障措施，建立健全供水安全保障应急机制，提高工业园区水资源管理和应对各种突发性污染事故的能力，切实保障本地区饮用水的安全。

（三）提高公众对水污染防治的意识

本文的实地调研表明，提升民众对水污染风险的感知，对区域水环境的改善具有极大的促进作用。政府应该加强对饮用水国家标准的宣传和培训，进行各种形式的宣传教育，提高居民的饮用水源保护意识，减少水源污染，改良工业区饮用水的卫生状况。比如，可以充分利用世界水日等重大水环境纪念日，来普及如何保护水资源的知识，提升公民保护水资源的意识，提高公民对水污染会带来严重经济损失和社会损失的认识。同时，还需大力宣传保护水资源的重要性和紧迫性，宣传保护水资源所取得的效果和成就。这样可以提高民众参与保护水资源的积极性，增强对水环境治理的信心，为保护水资源营造良好的社会氛围。对于工业园区，政府部门迫切需要加强管理，坚决防止个别企业因水源防护意识淡薄与管理不善而导致的水源污染现象的发生。

注 释

[1]李锦秀、徐嵩龄：《流域水污染经济损失计量模型》，《水利学报》2003年第10期。

[2]张伟、刘宇、姜玲等：《基于多区域CGE模型的水污染间接经济损失评估——以长江三角洲流域为例》，《中国环境科学》2016年第9期。

[3]Kaiser，H.F.，“An index of factorial simplicity”，Psychometrika，1974（1）.

[4]①选项内容：A加强政府政策、行政手段，定期考核；B加强法制建设，使各项管理有法可依；C加强宣传教育，提高群众的环保意识和参与度；D改进企业生产工艺，加大对污染物的处理力度；E其他。②选项内容：A直接关闭污染企业或升级改造；B建设污水、垃圾等污染治理设施，集中处理；C对污染企业征收排污税；D其他。③选项内容：A产业结构调整力度不够，对污染企业控制需加强；B缺乏有效管理，污水厂处理和运行效率低；C相对于污染现状而言，资金投入尚且不足；D环保知识的宣传教育不到位，公众环保意识不强；E法制不健全，环保部门的工作受到各种因素的限制；F政策保障和监督体系不完善，治污效果落实情况较差；G其他。