中共对战后国民政府善后救济工作的因应——以晋绥察分署救济活动为中心的考察

岳谦厚 杨 曦

(山西大学 近代中国研究所，山西 太原 030006)

善后救济是世界反法西斯同盟国家在战争胜利在望之时规划的一项重要事业，以帮助那些饱受战火蹂躏和法西斯奴役的国家及人民在战后尽快恢复生产与生活。中国作为第二次世界大战中最早进行反法西斯战争的国家，既是抗击日本的主战场又是战争结束最晚的国家，其“生命之牺牲、财产之损失、预期收获成为泡影、公私事业之转变、土地之被蹂躏、人民心理之不定等等直接间接损失之巨大，同盟国中无可比拟，即历史上亦复少见。”①王炳文:《中国抗战损失说帖》(1946年)，中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编“外交”，江苏古籍出版社2000年版，第219—220页。基于此，中国政府对该项事业予以高度重视，在联合国善后救济总署(以下简称“联总”)成立之后即组建了“国民政府行政院善后救济总署”(以下简称“行总”)及相应的分支机构，晋绥察分署(以下简称“分署”)就是其中之一。而截至目前为止，学界关于晋绥察分署善后救济活动的研究仅有《善后救济总署晋绥察分署救济活动述论——以山西为中心》和《安定远与战后晋东南解放区善后救济》①魏晓锴:《善后救济总署晋绥察分署救济活动述论——以山西为中心》，《史学月刊》2015年第10期;岳谦厚、杨曦:《安定远与战后晋东南解放区善后救济》，中国现代史学会、陕西师范大学历史文化学院编:《中国现代史学会2017年年会暨“抗日战争与中国社会”学术研讨会会议论文集》，2017年10月印，第822—830页。两文，故本文拟在山西省档案馆馆藏资料检索的基础上对之进行更深入的探讨。

一、晋绥察三省善后救济机构之成立

早在战前，晋绥察三省就是日本大力推行“华北五省自治运动”的核心区域。抗战全面爆发之后，三省大部分地区沦于敌手，如1939年山西省全省105县中竟有92县县城及附近村镇被日军占领。②李 茂盛主编:《民国山西史》，山西人民出版社2011年版，第371页。战争给晋绥察三省造成巨大生命和财产损失。据统计，仅山西一省人口直接伤亡即达166万余人(约占当时全省总人口的1/9)，财产损失约合法币 64484亿元(不包括战争消耗)。③《山西省人口伤亡汇报表》、《山西省财产损失总表》、《山西财产损失表》、《山西省政府关于抗战期间人口、财产直接损失汇报表》、《山西省民营事业财产直接损失审报表》、《山西省克复地区内损失实情清查审报表》，山西省档案馆藏，档案号B13－1－75。以下仅标注档案号的，均来源山西省档案馆。战争结束后，晋绥察三省难民遍野，据国民政府行政院善后救济总署晋绥察分署统计，山西有难民9618170人，察哈尔有难民 1399979人，绥远有难民1314024人，约占三省总人口的 78．8%(三省总人口15649323人)。④《善后救济总署晋绥察分署工作报告》(1946年)，C408。又据《山西省三十六年度农业复兴建设计划》有关说明:八年间全省“耕地荒芜者达1000万亩以上，农具和耕畜损失数量均占总数60%以上，大多数农民不仅无力购买种子、肥料，而生产所需之农具、耕畜亦成严重问题……经此八年抗战，损失惨重，日寇所至之区，牲畜损失殆尽，不特农业动力感觉缺乏，而作物赖以生长之肥料亦告断绝，致地力消尽，产量大减，而农村形成十室九空之现象。”⑤山 西省农业善后推广辅导委员会编:《山西省三十六年度农业复员建设计划》(1946年10月)，中国第二历史档案馆藏。而中共各根据地政府1946年的调查统计亦非常典型地反映了这种情形。如晋西北区直接遭敌杀害85810人，间接遭敌杀害50288人，被敌掠夺人口77815人，漂流在外或下落不明14792人;流徙难民42300人，被敌致残12462人，因战争而致鳏寡孤独无助88060人，因战争破坏而患慢性病44423人，因敌强奸而身患各种性病妇女25357人;损失耕畜253353头、农具402045件、粮食36997109石、房屋804650间、银洋 570万元、首饰 95万两、家畜 3046960只、家禽7562255只、羊毛155万斤、树木142万株、牧草4224万斤、皮革240万张、水渠272道，其他物品无算。⑥《晋绥边区因敌灾天灾引起之人口重大损失》、《晋绥边区无衣无食无住急待救济以便恢复生产能力者》、《晋绥行署关于八年抗战损失的统计表》、《晋绥边区因敌灾天灾所引起各种灾难民统计》、《晋绥边区八年来农业损失初步统计》、《晋绥八年来粮食房屋及被服财物损失统计》，山西省档案馆藏，档案号A90－1－28。晋东南区黎城、武乡等25县直接遭敌杀害143955人，间接遭敌杀害103949人，漂流在外或下落不明67215人，流徙难民294472人，被敌致残76186人，因战争而致鳏寡孤独无助40502人，因战争破坏而患各种疾病417805人。⑦《晋东南十七县八年来人口损失调查表》(1946年)，A128－4－7;《太岳区八年来被敌杀伤人口及各种灾害统计表》(1946年6月24日)，A71－1－75。正如晋绥察分署副署长童秀明所言:日军“劫后地方，疮痍满目，嗷嗷待哺者，何止数百万人”。⑧《 善后救济总署晋绥察分署工作总报告》(1948年)，C409。

1943年11月9日，中、美、英等44个反法西斯国家于美国白宫签署《联合国善后救济总署协定》，成立联合国善后救济总署，以向遭受法西斯侵略和奴役的国家“提供衣、食、住方面的援助与救济;协助联合国家武装力量所解放的任何地区的人民预防疫病，恢复健康;安排遣送战俘和流亡者返回家园;协助恢复迫切需要的工农业生产，恢复必须的服务。”⑨［ 英］阿诺德·约瑟夫·汤因比(Arnold Joseph Toynbee)著、劳景素译:《欧洲的重组》，上海译文出版社2015年版，第42页。中国作为抗击日本法西斯最重要的国家和东方主战场，战争期间被敌蹂躏或占领区域除东北数省外“达十八省十六市八百九十七县，面积占全国三分之一，人口约二亿余，约占全国人口的一半。”⑩徐义生:《善后救济工作的行政制度》，上海六联印刷公司1948年版，绪言第1页。为此，1945年1月国民政府行政院善后救济总署在重庆珊瑚坝正式办公，蒋廷黻担任署长，旨在负责中国境内善后救济工作。同年10月1日行政院善后救济总署晋绥察分署亦于重庆成立，负责开展山西、绥远、察哈尔三省善后救济工作。中共则在行总成立之后于1945年7月成立中国解放区临时救济委员会(简称“解救”)，1946年8月又改称中国解放区救济总会(简称“解总”)，其中包括晋绥、晋察冀、晋冀鲁豫等分会，负责争取救济物资等事宜，并在各解放区内设立各级民众性救济组织，负责物资发放工作。

由于抗战甫经结束，全国人民普遍要求实现国内和平，国民政府难以将中共解放区排除在救济范围之外。在此情势下，1945年12月中共代表周恩来与国民政府行总署长蒋廷黻于重庆达成《行总与中共关于共区救济的协定》，规定了行总在解放区救济工作的原则，即“救济不以种族宗教及政治信仰之不同而有歧视;救济物资发放不经军政机关而由人民团体协助办理;行总人员不得过问共区地方行政;中共可以派代表在共区协助行总人员办理救济工作。”①行政院善后救济总署编纂委员会编:《行政院善后救济总署业务总报告》(1948年)，第286、257页。该协定主要在联总善后救济原则上确立了行总在中共解放区工作的公正性和非政治性宗旨，强调了解放区救济事宜仍应由行总和地方人民团体进行，且行总不得干涉解放区行政。协定尽管给予中共方面“协助”工作的权限，但物资发放不经军政机关的要求则凸显出国民政府弱化中共深度介入善后救济的总体谋划。当时由美国领衔、国共双方参加的军事调处执行部正对各地国共军事冲突进行调处，晋绥察分署为开展中共解放区救济工作，经与太原军调小组共产党方面代表张连奎、谭庄协商，“始允发给证明在晋、绥两省内该区通过工作。”②《善后救济总署晋绥察分署工作报告》(1946年)，C408。晋绥察分署辖区内中共各解放区善后救济工作由此提上日程。

二、中共争取善后救济的两手策略

日本宣布投降后原有的日占区暂时出现权力真空，国共双方均尽力扩大自己控制区，政治摩擦与军事冲突频频发生。在山西，1945年9月阎锡山不但在忻县由已投降收编的日伪军配合向中共解放区发动进攻③《阎锡山扩充忻县伪军配合敌寇向我进犯》，《抗战日报》1945年10月3日，第1版。，还在上党地区点燃战火。即便1946年1月国共双方停战令生效之后，阎军的进攻依然有增无减。④《停战令生效后第八日阎军攻我有增无减》，《抗战日报》1946年1月29日，第1版。其间，中共一方面不断通过报刊等媒介披露美国政府及其军队在中国的负面新闻，以激发民众对美国的恶感并对国民党军队侵犯解放区的行为施以舆论压力，号召民众关注国共日益升级的内战危机;一方面又对以美国为主要来源国的善后救济物资积极争取。中共何以采取如此之“两手策略”呢?究其原因，大致如次:

第一，争取物资解决民众生活困难并奠定解放区工、农、交通事业基础。据中共方面材料，战后解放区难民达2600多万，约占全国难民4200万人的3/5。⑤中共代表团驻沪办事处纪念馆编:《中国解放区救济总会在上海》，学林出版社1996年版，第4页。以此计算，联总援助中国的5亿多美元物资应有3亿左右发往解放区。如晋冀鲁豫边区政府就要求得到8000万美金的善后救济物资，太岳区政府则认为“这笔款子如果得到，我太岳区应得八百万元，每人平均可得六百元冀钞。这样对于我区的损失不能说没有相当的帮助”，对于扶持群众生产、解决群众困难“是能解决很大问题”的。⑥《 晋冀鲁豫边区救济分会太岳办事处第一次会议记录》(1946年5月30日)，A71－2－122－2;《关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946年)，A71－2－112－1。另据太岳行署拟定的救济物资分配比例看，“急赈占33%……善后救济应占67%，其中用于农业的应占20%，工业20%，交通运输业17%”。⑦《对救济工作简略介绍》(1946年)，A71－2－112－4。由此可见，中共解放区亟需利用善后物资来解决民众生产生活问题及建设一些基础设施。

第二，宣传解放区抗战损失以争取外界同情。为争取善后救济物资需进行灾情调查，故边区政府指示基层干部“只有把八年来解放区人民在艰苦抗战的各种损失的惊人数字与受灾受难的典型事例，调查清楚，宣传出去，才能感动大家，引起公正人士与国际盟友的同情”。⑧《关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946 年)，A71－2－112－1。同时，善后救济工作的国际背景亦促使中共方面试图通过联总、行总人员中的正义人士和进步分子以增进对解放区的了解，进而“揭发蒋阎等欺骗阴谋”。⑨《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

第三，求取解放区的合法性独立地位。根据《中华民国国民政府联合国救济善后总署基本协定》，只有“中国政府负有在中国境内分配联总所供善后救济物资之责”。⑩行政院善后救济总署编纂委员会编:《行政院善后救济总署业务总报告》(1948年)，第286、257页。基于此，中共解放区若能通过善后救济工作争取到诸如成立解放区救济分署并与其他按省划分的救济分署一道开展善后救济工作，则无疑使之成为事实上独立的政治实体。同时，通过与联总直接发生关系，亦可在一定程度上改变对国民政府的从属关系，减弱其对善后救济物资的分配和控制权，进而“提高解放区的独立地位”。①《 关于救济工作方针及几个具体问题的决定》(1946年 3月)，A198－2－93－6。《关于联总救济药品分发问题给太岳时处长的信》(1946 年 11月)，A71－2－114－5。

事实上，对于是否接受联合国善后救济物资，在中共基层干部中存有某些疑虑。以往解放区遭遇困难之时大多采取“邻区调剂办法、发扬互救精神并帮助自力更生开展自救运动”方法予以克服②《 关于救济工作的办法》(1946年3月)，A71－2－113－4。 《关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946年)，A71－2－112－1。，故一些干部认为争取救济物资“费好些事，还不知道能给一点不能……穷就穷，何必求人救济”③《 为加强进行救济工作的联合指示》(1946年6月27 日)，A71－2－121－1。，甚至认为“救济物资顶不了啥，费上多大力气得到一点东西还不如开二亩荒地”。④《 关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1。不过，在内战阴云密布的环境下，即使中共上层亦很难将国民政府方面的救济行为视为一种善意释放，针对救济物资分发可能会给民众带来对美国和国民政府的好感予以特别关注，反复强调争取民众向心力的重要性。如太岳行署下发的机密函件即指出:“国民党反动派可能利用实施救济的机会倾销商品，甚至扩大其政治影响麻痹群众等。我们对可能发生的情况应有足够的估计充分，做思想准备主动的考虑适当对策揭露反动派玩弄的各种阴谋。”⑤《关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946年)，A71－2－112－1。同时，须向民众做如下宣传:“1．救济物资不是某国的东西，而是盟邦人民的东西。2．我们在抗战中付出了巨大的牺牲现在理应获得救济。3．这是我们争取来的，有些人是不愿意给我们救济的。4．我们应依靠政府来给人民更大的增产致富。”⑥《 对救济工作简略介绍》(1946年)，A71－2－112－4。以此来否认善后救济的美国色彩，引导民众怀疑国民政府方面的救济诚意，强调解放区政府的“民本”关切。

尽管处此两难境遇，中共解放区政府依然提出“现在很多困难与障碍我们不应听之任之消极等待，必须主动的动员群众宣传呼吁努力争取”，强调“争取救济物资是我们必要的任务，即便得不到东西，也有他的政治意义”。并催促各地尽快建立、充实救济协会以应对即将到来的善后救济工作。⑦《 关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946年)，A71－2－112－1;《为加强进行救济工作的联合指示》(1946年6月27日)，A71－2－121－1。以太岳区为例，行署于辖区内成立救济分会太岳办事处，下辖各专署则依地组织救济协会，其中太岳一专署称岳北救济协会、二专署称岳南救济协会、三专署称晋南救济协会、四专署称晋豫救济协会;各县组织救济委员会，委员人选“由民政系统负责同志吸收地方贤达人士与劳动英雄组成，委员人数为五人或七人”。⑧《 关于认真办理救灾调查工作的紧急指示》(1946年 4月 10 日)，A71－2－112－3。虽然救济分会是民众性救济组织，但中共在组织内的影响力巨大。从中共晋冀鲁豫救济分会第一次委员会会议委员人选来看，委员有邢肇棠(中共党员)、袁致和(中共党员)、王乃堂(中共党员)、赵明甫(八路军)、阎庶苑(边区参议会参议员)、张华夷(冀鲁豫区政府)、高步青(太行区政府)、赵秉谦(冀南区政府)、程德清(耶稣教)、朱琏(卫生局)、王子真(天主教)、王悦鹿(市府)、李秀敏(妇女界)、郎二宝(职工界)、张柏园(职工兼文化界)、张同祥(商界)，外有文化界、回教、慈善名流各一人。⑨《 晋冀鲁豫救济分会第一次委员会会议记录》(1946年8月 18日)，A71－2－122－1。晋绥边区亦以武新宇(中共党员)为主任委员、王连成为副主任委员、杜心源(中共党员)为秘书长组成晋绥救济分会。各救济分会经费“由政府社会事业项下筹拨”。⑩《关于执行中国解放区救济总会晋冀鲁豫分会组织工作条例及几点具体指示》(1946年5月23日)，A52－2－106－15。当晋绥察分署发给左权和平医院、潞安医院、天主堂医院与晋城医院药品之时，救济分会则决定“由党作统一处理”。①《 关于救济工作方针及几个具体问题的决定》(1946年 3月)，A198－2－93－6。《关于联总救济药品分发问题给太岳时处长的信》(1946 年 11月)，A71－2－114－5。

在建立各地救济分会之时，由于“调查统计的各种灾情数字不仅是目前争取救济物资的资本，而且是以后分配救济物资的根据”，故中共各解放区派出干部等工作人员于各地统计抗战损失数据。②《 关于救济工作的办法》(1946年3月)，A71－2－113－4。 《关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946年)，A71－2－112－1。其调查并非简单的资料收集，如晋绥边区行署就提出应“组织各级干部、中小学教员学生、通讯员，在敌寇蹂躏的村庄，召开群众会，展开对敌寇的控诉活动，动员曾经遭受敌寇残害的男女老幼，将其亲身经历的或亲友所遭受的奇耻大辱、血海深仇，作生动具体的报告，领导者将群众控告的事实记录下来，报告上级，并随时在报上引导。除开群众会外，并发动人民自动的将其所遭受的凌辱与损失报告出来，进行登记，各县救济会将所有材料整理，数字列表统计。”①《救济委员会晋绥分会关于要求各县尽快成立县救委员会及任务的通知》(1945年9月17日)，A90－2－184－3。详细情形参见岳谦厚、杨曦:《安定远与战后晋东南解放区善后救济》一文。同时，出于争取更多救济物资的诉求，太岳行署“通令各专县将医疗站改为群众医院……部队医院最好亦有一半专给群众预备的病床以便多得些药品”。②《 关于联合国救济总署问题给裴丽生的信》(1946年 3月 12 日)，A71－2－112－5。《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

毫无疑义，中共努力争取善后救济物资并推动善后救济工作积极开展的本旨，在于医治战争“创伤”、获取外界同情及提升解放区合法地位。但由于面临严重内战威胁，中共又不能完全“敞开大门”而不采取任何防范措施，由此则导致在具体的善后救济实践中遭遇诸多挑战。

三、中共应对善后救济的危机管理

1946年4月，晋绥察分署第四工作队偕同联总视察员3人在察哈尔省境内解放区发放旧衣2130包、面粉2000小袋、旧鞋200包、奶粉1500筒，这标志着晋绥察中共解放区善后救济工作正式开始。③《 本署已在中共区开展工作第四工作队张家口施赈初步报告》，《善后救济总署晋绥察分署周报》1946年第19期，第4—5页。《从救灾第一到剿匪第一》，《申报》1947年5月12日，第7版。中共对分署救济行动持欢迎态度，如周恩来关于解放区救济问题的指示电就指出:“关于行总联总人员来解放区运送救济物资应给予便利迅速，另有军事及反动宣传品应予查获照相，以呈报保存。一般救济物资不应扣留。但对一般人员无证据严重之特务活动不应扣留。特此告知，以防万一。”④《 转周恩来关于对待联总、行总人员运送救济物资问题的电示》(1946年 7月11日)，A71－2－115－6。太岳行署亦要求“在救济工作队到来时应以诚恳严肃的态度欢迎招待，根据边区政府与救济总署协议精神互相商讨进行工作。”⑤《 关于争取国际救济与办理灾情调查的几个机密问题的函件》(1946 年)，A71－2－112－1。从上述指示的内容来看，各解放区在给予分署工作人员以便利和热情招待之时，已充分注意到相关人员可能带有宣传及特务活动的危险。但从善后救济大局出发，针对威胁到解放区安全的敌对活动亦只是要求予以照相取证，一般不采取扣留等强制手段，目的在于减少善后救济工作阻力而争取更多救济物资。在物资分发上，边区政府主张各县可召开区或村代表会民主分配，物资直接发到民众手中，由民众民主讨论处理办法;如民众愿意，可以公平公道价格出卖，不论干部、合作社及他人均可买用，但“要防止干部的从中贱价收买等不良现象”发生。⑥《 对各县救济物资分配问题上的几个意见》(1946年 3 月)，A71－2－113－7。

尽管中共对善后救济工作可能面临的问题做了有针对性的准备，但在具体实践中仍无法保证基层干部能够完全按照有关指示要求执行，一些区村干部借上级监管不力之机攫取“灰色收入”，进而引起民众不满。如晋绥察分署第八工作队运往沁县的皮鞋“被地方政府拍卖了，干部每个人都穿上了外国衣服”;⑦《 关于联合国救济总会安定远在沁县的情况给牛、裴主任的信》(1946 年 9月 14 日)，A71－2－114－1。汾阳发放救济物资时“事先没有主要干部领导，又未进行精密调查、组织教育等工作，接收转运物资时亦未注意检点数量与质量，加之领导手续上有些紊乱，浪费好多人力与时间，遗失了不少物件。在村与村之间，群众与群众之间，甚至个别干部与群众之间分配物资不够精确与欠公平”;⑧《 晋绥分会关于干部廉洁的指示信》(1946年9月25 日)，A90－2－185－4。“屯留的皮鞋，正在开扩干会时大部由干部们乱抢了，留下来的多不像样了，群众更不喜欢用。榆社以一斤棉花换一斤旧衣，干部们还捡好的衣服换了，群众很不高兴。”⑨《关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年)，A198－2－92－1。诸如此类的行为亦加深了联总和行总工作人员的误解乃至愤怒，中共则在与之交往过程中陷于被动局面。⑩《关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年)，A198－2－92－1。

与此同时，部分地方政府工作人员出于防范敌特的考虑，没有严守周恩来电示要求，以致某些救济人员在进行救济工作时受到当地民众攻击，这在一定程度上影响了分署在解放区的善后救济活动，如沁县民众围攻联总驻太原代表安定远事件就是十分典型的案例。①《救济委员会晋绥分会关于要求各县尽快成立县救委员会及任务的通知》(1945年9月17日)，A90－2－184－3。详细情形参见岳谦厚、杨曦:《安定远与战后晋东南解放区善后救济》一文。当然，分署的救济活动亦在某些地区确实“降低了群众的政治觉悟”、“建立了美国和国民党的威信”，如在晋绥六区上王营庄就出现“群众集合要抢救济物资，捆绑村干部，或三三两两的个别群众去向彼等(国民党救济人员)请愿求情”等情形。②《 关于联合国救济总署问题给裴丽生的信》(1946年 3月 12 日)，A71－2－112－5。《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

再者，随着内战不断升级，国共双方敌意加剧，国民政府业已从“救灾第一变为剿匪第一”。③《 本署已在中共区开展工作第四工作队张家口施赈初步报告》，《善后救济总署晋绥察分署周报》1946年第19期，第4—5页。《从救灾第一到剿匪第一》，《申报》1947年5月12日，第7版。此时，分署在分发物资、开展救济时须考虑所做工作是否对“支持戡乱工作上可起最大作用”或是否“密近匪区易受煽惑”。①《山西省建设厅、晋绥察分署、美国驻平总领事馆关于治汾、兰村筑坝修水库工程费用的计划报告请示大纲代电及美国工程师塔德对工程的要求函》(1947年10月25日)，B13－2－2－76;《请救济大同修械厂工人生活由》(1946年 3 月 28日)，B31－2－321－2。在这种明显存在政治倾向的背景下，分署对解放区的善后救济工作越来越具有“遇挫则止”的消极态度，更难以摆脱自身政治属性而贯彻善后救济的人道主义精神。这突出地表现在晋绥察分署运往解放区善后救济物资的总量上，具体情形见下表。

晋绥察分署运往解放区物资统计表(单位:吨)

从上表可知，到1947年1月内战升级之后晋绥察分署转交中共解放区物资虽然仍占全部物资近半数，但其中食品、衣物两项约占全部物资的94．95%，而医药、农业物资所占比例甚少，至于工矿器材等更无涉及。在晋绥察分署看来，“共区需要者，仅为交通医药器材及衣着;因共区无工业，故工矿器材不甚重要，而国军区则除需要食粮衣着医药器材及农业器材外尚需要大量之工矿器材。”甚至到善后救济业务于1947年12月结束时，“直接运往共区物资共达一千八百余吨，按本署收到物资比较，仅占百分之七。”而据国民政府方面估计，“共军区面积约为百分之四十，国军区面积约为百分之六十;共军区人口约为百分之三十，国军区人口约为百分之七十。”②《善后救济总署晋绥察分署工作总报告》(1948年)，C409。善后救济物资分配的合理性与公正性不言而喻。此情此景之下，中共方面采取了如下应对措施:

首先，坚决制止各地留难救济人员行为，保障救济工作有序开展。安定远事件发生之后，立即引起边区政府重视。1946年9月5日，太岳行署向下转发了朱德总司令关于保护联合国善后救济总署工作队的命令，强调“对于国民政府行政院善后救济总署送达灾民救济工作人员的来往亦应予以充分安全保证和协助”。③《转发朱总司令关于保护联合国善后救济总署工作队的命令》(1946年9月5日)，A71－2－118－10。10月7日，晋冀鲁豫边区政府亦发表《关于发现联总行总工作人员有不妥行为时送报行署的指示》，指出:“政府干部未加深查了解，亦未向行署请求指示，对救济工作人员扣留之行动，易引起不好之影响……外交有关事项，慎重注意，多请示上级，不可轻易举动。如发现联总行总人员有不妥行为时，火速报告行署，未得指示之前切勿有所表示或擅自处理。”④《关于发现联总行总工作人员有不妥行为时送报行署的指示》(1946年10月7日)，A198－2－91－1。以此压制地方干部和民众因对内战不满而产生的“过火行为”。

其次，积极争取富有正义感的联总、行总救济人员，孤立敌对分子。如晋绥边区政府就提出:“1．对于开始在招待生活问题上，不要使其感到太苦。对个人不要给予精神上之正面刺激，应多予个人以同情……便于谈问题但不可过分谦虚，或与之同流合污，有失自己的身份;2．在救济工作上应严正的揭露行总领导上之不公的事实及某些办法之不合理。必须以具体事实激起其同情与良心的发现，使好人绝对同情，坏人也不得不对真理低头……利用矛盾孤立打击坏的，以取得问题之解决;3．在政治上，可能有些特务则不易进言，对彼等不可要求过高，但经教育后，至少在他们脑子里给打上些问号……对他们最好多说事实少谈大道理;4．其特务活动，借着救济名义向我收集各方面情报的，现发现其注意交通、地理、近代工业、军属等情况，原则上除了损失与灾情的典型材料和公开的宣传品外，绝不给予任何材料。”①《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

再次，大力宣传行总分署救济工作中的歧视行为，激发民众共鸣。中共为唤起民众注意、启发民众民族性与阶级性，特向辖区内民众指出:“联合国人民救济中国人民的二百三十余万吨救济物资，在美帝援蒋内战的政策下，百分之九十八以上交给蒋匪区，屠杀中国人民。而对日作战最有功占全国难民十分之六的解放区，得到的物资不足百分之二……如有地主坏蛋造谣歪曲，应发动群众予应有之制裁。”②《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。《关于发放救济物资的公函》(1946年7月4日)，A198－2－93－7。换言之，通过善后救济舆论管控彰显中共关切民众生存的力度而淡化乃至否认国民政府方面的救济活动，以提高民众政治觉悟并树立中共边区政府的威信。在物资分配与发放方面，中共边区政府则要求“必须争取以我们为主，联总行总只负监督责任，尽量避免他们与群众发生直接关系”。③《 关于救济工作方针及几个具体问题的决定》(1946年 3 月)，A198－2－93－6。 《关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1。

最后，强化对地方干部自私腐化行为的监控，平息民众不满。晋绥边区政府要求在物资分发上“要派强干部，到乡间亲自动手，并走群众路线求得周密确切”。④《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。分发时“要责成工作团经过贫雇农大会或其代表会讨论进行，发放前先经自然村贫雇农会议讨论决定领受物资对象与每人数量”。⑤《 关于救济衣物发放问题的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。《对各县救济物资分配问题上的几个意见》(1946年 3 月)，A71－2－113－7。晋冀鲁豫边区政府则要求“分发物资首先情况要了解，要有可靠的调查材料才能分配适当”。⑥《关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1。太岳行署针对沁县县政府将物资拍卖的举动，要求物资分发须“召开一区村代表会经过村民讨论(原则是一般救济照顾特殊)分发到区村，再由应领户派代表或委托村合作社统一拍卖，否则由群众自己竞争廉价出售，会使群众吃亏，愿自用的听其自便，但各级政府不得代替应由救协会与群众自由处理原则。”⑦《 关于分拨救济物资的指示》(1946年9月22日)，A71－2－115－1。

从上述举措看，中共一方面强调改进工作方式以杜绝分配不公、加强舆论引导以聚集民心，一方面又强调在保护军事机密前提下尽力缓解善后救济开展的阻力，惟提出救济工作须以解放区政府为主，力避国民党方面救济人员与民众发生直接关系。实际上，随着时间推移，中共对联总、行总的舆论抨击不断升级，甚至在1947年8月直接提出联总若不能公平分配则应立即退出中国。⑧《 解总驻沪代表发表声明》，《晋察冀日报》1947年8月29日，第1版。不过，在具体实践中，中共仍努力创造与分署、联总救济人员的良好工作关系，乃至对救济物资种类、数量均不作任何特别要求，以“争取到更多的救济物资”。如太行行署就提出:“对救济物资，我们的方针应该是有什么要什么，给什么要什么，能要到什么就要什么。”要“粉碎国民党反动派对他们的造谣欺骗……争取中间分子对我们的同情，孤立特务分子……扩大我们的政治影响，加强外交资本。”⑨《 关于救济总署往来交际的指示》(1947年9月6日)，A52－2－106－10。这种“一手硬”、“一手软”或“软硬兼施”的策略取得明显效果。如晋绥、晋察冀、晋冀鲁豫边区政府的抗战损失统计数据多次被“解总”用以抗议国民政府在救济物资分配问题上的不公行为，并直接导致联总内部职员于1947年8月提请联总停止单独援助国民政府。⑩《联总职员向联总提出声请书要求立即停止单独援蒋》，《新华日报》(太岳版)1947年8月25日，第3版。而一些行总、联总人员则在了解解放区情况之后“对我非常敬佩，要我们的各种书报，出去为我们宣传”。①《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。中共解放区亦由此继续得到尽管微乎其微却十分重要的某些救济物资，如晋冀鲁豫边区政府称“物资较蒋方所得实在微乎其微，但在我区财政数字上来看都是不小的数目”。②《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。《关于发放救济物资的公函》(1946年7月4日)，A198－2－93－7。至于普通民众，则由此对国民政府的不满情绪与日俱增，如阳城东关民众说:“只给牛奶还能不给白糖?有的说白糖还不够国民党用呢，哪能发到群众手里?”长治市民众称:“听说联合国给我们的物资很多都被国民党扣下或贪污了，要求联合国将物资直接送到解放区，因为解放区八年来的损失最大、难民最多。”③《 关于救济工作方针及几个具体问题的决定》(1946年 3 月)，A198－2－93－6。 《关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1。吴城县民众开门见山地指出国民党的救济活动“是收买人心的”。④《关于向联总争取物质救济及进行救济工作中应注意情况的指示信》(1946年12月24日)，A90－2－185－6。

四、中共化解善后救济危机的内在功力

中共方面与联总的善后救济原则并不完全吻合。中共主张“救济物资不可太宽，过分分散作用不大，反对平均分配，救济对象应以照顾到贫苦、烈属、抗属、荣退军人、赤贫户、受灾严重地区(包括天灾敌顽等)、生产建设有困难的。”⑤《 关于救济衣物发放问题的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。《对各县救济物资分配问题上的几个意见》(1946年 3 月)，A71－2－113－7。其中照顾“抗属”等抗战有功人员则与联总所强调的“非政治性”原则发生冲突，但在当时情境下有其合理性，由此赢得了解放区民心军心。同时，中共在物资分发过程中不但有效、公平、直接地发放于民众手中，甚至采取调换、折价出卖等一系列配套措施，亦使民众真正得到了实惠。

至于国民政府方面，尽管同样主张救济物资应公平、直接、迅速地发放，但晋绥察分署在中共解放区的救济工作多需各地救济协会等辅助机关协助方能开展，而这些辅助机关的工作人员是否热心于善后救济事业则影响着此项活动的执行效率。如1946年10月晋绥察分署视察员薛觉民就在虞乡、永济、猗氏、临晋4县善后救济工作视察报告中指出:“各县协会委员，热心服务者固多，观望不前者亦有。对协会各委员，均前往访问;一以宣扬本署之期望，一则请多多协助工作，以能多减少人民一份痛苦，即为本署之收获。”①薛觉民:《虞乡永济猗氏临晋四县善救工作视察报告》，《善后救济总署晋绥察分署周报》1946年第52期，第8页。由此看出，分署对这些观望不前的协助人员并无好的处理办法，只能采取一一访问的方式来提高其积极性，成效若何却难以保证。

与之相较，中共则能够有效驾驭或影响辖区内负责分发物资的各救济协会并贯彻自己的救济原则，从而使善后救济物资分发带有显著的民众动员色彩。如晋绥察分署发放营养物资的流程为:先由医院检查难民体质是否需要补充营养品，“而后对难民登记造册发给供应凭证，最后调查、分发而已”。②《善后救济总署特种营养品供应办法(三十五年五月二日核准施行)》，《善后救济总署晋绥察分署周报》1946年第19期，第3—4页。解放区物资分发须“责成工作团经过贫雇农大会或其代表会讨论进行，发放前先经自然村贫雇农会议讨论决定领受物资对象与每人数量”③《 关于救济衣物发放问题的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。，即将物资分配大权交给“贫雇农大会或其代表会”，而其代表成员则是中共的忠实支持者和拥护者。又如1946年4月17日张家口市收到联总340包救济衣服之后，即召开市救济委员会、各区民政股长及妇联主任联席会详细讨论如何发放问题。据此次救济工作总结记载，“为了发的合适，决定各区首先调查发放对象。市救委会动员学生及救济院难民，把原包衣服按男、女、童、婴及冬夏衣服等分类，再根据各区调查难民中男、女、童、婴及少数民族难民之人数多少，分发衣服……各区救济委员会将难民分为三等:孤、寡、残废，最贫的抗属为第一等，稍有生产能力不能维持生活者为第二等，免强维持生活但目前买不起衣服者为第三等，最贫苦的发给好衣服，次贫苦者次之。”④⑥ 《张家口发放联总救济衣服工作总结》，《救济工作通讯》1946年第 2期，第 18、19，19页。从中可以看出中共“反对平均分配”及“照顾贫苦、抗属”等基本理念和原则。除此之外，中共边区政府在物资发放之后还要进行必要的检查和善后处理，因为善后救济物资中有些物品并非民众尤其农民所需。对于这类物资，边区政府规定可以“换成群众需要的必需品救济”，同时因担心民众在竞价出售不适用物资过程中吃亏，又决定“应领户派代表或委托村合作社统一拍卖，愿自用的则听其自便”。⑤《 关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1;《关于分拨救济物资的指示》(1946年 9月 22 日)，A71－2－115－1。中共举措受到民众好评，如张家口市民马丁氏称:“我穷了一辈子，受了二十多年苦，也没有这样的世界，又发给我们粮食，又叫领衣服，又叫选举政府，真是活菩萨啊。”小商人郭海龙说:“这回外国发给我衣服我很痛快，我要了七八年饭，自八路军来张家口，才获得政府救济，这回又发给我洋服，把我变成洋学生，我感谢联合国救济总署，更拥护民主政府。”⑥晋绥察分署对于此类物资则不加区分地直接发放，收到物资的民众因所得物品并不合身而讥讽道:“穿上这玩意，完全可以开个美国丑角服装博览会了!”⑦李 蓼源:《沧桑巨变光辉前程》，《山西文史资料》第82辑，《山西文史资料》编辑部1992年编印，第169页。

中共解放区物资分配中出现的某些干部多拿多占现象主要集中在皮鞋、西服等类似物资方面，而这又非民众生活必需品，不少救济物资发放报告显示绝大多数民众“对于皮鞋不很需要”，且“女人高跟鞋占40%，不适合于群众使用……(西装)粗看很干净、漂亮、美观，但实际都不耐用了。”⑧《 关于物资分发问题给时处长及张、史科长的信》，A71－2－114;《关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1。对此，边区政府明令衣服与皮鞋必须全部发给民众，或拍卖变现后换成民众必需品全部发放。如沁县“全部卖洋270余万元，屯留衣服卖洋140余万元，换成群众需要的必需品”。⑨《 关于上党区发放救济物资工作报告》(1946年底)，A198－2－92－1。至于国民政府方面，据祁县人王登云回忆，其在县城吉星园面馆做挂面时亲眼看见老板仓库里“一袋袋写着美国字的面粉，整整齐齐地码放了满满一间屋子……每缸能装三百斤的缸装了十七八个，还没装完……倒空的美国字面粉袋，全部回收起来送回去。”⑩王登云:《舒卷任风——王登云回忆录》，华夏出版社2013年版，第19页。这与晋绥察分署1946年5月9日出台的《善后救济总署晋绥察分署收缴救济面粉空袋处理办法》中关于面粉空袋回收要求相吻合，揭示出国民党官员利用善后救济物资大发国难财的丑相。不仅如此，参加分署工赈活动的难民理应“照常的工作，取得正常待遇”①蒋廷黻:《善后救济总署干什么?怎样干?》，1945年印，第15页。，但其利益同样受到了侵害。如太原工赈难民在修筑太原市马路、汾河防泛工程、城南排水工程后，救济分署发放的澳洲面粉却被杨贞吉、刘俊、李鸿林等官员换成豆饼和“二难粥”(即一种“操不住喝又稠”的劣质食物)。②姜 善继、许来明:《政卫系特务头子杨贞吉》，山西文史资料编辑部编:《山西文史精选——阎锡山特务组织内幕》，山西高校联合出版社1992年版，第270页。实际上，分署本身亦存在贪腐问题。据当时中共方面的报告材料称:该署第八工作队“队长俞白桦是西北大学农学院的一个助教，据说生活一点办法都没有，书籍都卖光了……这次到了工作队经常说这回生活好了，也穿上新衣服了。他的工作态度是交代下上级就可以了，因此他的工作队他想少用些人，自己从中搞点钱……编制是个人经费按四十人发，实际工作人员为二十人……第八工作队自己即把下层工作交给解放区县救济协会来替他做”了，似无须防范救济人员与民众直接接触。③《关于联合国救济总会安定远第八工作队情况给牛、裴主任的信》(1946年 8月 28日)，A71－2－114－2。

此外，国民政府方面千方百计地压低或缩减中共解放区善后救济物资，乃至仅仅救济被国民党军占领的解放区城镇的行为，在客观上将民众推向了中共怀抱。如国民党军队侵占察哈尔省大片解放区后，晋绥察分署即制定了《察省复员期中急赈业务实施计划》，该计划提出“在交通未恢复前而各地难民又待救迫切时，本处队(察哈尔办事处和第四工作队)应分别在省垣、宣化及铁路沿线各城镇举办现金救济。”④《察省复员期中急赈业务实施计划》，《善后救济总署晋绥察分署周报》1946年第45期，第6—7页。嗣后又派遣察哈尔办事处副主任张志端等5人携款4000万元前往张家口办理急赈。⑤《第四工作队派员飞张家口察省急赈》，《善后救济总署晋绥察分署周报》1946年第43期，第2页。而中共解放区则只能将有限的救济物资发给“各县最贫苦之无衣缺衣村庄，以贫雇农为对象”;⑥《关于救济衣物发放问题的通知》(1947年12月14 日)，A90－2－185－8。或以县为单位依人口和各县实际分三类发放，分配原则为三个类型结合人口计算，以分配物资总数的80%按人口平均分配，以其余20%按照灾情实际分配。⑦《太岳区各县救济来款、救济物资分配底稿》(1946年 8月)，A71－2－115－2－1。特别是当国民政府将救济物资运往解放区视为“资敌”行为之后，解放区善后救济的窘困程度可以想见，而民众对国民党的不满则出现“井喷”现象。如1946年7月中共军队攻克沁县并将晋绥察分署囤积的善后救济物资立即发给民众，民众则感叹道:“不是咱八路军收复沁县，这物资哪能到手!”⑧《太岳区各县救济来款、救济物资分配底稿》(1946年 8月)，A71－2－115－2－1。

阿诺德·约瑟夫·汤因比(Arnold Joseph Toynbee)曾言，善后救济事业是“第二次世界大战所遗留下来的黑暗中的一次短暂的闪光”。⑨［英］阿诺德·约瑟夫·汤因比著、劳景素译:《欧洲的重组》，第24页。但在中国国内危机难以化解或国共军事冲突不断升级的情势下，善后救济工作不可避免地受到政治因素干扰，联总的“非政治性”救济原则自然不会为国共双方无条件地接纳。从中共解放区政府应对整个善后救济工作的措施看，尽管因国民政府方面掣肘而在救济物资争取上无法达成预期目标，但通过揭露或宣传联总、行总、分署不公行为凝聚了民心。而国民党方面虽将联总善后救济物资中的绝大多数用于自己辖区内救济和恢复，却未能赢得民众拥戴，内中原因或可成为破解中共最终成功的“秘钥”。