民初“南粮北运”中的政府参与及其局限——以漕运局的设废为分析中心

彭南生 李庆宇

(华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079)

北京地区有着数百年的建都史，但受地理环境、人口等因素的限制，其粮食长期需要靠外地尤其是江南盛产米粮地区的供给。史料称:“元明都燕以来，京边仰食江南，而漕运尤重”;①任 源祥:《漕运议》，贺长龄、魏源等编:《清经世文编》第46卷，中华书局1992年版，第1086页。清代仍以北京为都，“俸糈所出，民食所资，每年需米四百万石，少亦三百七八十万石，岁漕东南之粮以济之，漕运偶愆，京畿民食即生恐慌”。②冯柳堂:《中国历代民食政策史》，商务印书馆1934年版，第214页。可见，元明清时期北京地区需靠江南粮米接济，漕运在当时对保障京师民食至关重要。对此学界已多有探讨，无须赘述。但清末漕运逐渐停止后北京地区的粮食如何供应，学界尚缺乏足够的研究。樊如森的《清末至民国时期京、津的粮食供应》①樊如森:《清末至民国时期京、津的粮食供应》，《中国农史》2003年第2期。一文作为目前可见的这方面的主要研究成果，为我们提供了非常有益的借鉴。但文中在正确揭示这一历史时期京、津的粮食供应“发生了由以国家控制为主到以市场调节为主的重大变革”的同时，认为“清末特别是进入民国时期以后，京、津的粮食供应由国家控制全部转变为依靠市场调节”，未免有些失之于绝对。以民初为例，漕粮停止后，单纯依靠市场调节并不能充分保障北京地区的粮食供给，国家权力因此并未完全退出或放弃对该地区粮食供应的参与。漕运局的设立即是民初政府参与运米进京采取的一项举措，而学界对此尚缺乏关注。本文拟依据相关史料，以漕运局的设立为线索，并以1919至1920年间该局复设与裁撤这一案例作为分析重点，尝试对学界已有的研究成果略作补充，并期望能以此深化对相关问题的认识。

一、民初北京的招商运米与漕运局的设立

清中叶后漕运日趋衰落，原因是多方面的，但晚清以后，时人主张停止漕运所持理由之一是随着商运的发展、商品粮贸迁的增加，京师等地米粮供应已无须专仰赖于漕运，如郑观应《盛世危言》内《停漕》一文即称:“自轮舶畅行以后，商米北来源源不绝，利之所在，人争趋之……少米之患在今时可以无虑。”②郑观应:《停漕》，夏东元编:《郑观应集》上册，上海人民出版社1982年版，第568页。张之洞也有类似的看法，1901年他力主停漕的奏疏直接促成了清政府停漕改折令的颁布。但此停漕令刚一颁布，京师粮商就乘机抬价，清廷于是改变计划，令江浙两省每年筹运食粮100万石接济京师，其中江苏60万石，浙江40万石，其余部分改征银两。③李文治、江太新:《清代漕运》，中华书局1995年版，第 472、478—479，97 页。这一办法直到民国成立后才被废止，1912年财政部在给国务院的咨文中称:“本部所管南漕，每年由江浙两省运漕米一百万石，现在国体已更，当然废止”，并称“京师为都会重地，人口繁多，仓储已将告罄，市面米价日增，若不先为设法维持，深恐来源缺少，自损民食。拟请通电产米各省都督，晓谕准京外各米商自由运米到京，以济民食”。④《 江苏交涉使发布国务院废止漕运准由京外众米商自由运米到京告示》，1912年7月27日，天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1912—1928)》第2分册，天津人民出版社1992年版，第1648页。但由于北京地区人口繁多，需米量大，加之当时粮食市场发育并不健全，单纯依靠商人自行运米到京难以保障京中米粮供给。在这种情况下，政府也并未完全退出对该地区粮食供应的参与，其最初采取的办法是招商运米。

招商运米办法在清代已出现，据记载，早在道光年间，因畿辅粮价上涨，影响民食，政府方面即有招募米商贩运米粮的举措。⑤李文治、江太新:《清代漕运》，中华书局1995年版，第 472、478—479，97 页。李鸿章、袁世凯任直隶总督期间均曾招商购运南米运至北京等地。⑥《 酌购南米平粜折》，1904年3月31日，骆宝善、刘路生主编:《袁世凯全集》第12卷，河南大学出版社2012年版，第69页。进入民国后继续沿用了这一做法。1912年3月，顺天府尹因“京师粮贵食艰”呈请招商分赴直隶、河南、山西三省产粮地方购运米谷，得到批准。⑦《 顺天府府尹呈招商采购粮米运京平价出售请将税捐援案蠲免以利商民文》，《临时公报》1912年4月22日，第161页。政府打算废止漕粮也让时人看到了商机，该年5、6月间杨士骢、汪瑞闿等以“京师仓场旧制专仰给于南漕，民国新建，漕运行将改折，来源既少，缺食堪虞”，拟集资300万元，创建通济运米公司运米到京⑧《 工商部咨复财政部京师创设运米公司应令妥拟章程呈部核准注册文》，《政府公报》第49号，1912年6月18日，“公文”，第7页。，后因北京“仓米告乏”，财政部会同顺天府商定招商运米办法后即与该公司订立合同，由其代购白米40万石，运送仓储。⑨《审计处致财政部请查明本处开列通济运米公司前后领款一览表内各节暨第三批内短少情由迅速见复以凭核办函(附表)》，《政府公报》第520号，1913年10月15日，“公文”，第10页。

在招商运米中，米粮的采购运输以商人为主体，但政府仍在其中扮演了重要角色，作为组织者，由其发给商人印照，授予商人运米的权利，并在税厘、运费等方面给予商人一定的减免和优惠。这显示了招商运米与普通商运性质的不同，也说明了民初北京地区的粮食供应仍有政府的参与而非完全依靠市场调节。以招商办法运米可以为政府节省大量的人力、物力和财力，这是其优点所在。但商人参与其中系以营利为目的，在其认为难以获利或利润不高的情况下，其参与运米的积极性并不高。另外，作为在米粮欠缺情况下所采取的一种应急举措，招商运米的具体办法并不固定，也欠周密完善，参与其中的运商与官方甚至因此产生纠纷，影响运米成效，如前文提到的通济公司即未能按合同规定期限将米运竣，且与交通部门“屡次轇轕”。①《交通部致财政部通济公司运米轇轕请饬声叙理由函》，《政府公报》第 451号，1913年 8月 7日，“公文”，第15页。这些也体现了招商运米办法的缺陷。

1914年5、6月间，因北京地区米粮缺乏，顺天府尹沈金鉴呈请政事堂，请求准许招商投标运米50万石，以资接济，并拟有招商运米章程。经农商、内务、财政、交通四部会核后将章程修正，作为招商运米办法，其中详细规定了此次招商运米的宗旨、米数、运商义务与权利、期限、运途等，并得到了大总统的批准。②《农商、内务、财政、交通四部会同拟具招商运米办法给大总统的呈及大总统的批》，1914年7月1日，江苏省商业厅等编:《中华民国商业档案资料汇编(1912—1928)》上册，中国商业出版社1991年版，第339—343页。8月，顺天府尹会同财政部等将得标商人和备补商人名单公布。③《顺天府通告》，《政府公报》第833号，1914年8月30日，“通告”，第37—38页。但北京政府其后又将招商运米计划搁置，而提出设立漕运局转运米粮。

1914年11月，北京政府财政、内务两部会同呈请设立漕运局转运米粮，以平济京师民食。呈文分析了设立漕运局的必要性，指出自由贸易下粮食转运的弊端:“自改革以来，转输粜兑，纯听自由贸易，性质惟在投机，或运费稍重，或时值较低，获息不足以偿，则虽深知民方艰食迫不及待，亦且顾而之他。”而“都会商埠繁盛地方，自官吏、军伍、商廛、工肆，以至转移执事，皆属不耕而食之民，周转稍滞，匮乏立见”，因而纯粹依靠自由贸易难以保障京师粮食的正常供应。呈文还指出了此前招商运米中存在的问题:“北京首都，漕运既停，仓储尽罢，虽经迭次核准商家承运米石藉为接济，而应者殊鲜，且有业已投标而闻风裹足者。市价于以踊贵，民食恒虑不敷。”呈文最后提出了设置漕运局的主张，并对其办法、宗旨等作了设定:

设总局于上海，此外各大商埠及产米最盛市场次第设立分局，随时随地就岁事收获之丰歉，察民间盖藏之多寡，而一准于民食需用之缓急，缓则收籴，急则发粜，权衡于有余不足之间，调剂以挹彼注兹之术。其宗旨在平市价、济民食，补商力所未逮而不与争利。

财政部等设置漕运局的呈请得到批准，11月5日，大总统批令准如所拟，先行试办。④《平济京师民食之进行》，《申报》1914年11月13日，第6版。政府方面并任命了总、会办等负责相关事宜。该局正式成立后即着手米粮的转运，并结合实际条件，确立以“官督商运”作为转运米粮的主要手段，将此前招商投标运米50万石归并该局办理。⑤《 内务、财政部呈京兆招商运米拟请归并漕运局办理以期统一文并批令》，《政府公报》第990号，1915年2月9日，“呈”，第21—22页。后由于投标米商退办等原因，此50万石中的40万石被漕运局通告取消。在转运米粮所涉及到的税厘方面，规定除关税照常完纳外，沿途局卡减收米厘十分之三，第一批所运10万石还获准全免厘捐。⑥《财政部呈为漕运局运米酌拟变通成案分别完免税厘乞鉴文并批令》，《政府公报》第945号，1914年12月30日，“呈”，第42页。

总的来看，漕运局之设是北京政府对自由贸易下的纯粹商运以及政府此前组织的招商运米均不满意的情况下推出的一项新举措，这一官方机构的设立本身即表明了政府参与米粮运京力度的强化。

当然，北京政府设此机构以“漕运局”为名也是有现实考量的。这一方面应是受传统漕运体制下漕粮为官粮观念的影响，以此彰显其官方色彩;另一方面也是出于减少运米阻力的考虑。晚清时期，各省在米粮缺乏时，往往采取禁止本省米粮出境的措施以自保。1902年中英所订《续议通商行船条约》第十四款内也规定中方在某处“有饥荒之虞”等事故时，除漕米、军米外，可禁止米谷出境。①王 铁崖编:《中外旧约章汇编》第2册，生活·读书·新知三联书店1959年版，第109页。《内务总长孙洪伊、财政总长陈锦涛会呈大总统复设漕运局转运米粮以平市价而济民食拟具章程请鉴核文(附章程)》，《政府公报》第314号，1916年11月18日，“公文”，第19—20页。这一条约中的规定时常被各地方政府所援引，作为禁止本地米谷外运的依据。②《 温州饥民以海运不能购米》，《申报》1906年6月26日，第3版;《湘省接济各省军米之要电》，《申报》1912年5月7日，第6版。《漕运局之存废问题》，《申报》1917年3月9日，第6版。清末各省实行米禁非常普遍，如在1910年长沙发生抢米风潮前后，据当时报载“各省纷纷禁米出境”。③《 米禁危言》，《国风报》第1年第12号，宣统二年五月十五日，饶怀民、藤谷浩悦编:《长沙抢米风潮资料汇编》，岳麓书社2001年版，第270页。进入民国后同样如此，以米粮主产区的江苏省为例，该省在1912年颁布《江苏限制运米出省章程》④《 通令各县知事等订定江苏限制运米出省章程》，《江苏省公报》第87期，1912年12月28日，“本省法令”，第 4—7页。，对本省米粮外运作了一些限制，1913年初因上海米价腾贵又规定米粮“除本省境内仍照常流通外，应即一律暂禁出省”。⑤《 暂禁运米出省》，《申报》1913年2月9日，第10版。在1914年北京方面为运米而招商投标期间，该省还曾“严申米禁”⑥《专电》，《申报》1914年8月3日，第3版。，前引财政、内务两部呈请设立漕运局文内所指出的招商投标中有商人“业已投标而闻风裹足”即或与此有关。但由于以上提到的中英条约中有漕米、军米不在米谷禁运之列的规定，因此，以“漕米”的名义显然有利于规避各禁米地方对由该地转运米粮的阻力，这应是北京政府决定设立漕运局的一个重要原因。然而尽管如此，北京政府设置漕运局的举措仍引起了一些实行米禁政策省份的疑虑与掣肘，如设置漕运局消息传出后，时任江苏巡按使的齐耀琳即提出质疑意见三条，请求北京政府当局加以“注意”。⑦《 恤商中之漕运与布税》，《申报》1914年12月15日，第6版。在漕运局正式运行后，江苏省“时以民食不敷为言，屡加遏粜”，经漕运局方面“屡次详禀财政部反复商榷，始准限数采运，且须凭部照验放，限制綦严”。⑧《 漕运局总办施肇曾等申明漕运总局成立经过文》，1916年3月，天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1912—1928)》第2分册，第1675页。以漕运为名尚且如此，采用其它名义运米的难度亦可想而知。

从相关史料来看，北京政府此次设立的漕运局实现了转运米粮的预期目的，至1915年5月，该局已将所购之米“分批起运，源源来京”⑨《 交通部、内务部、税务处呈会订取缔京师米麦外运出境暂行条款缮单请训示文并批令》，《政府公报》第1080号，1915年5月11日，“呈”，第16—17页。，直至1916年6月始行停办。北京政府在这之后曾两次对此次设立的漕运局进行评价，称其“已著成效”、“颇著成效”。⑩《志恢复漕运局之呈文》，天津《大公报》1916年11月19日，第1张;《漕运南米之决行》，1919年6月24日，第7版。由此可见，漕运局的设立发挥了一定作用，并得到了北京政府的认可。

二、1919年江苏省“重申米禁”与北京政府“规复漕运”

在漕运局停办5个月之后，北京政府即酝酿复设漕运局。1916年11月财政总长陈锦涛、内务总长孙洪伊会呈大总统，以“京畿一带粮价踊贵，小民生计维艰，且值冬防在迩，尤应先事筹备”为由，请求复设漕运局，呈文并附有修正后的漕运局章程十四条，得到了批准。①王 铁崖编:《中外旧约章汇编》第2册，生活·读书·新知三联书店1959年版，第109页。《内务总长孙洪伊、财政总长陈锦涛会呈大总统复设漕运局转运米粮以平市价而济民食拟具章程请鉴核文(附章程)》，《政府公报》第314号，1916年11月18日，“公文”，第19—20页。但此次漕运局复设后未及运行，因京中米粮紧缺状况得到缓解，次年1月又由内务、财政两部提交国务会议议决将漕运局裁撤，并认为“现在交通便利，京中粮糈不致有缺乏之虞”。②《 温州饥民以海运不能购米》，《申报》1906年6月26日，第3版;《湘省接济各省军米之要电》，《申报》1912年5月7日，第6版。《漕运局之存废问题》，《申报》1917年3月9日，第6版。但政府当局对京中粮食的供给能力显然过于乐观，两年之后便不得不重新考虑复设漕运局以保障北京等地米粮供给。

北京政府之所以在1919年再次复设漕运局，一方面是因为当时北京地区米粮缺乏。在此之前的1917年，京畿地区曾受水灾，“秋禾歉收”，次年又因“火车不足用”致使“各项粮石不能畅运来京，而大米一项尤为大宗”①《京师总商会呈交通部据米商声请疏通运粮路政以维民食文》，《交通月刊》第18期，1918年6月1日，“公牍”，第2—3页。《本省要闻·设立漕运之要闻》，天津《大公报》1919年6月21日，第3张。，影响了米粮的供应。到了1919年，“京畿一带，自春徂夏，雨泽稀少，所有麦田俱已歉收”，加之南米来源减少，粮价日渐提高②《 粮价日渐提高》，《顺天时报》1919年6月 26日，第7版。，因而急需运粮接济。另一方面，也与该年江苏省的严申米禁政策及发生在浦口的扣米事件有直接关系。

江苏省自1913年禁米出境后，米禁一直未弛。1918年10月，省议会开会，有议员提议重申米禁，经大会讨论通过，由省长齐耀琳训令各属查照办理。③《 江苏实业厅训令第二千一百二十八号(重申米禁)》，《江苏省公报》第 1766期，1918年 11月 17日，“训令”，第5页。随后不久，日本因国内发生米荒，提出从江苏运米济荒，遭到苏省当局的拒绝，但北京政府却同意了日方运米之请，财政部与日本驻华公使订立采米合同，准许日商由中国通商口岸运米。④《 中日采米合同全文》，天津《大公报》1919年3月2日，第2张。此事在江苏省引起很大反响，各界对苏米弛禁问题意见不一，尤以反对弛禁出口者为众。齐耀琳为此召集省议会开临时会决定此事，1919年3月4日，省议会临时会开会，议决“重申米禁”，省长齐耀琳随后予以公布。⑤《 江苏省长公署令第四十一号》，《江苏省公报》第1883期，1919年3月20日，“令”，第4—7页。

但重申米禁后，米商私运米粮出省并没能禁绝，尤其是省署得到消息称，作为当时南北交通要道的津浦铁路“私运出口者甚多”、“偷运之米皆系各转运公司朦混”，齐耀琳为此除令津浦路货捐局严查外，还委派专员前往下关、浦口稽查，并规定各转运公司所囤之米自13日起，除军米外，非经专员查验明确不得起运。⑥《 苏米私运案发后之严查》，《申报》1919年3月16日，第7版。23日，又于浦口设立江苏禁米出口查验处，专司查验事宜。苏省采取的这些措施使得各转运公司运至浦口上栈积存之米8000余吨被扣留，其中多为拟运赴天津之米。这不仅直接妨碍了米商营业、损害了其利益，而且对京津地区米粮供应产生很大影响。在扣米事件发生后，米商纷纷要求验放，直隶省长曹锐在米商的请求下电咨江苏军民两长，提出将所扣之米“速予放行，以便接济京津民食”。⑦《 米商求请维持》，天津《大公报》1919年4月13日，第2张。京师警察总监吴炳湘也以“京师向恃南米接济”，“都中各商号所购米五十余车，均扣存不能转运”而致电江苏省长，请求疏通。北京政府国务院、交通部等亦有电致齐耀琳，希望予以通融。⑧《 关于苏省米禁之要电》，《申报》1919年4月17日，第7版;《国务院请解除苏米禁令电》，《申报》1919年4月23日，第7版。但江苏省当局态度颇为强硬，对于以上各方提出的放行被扣之米的要求一一予以回绝。后又由省长齐耀琳和督军李纯会议，决定将被扣之米按二成提出充公，其余由禁米出口查验处验明石数，勒令各米商在苏省境内运销。⑨《 浦口扣米充公之结果》，《申报》1919年4月19日，第7版。

江苏省在浦口扣米事件中的强硬态度，表明了其禁米外运的坚定决心，对于食米一向仰赖于江苏等省接济的京津地区来说，这一严厉米禁政策的直接后果是导致本地苏米输入量的大为减少。且在江苏重申米禁后，安徽省亦援照苏省办法禁米出境，这些都加剧了京津市场上米粮的紧缺。北京政府方面不得不筹谋应对的办法。由于漕米、军米按条约规定不在禁例，以漕米名义转运米粮便被提上议事日程。4月下旬，国务会议议定按照漕米办法，由京师总商会查明需米石数，指定商号、运数及采米地点，呈请内务、财政两部发给护照前往江苏等省采运，后又规定天津所需米粮亦一律办理。5月3日，国务院将需米数目及具体办法电告苏浙皖三省。⑩《江苏财政厅训令第一千四百四十九号(令知采办米粮接济京津民食作为漕米一案)》，《江苏省公报》第1951期，1919年5月28日，“训令”，第1—4页。虽然作出了这一决定，北京政府当局对其能否顺利施行仍颇为疑虑，担心“此项办法不无窒碍”。①《京师总商会呈交通部据米商声请疏通运粮路政以维民食文》，《交通月刊》第18期，1918年6月1日，“公牍”，第2—3页。《本省要闻·设立漕运之要闻》，天津《大公报》1919年6月21日，第3张。为了避免日后可能出现的“疑阻”，国务会议此后又对运米办法进行了复议，最终作出了复设漕运局转运米粮的决定。6月初，内务总长钱能训、财政总长龚心湛、农商总长田文烈会同呈请设立漕运局，呈文云:

窃维有清时代，颁禄馈军，端资漕运，即京津民食亦多恃以接济。自南漕改折而后，转输兑粜，纯任商民自由，在丰岁贸迁有无，供求尚足相剂，一遇来源梗塞，或值水旱偏灾，民食即有缺乏之虞。上年因车运停滞，京津存粮已形不足，近以苏皖两省复申米禁，人心未免恐慌，米价因之日昂，自非亟筹接济，不足以资维持。卷查民国三年财政部曾请设立漕运局，转运粮食，平价便民，会同内务部呈奉前大总统批准试办，颇著成效。兹经往复商酌，拟仍查照成案，设立漕运局，采运南米接济京津民食，藉补商力之未逮。

呈文还推荐京师警察厅总监吴炳湘兼充漕运局总办，并附有所拟漕运局暂行章程八条，如下:

一、漕运局为接济京津民食而设，以采运米粮平价便民为宗旨;二、漕运局附设于京师警察厅，以警察总监兼充总办，其余办事各员由该总监就厅内人员遴派兼充，以节经费;三、漕运局采运米粮，统以内务、财政两部会印护照为凭;四、漕运局由陆路转运米粮，经过沿途关局，除照纳厘金外，各关查验种类、石数与护照所载相符，即予放行。其由轮船装运米粮，须呈经财政部转咨税务处先行饬知海关，以凭验放，并由起运海关将装运之米粮种类及石数详晰登入册记;五、米粮沿途转运，除遇特别变故外，应由押运员负其责;六、漕运局采运米粮，除派员采运外，并得体察情形招商承办，其章程另订之;七、漕运局办事细则由该总办拟订，分报内务、财政、农商三部查核;八、本章程自公布之日施行。①《内务总长钱能训、财政总长龚心湛、农商总长田文烈呈大总统会拟设立漕运局并拟暂行章程请训示文(附章程)》，《政府公报》第1213号，1919年6月21日，“呈”，第4—5页。

复设漕运局的呈请再次得到批准，6月13日大总统令派吴炳湘兼充漕运局总办，吴于18日就任，办公处所附设于京师警察厅内。由于此次复设漕运局按官方说法系“沿民国三年旧制”，因此也被时人称作“规复漕运”。

通过以上史实不难看出，此次“规复漕运”实际上是北京政府在江苏省等厉行米禁政策、严禁米粮出省的情况下，试图藉不在禁例的“漕米”名义，以达到顺利转运米粮、保障京津地区米粮供应的目的。因而漕运局的复设只是为了达到这一目的采用的权宜之计，政府方面的计划仍是在漕运的名义下采用招商运米的办法。25日，漕运局总办吴炳湘在致与运米有关的江苏等省军民长官的电文中即称:“按漕运原则，原以派员采运为正办，而值兹国库空虚，筹拨巨资，一时匪易，目前救济似舍招商承运，别无良策。”②《吴总办整顿漕运之通电》，天津《大公报》1919年6月27日，第2张。在这之后漕运局又制订了招商承运章程十二条③《漕运局招运章程》，天津《大公报》1919年7月8日，第3张。，对具体办法作了规定。

三、江苏省各界的反对与漕运局的裁撤

然而北京政府复设漕运局的举措招致了作为此次漕运局拟采购米粮主要地区的江苏省官民的不满与反对。此时正值粮米青黄不接之际，江苏本省米粮本不充裕，加之入夏以后，梅雨连旬，该省所属苏州、常州、无锡、青浦等地先后被灾，低洼田禾多被淹没④《苏常锡淫雨成灾》，《顺天时报》1919年7月17日，第4版;《苏浙水灾汇志》，《顺天时报》1919年7月19日，第4版。，民食更加紧张。此外，米商私运、偷运出省屡禁不绝，这些因素导致了该省米价持续增高。下表系依据《申报》中所载的上海米市几种主要米类的价格制成，反映了这一时段米价增涨的趋势。

1919年5—7月沪市主要米类各时段平均价格表

由表中可以看出，5月份后，平均米价总体而言呈不断增高之势，这除了受以上提到的诸因素影响之外，漕运局的复设也对米价的增涨产生了一定作用。规复漕运的消息传出后，一些米商纷纷囤积居奇，致使市场上出售的米粮进一步减少，供求关系更行紧张，米价继而增涨。①《规复漕运与沪米价之关系》，《申报》1919年6月25日，第10版;《米价增涨之原因》，《申报》1919年7月2日，第11版。在这种情况下，苏省各界自然对漕运局的复设极为不满，纷纷表示反对。6月22日旅京苏人童世亨通电反对规复漕运。②《 季通反对规复苏省漕运电》，《申报》1919年6月25日，第6版。南京各公团因米价腾贵，推代表请求督军李纯、省长齐耀琳缓行规复漕运，维持民食，得李、齐应允“即电政府商改办法”。③《南京快信》，《申报》1919年6月27日，第7版。上海商业公团联合会也通电认为规复漕运“不但病国病民，更引起奸徒囤积居奇，民食堪虞”，请求政府“万勿规复”。④《 商团反对规复漕运》，《民国日报》1919年6月30日，第10版。

江苏省长齐耀琳于27日致电财政部及漕运局，指出“设立漕运局一案既经奉令照准，自应遵办，惟体察苏省现时米市情形，有应注意者数端”，分别为:“(一)采运数目应查照前案，暂以二十万石为限;(二)无论派员采运或招商承运，苏省但认定由内、财两部所发护照为册凭;(三)承运人员采运米数以及运路地应请先期通知;(四)倘米价腾涨，沪价已过八元，应随时截止。”可以看出，齐氏试图通过以上四条对漕运局采运米粮的手续与数额进行限制。此外，齐耀琳还质疑漕运局的招商办法不符漕米性质而有违中英条约，认为“既名为漕运局，复有招商承运情事，曾经外人指摘，现竟宣言招商承运，外人益将有所藉口”。⑤《 齐省长反对漕运要电》，《民国日报》1919年7月2日，第3版。在提出意见后，齐耀琳又致电苏省各关监督，再次重申米禁。⑥《 齐省长重申米禁》，《申报》1919年7月2日，第11版。7月2日，齐又发出“冬电”，分令江苏省财政厅、各道尹、县知事及各关监督，声明“在办法未经本省认可以前，漕运局原订章程暂时不能发生效力”⑦《齐耀琳反对漕运又一电》，《申报》1919年7月4日，第8版。，这实际上等于否认了漕运局原定的运米办法。

此时苏省各界反对规复漕运局的呼声更为强烈。苏州因有米业商人囤积居奇，米价连日增涨，吴县籍省议员孔昭晋等于7月3日公电省署，认为规复漕运尚非其时，要求省署“切电中央，暂缓举行，以维禁令，而保民食”。①《 地方通信·苏州·电请缓行漕运》，《申报》1919年7月5日，第7版。《吴江旅沪同乡会开干事会》，《申报》1919年7月15日，第11版。镇江籍省议员刘长春等也以“本省民食堪虞”，反对漕运局的设立。②《 地方通信·镇江·电争漕运》，《申报》1919年7月14日，第7版。《漕运问题之电文》，《申报》1919年7月22日，第7版。4日，上海总商会与县商会公电北京政府，指出沪上存米无多，最高米价已涨至八元有奇，漕运局复设后“人心愈觉恐慌”，因而请求“无论何种要需，苏米万勿弛禁”。5日，两商会又公呈督军李纯、省长齐耀琳，同样要求勿弛米禁。③《 两商会电请勿弛米禁》，《申报》1919年7月5日，第11版;《两商会再请勿弛米禁》，《申报》1919年7月7日，第10版。《中华工业协会请维民食电》，《申报》1919年7月12日，第10版;《闸北绅商请维民食电》，《申报》1919年7月15日，第11版;《地方通信·苏州·纷电请求顾全民食》，《申报》1919年7月19日，第7版。9日，江苏省教育会、上海县商会、上海县教育会、环球中国学生会、华侨联合会等9团体联合致电大总统、国务院及江苏督军、省长，请求“从速明令取消漕运”。④《 各团体电请维持民食》，《申报》1919年7月10日，第10版。

虽然复设漕运局招致了江苏各界的反对，但北京政府并不为所动，仍坚持原议。国务院在致李、齐的电文中表示规复漕运局是为了接济京津民食，“所请缓行规复之处碍难照准”。⑤《 南京快信》，《申报》1919年7月6日，第8版。对于齐耀琳所提意见，财政部、漕运局也未予采纳，后又招米商邹镜泉、曲廷献分往苏浙两省，拟先行采运大米6000石，由漕运局发给护照，并声称将按照招商承运章程所定办法办理。齐耀琳对此“大不满意”，于7日再电各关监督，重申“在办法未经解决、本署未经饬知照办以前，无论何省米商来苏采运大米，均应查照本署冬电办理”。⑥《 齐耀琳反对漕运第三电》，《申报》1919年7月10日，第7版。此举使邹镜泉在沪所采购白米两千石虽经打包，但未予放行，只得暂存洋栈。

江苏省的强硬举措使得漕运局方面不得不与其就运米问题进行磋商。漕运局总办吴炳湘致函齐耀琳，对齐之前所提的四条意见进行了回应，称其中的二、三两项“与本局计画正同，自应照办”，但对采运米粮数额进行限制的一、四两项，则认为“不无略有疑难之点”，仍不肯采纳。至于齐所质疑的招商承运有违条约而可能引起外人指摘，吴氏也解释称:“所谓招商承运者，不过查明现需米数，由总商会指定殷实各米商承认，运到之后由漕运局划定价格，分批各商号分销，以免设立分局之糜费，而采购、运输各事仍由本局主持办理，并非假诸商人之手，与普通商运办法截然不同。”⑦《 吴炳湘与齐耀琳函论漕运》，天津《大公报》1919年7月20日，第2张。但吴的复函并未能让齐氏满意，齐氏在复函中强调所提四项意见中“第一、第四两条实系特别通融，万无变更余地”，仍坚持原议。⑧《 齐耀琳复吴炳湘办漕函》，《申报》1919年7月17日，第7版。由于齐耀琳态度坚决，吴氏又于10日致电苏督李纯，请其疏通，因李为天津人，吴氏在电文中还不忘对其晓以关怀桑梓之义，希望李纯从中“鼎力维持”。而李纯并无明确答复，仅允“尽力协助”。⑨《 关于漕运之往来电文》，天津《大公报》1919年7月24日，第1张。该电文后经军署转达齐耀琳，齐仍以有碍本省民食为由予以拒绝。⑩《齐耀琳再复吴炳湘拒漕电》，《申报》1919年7月27日，第7版。

由于米价持续增高，加之灾情影响逐渐显现，苏省各界反对米粮外运的呼声在此期间一直未断。吴江旅沪同乡会因“各市乡来函报告内地被灾甚重”，特将灾情分电省长、道尹等，请求“转呈中央，将漕运收回成命”。①《 地方通信·苏州·电请缓行漕运》，《申报》1919年7月5日，第7版。《吴江旅沪同乡会开干事会》，《申报》1919年7月15日，第11版。苏政商榷会也致电北京政府“乞将苏省漕运即行罢议”。②《 地方通信·镇江·电争漕运》，《申报》1919年7月14日，第7版。《漕运问题之电文》，《申报》1919年7月22日，第7版。一些团体如中华工业协会、上海闸北商业公会、吴县二十八市乡公益事务所等此时除继续反对漕运局外，还要求停止在苏采运军米。③《 两商会电请勿弛米禁》，《申报》1919年7月5日，第11版;《两商会再请勿弛米禁》，《申报》1919年7月7日，第10版。《中华工业协会请维民食电》，《申报》1919年7月12日，第10版;《闸北绅商请维民食电》，《申报》1919年7月15日，第11版;《地方通信·苏州·纷电请求顾全民食》，《申报》1919年7月19日，第7版。

对于各界的请求，苏省军民长官先后表态，除省长齐耀琳外，苏督李纯、松沪护军使卢永祥在给各团体的复电中也均表示赞成维持民食①《苏督复各团体请维民食电》，《申报》1919年7月20日，第10版;《卢护军使关心民食》，《申报》1919年7月21日，第10版。《漕运局又请运苏米二十万》，《申报》1919年12月30日，第7版。。17日，齐耀琳以沪市米价已涨至八元、各界函电要求军米、漕米一律截止为由，致电国务院、财政部、漕运局，提出除京津方面第一批已发护照赴苏采运之米2500石照章验放外，“此后请饬暂行停止在苏购运，以符原案”。②《 齐耀琳又请停止漕运电》，《申报》1919年7月19日，第7版。《齐省长再拒采运漕米》，《申报》1920年1月9日，第10版。21日，齐耀琳再电北京政府，除了要求停止漕运外，并请停止在苏购运军米。③《 苏省停运军米漕米又一电》，《申报》1919年8月13日，第7版。《漕运局又议裁撤》，《晨报》1920年5月29日，第3版;《京华短简》，《申报》1920年6月8日，第7版。在此期间，江苏省议会议长钱崇固也致电北京政府，以江苏各属被灾，米价腾贵，请求“体察江苏实情，毅然以明令废止漕运，并暂停采运军米”。④《 钱崇固请废漕运停军米通电》，《申报》1919年7月16日，第6版。《南京快信》，《申报》1920年6月26日，第7版。此外，众议院苏籍议员葛梦朴等还就漕运局复设事向北京政府提出质问。⑤《 议员葛梦朴等质问政府设置漕运局有无必要并是否计算精确南北兼顾书》，《众议院公报》第2期第5册，1919年，“质问书十”，第 98—101页。

尽管江苏各界一再反对，但北京政府与漕运局方面并未放弃由苏省采运米粮的打算。事实上，江苏各界反对漕运局的根本出发点和目的是反对米粮外运、维持本省民食，而北京政府当局显然不愿正视这一点。面对苏省的反对，加之买照米商因无法顺利运米而回京与财政部交涉，财政部遂拟修改运米办法，但仅是打算将招商承运改为派员自行采办、归商转运⑥《 南京快信》，《申报》1919年7月16日，第8版。，这自然无法得到苏省方面的认可。漕运局总办吴炳湘还将漕运局招商承运章程寄给苏督李纯，试图说明招商运米“与普通商运迥异”，并再次请李从中疏通，李纯当即复函拒绝。⑦《 李纯与吴炳湘商办漕运函》，《申报》1919年8月1日，第7版。

在此期间除江苏拒绝漕运局运米外，安徽省也因受水灾而反对运米。⑧《 专电》，《申报》1919年7月30日，第6版。漕运局曾试图由其他省份采运，10月间吴炳湘曾致电江西督军陈光远、省长戚杨，以“苏皖等省无米运输，京中食米缺乏异常”，而请求准其由赣购米20万石⑨《 赣官商运动开米禁之内幕》，《申报》1919年11月4日，第7版。，但同样无果而终。到了11月中旬，因新米已经上市，沪市米价跌至8元以下，吴炳湘再次致电江苏军民两长，请求在苏省采购漕米，并同意一切采购手续及数目均按齐耀琳所提四条意见办理。但李、齐以各团体反对为由，认为“体察现在情形，暂难恢复漕运”。⑩《吴炳湘又电请漕运》，《申报》1919年11月26日，第7版。至该年底，漕运局据驻沪采办员报告沪市米价已进一步跌落，“最高价格不过七元一二角之谱，普通米价则均在七元以下”，而“调查京师米价之昂贵，则几为历年所未有”，因而咨呈财政部请其“转商苏省，设法疏通，准照前议采运苏米二十万担”。① 对此，齐耀琳以民食攸关，未便通融，仍行拒绝，并在咨复财政部的文中称，“一经恢复漕运，米价必继涨增高，酌察现在情形，非俟米价跌至五元以内不能准运出境”。②《 齐耀琳又请停止漕运电》，《申报》1919年7月19日，第7版。《齐省长再拒采运漕米》，《申报》1920年1月9日，第10版。

在江苏等省的抵制下，漕运局始终无法正常运行，1920年5月，吴炳湘以该局“成立数月，有名无实，竟同虚设”，而请将该局裁撤，但北京政府未予同意，并由国务院电商各省“仍予接济，以维京师民食”。③《 苏省停运军米漕米又一电》，《申报》1919年8月13日，第7版。《漕运局又议裁撤》，《晨报》1920年5月29日，第3版;《京华短简》，《申报》1920年6月8日，第7版。6月间，漕运局又请在苏采米，但再次遭到江苏省方面的拒绝。④《 钱崇固请废漕运停军米通电》，《申报》1919年7月16日，第6版。《南京快信》，《申报》1920年6月26日，第7版。漕运局最终在该年7月26日裁撤。

结 语

民初时期北京地区的粮食供应并非完全依靠市场调节，而仍有政府的参与，招商运米及漕运局的设立即是民初政府参与运米进京所采取的举措。当然，不可否认的是，政府在这一参与中的作用非常有限。就漕运局而言，除了第一次设立曾发挥一定作用，得到政府方面认可外，此后的复设并未能产生实际效果，其原因除了当时各地粮食普遍不充裕，加之受灾情等的影响，产粮地方反对漕运局的采运计划外，也与以下两个因素有关。

一是中央权威的衰落。民初时期，政局混乱，各省拥有较强的独立性，中央权威衰落，名义上作为中央政府的北京政府实际上处于一种弱政府的地位，缺乏对各省的有效控制和确保所作决策贯彻执行的能力。漕运局由设立、复设到裁撤的过程均可反映出这一点。北京政府设立漕运局这一机构本身即有藉“漕运”名义减少运米阻力的考虑，因而可视为其处于弱政府状态下为达到运米目的而使用的一种权宜手段。1919年复设漕运局更是北京政府在江苏等省严禁米粮出省的情况下，不得已而采用的一种策略。且此次复设漕运局最终在江苏等省的抵制下无法运行，被迫裁撤。这些均是北京政府中央权威衰落的体现。

二是政府公信力的缺失。就1919年复设漕运局而言，其目的按官方说法为“接济京津民食”，但当时的社会舆论却有北京政府此举是为运米赴日、安福系以此筹党费等说法。如由革命党人创办的《星期评论》就曾称复设漕运局“其实既不是军米缺乏，又不是接济京津民食，乃是接济日本粮食”。①《评论·规复漕运与粮食骚乱》，《星期评论》1919年7月13日，第1版。全国学生联合会也称“漕运恢复，闻安福部将售南米五十万石于日本藉充党费”。②《全国学生联合会消息》，《申报》1919年7月17日，第10版。考虑到当时正值五四运动大的历史背景下以及以上刊物与团体所具有的政治立场或价值偏向，我们难以确定此说法的真实与否，但其无疑加剧了时人对复设漕运局的疑虑和反对。如前文提到的江苏省教育会等团体在反对漕运局的通电中即称:“日来哗传奸人方以规复漕运并购办军米为名，暗中贩米前往日本博取赢余，以供安福部之党费，众怒所积，必至横决。”③《各团体电请维持民食》，《申报》1919年7月10日，第10版。甚至在亟须米粮接济的北京地区，一些团体(主要是五四运动期间成立的爱国组织或进步团体)也以此反对漕运局。如8月初北京中等以上学校学生联合会上书大总统徐世昌，以十事相陈请，其一即为“取缔漕运局”，所持理由之一为“报纸纷纷转载谓此中黑幕，原为漕米赴日，为安福部抽党费”。④《北京学生上徐世昌书》，《民国日报》1919年8月8日，第3版。北京各界联合会在8月中旬向国务院提出的请愿书中也以此为由要求“将漕运局即予撤消”。⑤《北京各界联合会二次请愿》，《申报》1919年8月21日，第7版。可见，尽管当时京津地区米粮紧缺是客观事实，但北京政府所设立并宣称以接济京津两地民食为目的的漕运局，仍不能获得足够的信任与支持，反而遭致了民众的猜疑与反对，这反映了北京政府公信力的缺失。

总的来看，漕运局的设立作为北京政府采取的运米进京的一项举措，说明了民初时期国家权力并未完全退出或放弃对北京地区粮食供应的参与。而该局由设立、复设到裁撤的过程及其实际效果又反映出政府在这一参与中的乏力与局限。