二战后太平洋“战略托管”体系的确立——基于联合国角度的考察

刘晓莉

二战对于战后世界产生的影响是多元化的：对全球政治架构的重建，对世界经济秩序的规范，对人类整体福祉的关注，无不因之发生重大变化。作为战后国际新秩序政治支柱的联合国在维护世界和平与安全、促进经济合作与发展、保障各国人权与法制、推动人类历史进程的发展方面，发挥了重要的作用。尤其是联合国从构建之初，即将致力于非殖民化作为其重要的历史使命，为此特别设立了托管制度和托管理事会。

联合国成立后，曾有11块领土被纳入托管制度之列，分别是澳大利亚代表澳大利亚、新西兰和英国管理下的瑙鲁(Nauru)；澳大利亚管理下的新几内亚(New Guinea)；新西兰管理下的西萨摩亚(Western Samoa)；比利时管理下的卢旺达—布隆迪(Burundi-Rwanda)；英国管理下的喀麦隆(Cameroon)、多哥(Togo)和坦噶尼喀(Tanganyika)；法国管理下的喀麦隆(Cameroon)和多哥(Togo)；意大利管理下的索马里兰(Somalia)；美国管理下的由马绍尔群岛(Marshall Islands)、马里亚纳群岛(Mariana Islands，关岛除外)和加罗林群岛(Caroline Islands)组成的前太平洋岛屿(原委任日本统治岛屿)。其中，美国管理下的托管领土呈现出两大特征：其一，太平洋岛屿的托管国身份，由美国取代前委任统治国日本获得，其余托管领土的托管国身份，由其原委任统治国继承；其二，美国托管的太平洋岛屿为战略托管区，其余的则为非战略托管区。

1947年4月2日，联合国安理会通过决议，正式批准了美国对太平洋前委任日本统治岛屿的托管，从而在太平洋地区建立起美国坚持的“战略托管”体系。那么在联合国构建过程中倾注巨大热情致力于非殖民化问题的美国，何以通过这种曲线方式构建起对于太平洋岛屿的管理和控制？同时联合国在整体推进非殖民化进程的过程中，何以出现某种程度的倒退，允许美国加强其对于太平洋地区岛屿的军事控制呢？

一、联合国托管制度的提出和认同

联合国托管制度的建立在非殖民化进程中具有里程碑意义，作为联合国主要发起国的美国是推动国际托管制度建立的重要力量。在联合国创建过程中的数次重要会议上，美国拟定的宪章草案都被作为会议蓝本加以讨论，并以此为基础加以补充和修订达成一致意见。因此，美国针对国际托管制度的立场和方案，在方式和程度上左右了联合国宪章在托管制度方面的规定，并决定了联合国在非殖民化方面的作为。

美国在非殖民化方面与传统殖民大国持有不同政策。早在1787年，美国即在《西北法令》中明确提出：殖民地的发展拥有自身利益，应免受宗主国的剥削，并将政府与北美印第安人的关系定性为监护人和被监护人的关系。一战后，威尔逊在参与设计国际联盟时，亦将非殖民化思想注入到国际联盟盟约中，例如第二十二条创立了委任统治制度，规定：从战败国分离出来的领土不属于任何国家所有，而是委任受托国治理，受托国有义务向国联报告执行受托权的情况。在二战进行期间，作为典型的“威尔逊主义者”，罗斯福和赫尔在对战后世界的规划中，围绕如何处置战后未获得独立的领土有其宏大的计划，即将旧的欧洲殖民帝国体制改造为国际托管制度，提高殖民地人民地位，使之有均等机会参与国际事务。他明确指出，欧洲殖民帝国被取代，成为由独立民族国家和国际托管区组成的体系，并将其置于美国与大国组成的联盟，或致力于安全事务的国际组织的监督之下，如此将有利于未来的和平前景。*David Ryan and Victor Pungong, eds., The United States and Decolonization:Power and Freedom, New York: St. Martin’s Press,2000, p.63.为此，赫尔任命其私人好友，俄籍经济学家帕斯沃斯基为首构建研究小组，将托管制度纳入其对于战后国际组织的规划中。1942年8月上旬，该小组形成关于非独立领土的国际托管体系方案。其中核心理念是所有殖民地都应纳入国际托管体系。*“International Trusteeship,” PIO-29a, Aug. 28, 1942, box 117, Notter Files RG 59.然而，罗斯福彻底颠覆原有殖民体系，构建国际托管制度的努力，在国际社会和政府内部都遭遇到巨大压力。

英国不希望战后国际组织涉及殖民地托管制度问题，因为这将严重削弱大英帝国的特权，危及英国的殖民体系。二战期间，为了调动殖民地的作战热情，迎合美国对于非殖民主张的坚持，英国也被迫开始调整原有的殖民政策，例如1940年战时内阁通过了由殖民事务助理马尔科姆提出的“提供救助促进殖民地发展”的提议；*Macdonald memorandum, “Statement of Policy on Colonial Development and Welfare and on Colonial Research,” WP(G)(40)44, Feb. 13, 1944, War Cabinet Papers, CAB 67/4, Public Record Office, London.1942年殖民事务部副部长哈罗德访美期间，向美国众议院勾勒出英国与殖民地之间的相互依存关系，尤其强调经济和军事方面的合作。*H. Freeman Matthews to Cordell Hull, July 31, 1942, file: 841.00/1601, Records of the U.S. Dept. of State, RG59.但是，英国单方面改善殖民地待遇与美国彻底改造殖民地政策之间的分歧难以弥合。美英双方需要相互妥协，以便就战后殖民地问题达成一致意见。1943年3月，赫尔建议罗斯福将托管范围缩小，将原有大国拥有的殖民地从托管范围排除出去，并且提出托管的意义不仅在于促成托管领土的独立，更重要的是形成一种范式，引导大国针对殖民地采取类似政策。*Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull (2 vols., New York, 1948), Vol.2, pp.1234-1236.1944年4月，副国务卿斯退丁纽斯带团访问英国，再次就托管制度与英国协商。美方表示，美国需要托管制度来控制日本在太平洋占领的岛屿，直接吞并这些领土将被视为违反大西洋宪章，所以美国人将“不得不”通过新的联合国家组织“掩饰他们的行动”。英国对此理由表示理解，但是他们认为美国建立托管制度的理由不止于此，他们担心托管制度将会严重削弱大英帝国的特权，甚至导致帝国解体。*Stettinius report to Hull, May 22, 1944, box 87,box 284, Notter Files RG 59. Sir Liewellyn Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, London: Her Majesty’s Stationery Office,1962, p.452.在提交敦巴顿橡树园的宪章草案中，英国并未提及仍然处于国联管理下的殖民地托管理事会。*Tentative Proposals by the United Kingdom, 22 July 1944, FRUS 1944, vol.1, p.672; Liewellyn Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, London: Her Majesty’s Stationery Office,1962, pp.452-453.

美国军方自美西战争以来对于西南太平洋岛屿保持了持续关注。1899年2月，美国海军准将布雷福特发文《海军舰队的加煤站》，强调在加罗林群岛建立美国基地的必要性。*[苏]基·弗·马拉霍夫斯基：《最后的托管地(密克罗尼西亚史)》，史瑞祥译，北京：商务印书馆，1980年，第50页。1918年1月，博德将军建议：北马里亚纳群岛“与关岛近在咫尺，为建立离日本不远的潜艇基地提供了可能”；加罗林群岛可以修建“三四个精良的驱逐舰和潜艇补充基地，以及保障舰队供给的后勤基地”；在马绍尔群岛的基地可以保障美国海上交通线的通畅”。*Earl S. Pomeroy, Pacific Outpost: American Strategy in Guam and Micronesia, New York: Russell & Russell, 1970, p.9.太平洋战争爆发后，美国海军坚信：华盛顿体系对于海军基地的忽视，是酿成太平洋战场初期美国被动局面的重要原因。为此，战后势必需要扩大其在太平洋的防御半径，西南太平洋上原日本委任统治的岛屿自然成为海军基地网络建设中的重要环节。*Roger Louis, Imperialism at Bay: The United States and the Decolonization of the British Empire, 1941-1945, Oxford University Press, 1978, p.265.1944年，随着太平洋战局的突破，美国军方明确表示，希望对从日本手中夺取的某些太平洋岛屿拥有无可辩驳的主权。1944年7月，参谋长联席会议指出，“美国占领和控制日本委任统治岛屿为我们的安全所必需。它们共同构成单一的军事整体，没有任何一部分可以被留给另一国部分控制……日本委任统治岛屿应被置于美国唯一主权之下”。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.并且，美国军方兼并这些岛屿的主张得到了有影响的国会议员们的支持。

1944年8月，联合国筹备会议——敦巴顿橡树园会议召开，联合国四大发起国分别提交了联合国宪章草案，并首次就联合国相关问题集中讨论。会前，美国参谋长联席会议预测，日本战败后，苏联将成为东北亚地区的支配力量，也将是美国的主要对手。此时的当务之急是说服苏联参加对日作战，如果会议提出领土托管问题，很可能与苏联发生矛盾，因此敦巴顿橡树园会议不宜商讨托管事宜。*Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of State, August 3,1944, FRUS, 1944, vol.1, pp.700-703.由于顾及到苏联在会议上的反对，且考虑到英国对于托管制度的敏感与反对，加之受到美国军方的压力和掣肘，敦巴顿橡树园会议暂时将国际托管制度问题搁置起来。

1945年2月，雅尔塔会议上，如何处理不能立刻实行自治的殖民地问题被提出讨论，美国放弃其最初彻底改造殖民体系的设想，和英国达成妥协，将托管制度的适用范围限定在三类领土：a.现在仍处于国联委任统治下的领土。b.由于本次战争将会从敌国脱离的领土。c.其他自愿被纳入到托管体制下的领土。*United States Delegation Memorandum, February 9,1945, FRUS, 1945, Conference at Malta and Yalta, 1945, part 3, p.858.法国临时外长与英国外长艾登交换过意见后得知：“美国提出托管制度的原因只是能够使自己体面地控制从日本手中夺取的太平洋地区岛屿，这一制度不适用于任何欧洲国家，同时也不适用于属于盟国的任何领地。”*Stephen C. Schlesinger, Act of creation: the founding of the United Nations: a story of superpowers, secret agents, wartime allies and enemies, and their quest for a peaceful world Boulder, Colo: Westview Press, 2003, pp.98-99.获得大国在确立托管制度的认可之后，美国国务卿斯退丁纽斯向艾登和莫洛托夫建议，安理会的五个常任理事国应在旧金山会议召开之前互相磋商，准备提出有关这类地区的国际托管的建议。他不打算提出哪些地区可以置于国际托管之下这个问题，他只想在新的国际组织的宪章中规定一个国际托管的机构，以弥补敦巴顿橡树园会议的漏洞。之所以没有明确规定哪些地区要纳入托管范围，其中一个原因是美国军方仍然希望占领战时夺取的太平洋岛屿，罗斯福对此感到非常矛盾。另外一个原因是直到七个月之后才公开的罗斯福和斯大林之间的秘密协议：为了促使苏联对日宣战同时承认国民党政权，罗斯福同意了苏联占领部分日本岛屿和部分中国领土。*Harley Notter, Postwar Foreign Policy Preparation, 1939-1945, Washington, D.C.: Department of State, 1949, p.397；Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, New York: Harper & Row,1948, pp.865-866; James Byrnes, All in One Lifetime, New York: Harper & Brothers, 1958, p.264; Robert Dallek, Franklin Roosevelt and American Foreign Policy, 1932-1945, New York: Oxford University Press, 1979, pp.513, 537.

联合国托管制度的提出是非殖民化浪潮不断推动的产物。作为联合国最重要的发起国，美国顺应了非殖民化趋势，并将其文化和外交中的非殖民化传统外化为联合国托管制度。美国希望通过联合国主导战后非独立领土的托管，以此荡涤原有以欧洲大国为中心构成的旧殖民体系，彻底扫除战前国际关系秩序，并以联合国为渠道，将美国的影响力散布到全球，构建新的国际关系体系。面对来自英、法等国的压力，美国需要确保大国对于托管制度的认可，因此需要做出必要的妥协，不触及盟国的殖民利益，缩小托管制度的适用范围。面对军方对于西南太平洋岛屿的吞并要求，美国无法逆非殖民化潮流而动，况且吞并领土也有违美国在《大西洋宪章》中确立的基本原则，而托管制度无疑为美国介入西南太平洋岛屿提供了绝佳的契机。

二、联合国战略托管制度的创意和确立

在取得英国和苏联对于托管制度的谅解，并与之就托管制度的建立达成妥协后，美国需要在国内弥合总统、国务院、军方、国会以及民众针对托管制度的分歧。雅尔塔会议后，美国国务院、内政部、陆军部、海军部等多部门就托管问题展开了激烈争论。陆军部长史汀生在致国务卿的备忘录中明确表示不同意将委任统治岛屿置于“托管制度”之下。他表示，“美国获得这些岛屿并不意味着试图殖民或者剥削。相反，这只是美国为了保卫太平洋的未来安全而获得的必要基地。为了服务于该目标它们必须由拥有绝对权力的美国来统治和设防。它们不是殖民地，只是前哨基地”，如果忽视美国获取该地区的必要性，执意将其置于托管制度之下，这将给国家招致不必要的麻烦。*FRUS, the Conferences at Malta and Yalta, 1945, p.79.考虑到直接兼并有违《大西洋宪章》和《开罗宣言》“在战后不谋求任何新的领土”的原则，罗斯福对于军方要求极力压制。为化解总统与军方之间的严重分歧，立场与总统保持基本一致的国务院顾问们曾提出一个设想：在国际托管领土中划出一部分战略区域由安理会管理，美国可出于国际安全目的使用其中的军事基地。*19 Ruth B. Russell, A history of the United Nations Charter: the role of the United Nations 1940-1945. ton, .C.: Brookings Institution, 1958, p.513.如此，可在托管制度允许的范围内实现军方对太平洋岛屿的实际军事控制。1945年4月12日，罗斯福总统逝世，其继任者杜鲁门总统对于托管制度的关注度有所削减，但是对于控制太平洋岛屿的现实需求更加重视。在国务院对垒军方的较量中，杜鲁门逐渐倾向军方。

1945年4月18日，由国务院、海军部、陆军部共同组成三部协调委员会(SWNCC)形成关于战略托管制度的草案，报送总统审批通过。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.最终的妥协方案表明：假如太平洋岛屿被纳入国际托管，此托管机制应使美国保持在此地的军事和战略权益，让美国能以维护太平洋地区乃至全世界的和平为目的控制这些岛屿，同时也要支持当地居民的社会、经济、政治福祉。*Memorandum by the Secretary of State, War, and Navy to President Truman, April 18,1945, FRUS, 1945, vol.1,pp.350-351.对于即将召开的旧金山会议，方案提出了美国与会的两大主要立场：其一，旧金山会议只讨论托管制度的原则、框架，而不涉及任何具体领土处置，包括托管国的指定、托管国与联合国各自对托管领土的权利及义务等，都留待日后以托管协定的方式解决。而且，雅尔塔会议上确定的托管范围只提供了“可以”置于其下的三类领土，究竟它们是一部分、全部还是都不置于托管制度之下，也要由未来协定来决定。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.其二，旧金山会议期间，美国需要提交其突出战略托管性质的托管方案。按照美国的主张，托管领土实质上被分为两类，一类为战略托管区，另一类为一般托管区。在一般托管区，将建立起一系列监管制度，确保国际社会对托管领土的监督权。如联合国大会或托管理事会有权审查管理当局递交的报告，接受托管领土人民的请愿，定期访问托管领土并开展调查，管理国还有根据托管理事会制定的调查问卷提交年度报告的义务。而在战略托管区，除非管理国同意，上述托管体系下的大多数监管制度都将以安全为由自动免除。*FRUS, 1945, Vol.1, General, the United Nations, pp.459-460.

1945年4月25日，联合国制宪会议——旧金山会议开幕，其时与会国在对殖民地实行国际托管的问题上并未取得一致意见。*Evan Luard, A History of the United Nations: The Years of Western Domination, 1945-55, vol.1, New York: St. Martin’s Press, 1982, p.59.雅尔塔会议只是达成确立国际托管制度的共识，对于托管制度的范围、方式、目的未做出充分讨论和商定。因此，旧金山会议开幕后五大国和澳大利亚等国都向会议提出了各自单独拟定的托管制度方案，这是对于托管制度具体方案的首次集中讨论，大国之间以及大国和中小国家之间的分歧和矛盾相互交织，联合国托管制度成为旧金山会议的主要议题之一。概而言之，各国托管制度的分歧主要集中在两个方面：

首先，托管制度是否应该以独立为最终目的？对于该问题，中国作为大国中唯一东方国家的代表，提议应对托管领土加上“独立”的目的，苏联附议，英、法及澳大利亚等国代表均反对中国的提案。美国亦支持英国和法国的立场。尽管如此，中国代表顾维钧四次起立发言，“态度异常坚决”，“会场空气异常紧张，形成中国与英美尖锐之对立”。*“旧金山会议两日以来会议情况”， 1945年5月21日毛邦初电蒋介石，叶惠芬编：《中华民国与联合国史料汇编——筹设篇》，台北：“国史馆”，2001年，第137、148页。由于小组委员会无法达成妥协，只能进行会外协商。美国代表为此专门拜访顾维钧，表示只要中国与美、英等国意见一致，可以在托管理事会中给中国一个永久性席位。顾维钧答道，中国在此问题上并无特殊利益，也无意为自己谋求特殊好处，只希望将民族独立这一点包括在联合国的基本目标之中。*顾维钧：《顾维钧回忆录》第五分册，北京：中华书局，1987年，第530—531页。在中国的坚持下，埃及、菲律宾、伊拉克等国也纷纷表示出反殖民主义的意见和诉求。最终托管领土的最终目标被确定为：“逐渐发展为自治或独立”。

其次，关于战略托管问题。在召开旧金山会议之前，美国政府已在军方和国务院之间达成某种妥协：旧金山会议只需要为托管制度制定大概的原则性规定，同时必须将战略托管原则纳入联合国宪章。对于美国军方要求的所谓“战略地区”，将处于美国军方控制之下，如果美国同意其纳入托管制度，则由安理会实行监管。将领土纳入托管制度必须取得宗主国的“随后认可”，同时规定纳入托管的领土以“自治”为最终目的。这就意味着殖民地最终是否纳入、如何纳入托管制度必须经过宗主国的同意，即是否纳入托管制度是自愿的，而非强制性的。

因此旧金山会议上，美国提交的方案主张：“于任何协定内，得指定一个或数个战略防区，包括该协定下托管领土之一部分或全部。”“联合国关于战略防区的职能……应由安理会行使”。英国不同意美国把托管领土分为战略区和非战略区的主张。英国认为美国精心炮制了战略托管方案，最终目的就是既要单独占领日本在太平洋的岛屿，同时又免除国际舆论的谴责。英国提出三条反对意见：1.英国殖民地政策旨在为“不能自立”地区的居民谋“福利”，为避免混乱，不论是战略区还是非战略区，都应该采取相同的管理标准；2.在人口多、面积大的地区不易区分战略区和非战略区，从军事观点上讲，在这类地区或许有必要划出战略地，但是易引发政治危机；3.为维持世界和平与安全，联合国会员国应采取相同的军事政策，管理国有权使用托管领土。*Ruth B. Russell, A history of the United Nations Charter: the role of the United Nations 1940-1945, p.833.但是由于美国在战略托管问题上的坚持，同时迫于会议上非殖民化呼声的高涨，英国最终迎合了美国的意见，接受了战略托管原则。

最后宪章规定托管制度不适用于旧的殖民帝国，托管领土的最终目标为：“以适合领土……的特殊情形……逐渐发展为自治或独立”。宪章的第七十三条只是规定了适用于联合国会员国治理的各殖民地区的一般原则，它宣布“以领土居民的福利为至上”，并规定“发展自治”和“对人民的政治愿望予以适当之关注”为拥有殖民地的国家应尽的义务；宪章第八十二条规定“于任何托管协定内，得指定一个或数个战略防区，包括该项协定之托管领土之一部或全部”；第八十三条规定“联合国关于战略防区之各项职务，包括此项托管协定条款之核准及其更改或修正，应由安全理事会行使之”，且安全理事会对战略防区内的职务以“不妨碍安全之考虑为限”。*www.un.org/zh/documents/charter/charter12.shtml.至此，在提出极为松散的原则性规定基础上，美国设立战略托管区的设想得以实现，联合国战略托管制度得以确立。

从雅尔塔会议到旧金山会议期间，联合国托管制度逐渐向战略托管制度的演变，是托管制度在对英、法等殖民大国做出妥协后的又一次妥协，这次妥协的压力来自美国，确切的说来自美国军方。二战后期，美国战后决策中军方影响力逐渐增长，美国军事地位的改变已经开始影响到它对战后世界的规划。美国军事领导人认为，为了监控日本，避免重蹈覆辙，且抗衡苏联在太平洋地区的扩张，他们需要扩大防卫半径。因此他们可以考虑借鉴英国散布全球的军事基地的经验，利用实际占领的太平洋岛屿，构建便于美国使用的军事基地，实现其战后战略防御的部署。在军方的驱动下，美国重新审视托管制度，并做出了战略托管和非战略托管的区分，在托管制度内部赋予美国未来合法控制太平洋岛屿的权利。如此，既未违背利用托管制度致力于非殖民化，改造战后世界，实现美国霸权的宏伟目标；同时也满足了美国对于太平洋岛屿的合法控制，且免除国际舆论的谴责。

三、“太平洋战略托管协定”的出台和批准

联合国宪章在托管制度的规定中，采取的是含糊的表达方式，并未对托管制度的具体适用领土，托管协定的提交、审核以及签署流程做出明确规定，因此为托管国在处理托管协定的问题上留有可进行外交操作的空间。按照联合国宪章第七十九条的规定：“置于托管制度下之每一领土之托管条款，及其更改或修正，应由直接关系各国、包括联合国之会员国而为委任统治地之受托国者，予以议定，其核准应依第八十三条及第八十五条之规定。”*www.un.org/zh/documents/charter/charter12.shtml.何为“直接关系各国”？宪章对这一关键性的概念未做任何解释和说明，因此在托管协定的问题上，必须明确哪些国家可以获得该身份。

1946年年初，对于“直接关系各国”，美国国务院认为，英、法、美，这些拥有委任权利的国家是当然的“直接关系国”，其他国家或许也可拥有这一头衔，但不应将地理因素与其挂钩；英国和苏联认为五大国应是“直接关系国”；其他国家尚未表态。*Minutes of Informal Meeting of the Trusteeship, January 17, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.555-556.然而，随着美苏关系的进一步恶化，美国急需将太平洋原委任日本统治岛屿纳入其全球军事战略部署，在太平洋区域构建其针对苏联的战略防御体系。因此，“独占而非兼并”成为其在太平洋地区托管领土的目标设定。为此，在太平洋岛屿问题上，美国需要排除其他国家作为“直接关系国”的权利诉求。对于英国外交部邀请美国作为非洲三地的“直接关系国”，美国国务院经充分讨论后，于1946年4月11日出台了一份政策文件：美国决定放弃成为非洲三地的“直接关系国”，但同时保留美国成为“直接关系国的权利”；美国应与英、法商议，尽可能使某一托管地的“直接关系国”为单一国家。*Minutes of the One Hundred Ninety-Second Meeting of Secretary’s Staff Committee, April 20, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.570-577.4月20日的美国国务卿参谋委员会会议中，法律顾问科恩建议，可以将“直接关系国”定义为“直接管理或控制这些领土的国家”，而其他有利益的国家则有权进行“磋商”。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.569-577.随后两个月，在与英、法、比进行磋商的过程中，美国提出，由委任统治国起草协定草案，并与其他“有特别利益的国家”进行磋商，随后即可提交联合国审议。美国希望三国放弃对日本原委任统治岛屿的权利诉求，让美国成为唯一的“直接关系国”；保证其托管协定中直接关系国数目降至最低，可能的话最好仅为一国；同意采取磋商的办法，而不坚持作为签字国。作为回报，美国可以放弃作为三国原委任统治地的直接关系国。三国对于美国的提议表示认可。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.577-579.至于苏联，也非常关注托管领土的处置与安排，而且也多次主张作为所有委任统治地的直接关系国的权利。在太平洋岛屿问题上，苏联希望凭借直接关系国的身份，在西南太平洋限制美国的行动，同时主张托管国应“受安理会制约，接受安理会巡视检查”。对此，美方断然拒绝，并以苏联根据《雅尔塔协定》在库页岛以及千岛群岛的权利相威胁。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.690-692.鉴于美苏矛盾难以调和，联合国大会决定不指定任何国家为直接关系国，但保留所有国家作为直接关系国的权利，留待其后解决。然而，大会随后批准了西萨摩亚等八块领土的托管协定，其实是对直接关系国简单化和单一化做法的实际认可。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.708-709.

直接关系国问题解决后，11月初，美国对太平洋岛屿的托管草案终于准备完成，该草案规定美国为唯一托管当局，有军事全权。*The Acting Secretary of State to Senator Austin(No.271), November 6,1946, FRUS, 1946,vol.1, pp.674-676.1946年11月6日，美国总统杜鲁门正式宣布，准备将日本原委任统治诸岛及“因二战结果而使美国承担责任的”任何日本岛屿都置于托管制度之下，且以美国为唯一管理国，如果联合国不予认可，美国将以任何方式继续占领这些岛屿。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, pp.407-415.这一声明首先引发了美国国内舆论的反对，孤立主义者为美国为西太平洋承担安全责任而惊恐万状，自由主义者则认为美国违背《大西洋宪章》的精神，在战后谋求领土利益和军事部署，而罔顾被托管领土的福利。*F. W., “American Trusteeship in the Pacific Islands,” The World Today, Vol.3, No.7 (Jul., 1947), p.319.声明发出后，国际社会立即做出反应。苏联对于美国的托管草案展开了强烈抨击，11月21日，美国驻苏大使馆发回苏联官方媒体对于托管草案的指责；11月30日，苏联明确表示出其对太平洋岛屿的兴趣，主张其对于日本领土处理的权利。美国国务卿贝尔纳斯拿千岛群岛问题进行反击，最终促使苏联态度转变。*The Ambassador in the Soviet Union to the Secretary of State(No.4195), November 21,1946, FRUS,1946, vol.1, pp.681-682. Memorandum by Mr. John Foster Dulles of the United States Delegation, November 30, 1946, FRUS,1946, vol.1, pp.690-692.12月初，苏联做出让步，美国同意在提交草案前与苏联协商即可。*Memorandum by the Director of the Office of Special Political Affairs (Hiss)to the Under Secretary of State(Acheson), December 6, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.701-702.1947年2月20日，莫洛托夫正式致函贝尔纳斯，表示同意美国对原日本委任统治岛屿进行托管。2月25日，马歇尔公开表示，苏联认为：鉴于美国在太平洋战场的巨大牺牲，以及为战胜日本做出的重要贡献，美国完全有资格获得原日本委任统治岛屿的托管国资格。*F. W., “American Trusteeship in the Pacific Islands,” p.319.2月26日，美国正式将托管协定提交给安理会审核。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, pp.407-415.

谈判过程中，美国的草案应相关国家的要求做出了部分修改。其中苏联提出：删除托管协定中“美国将这些岛屿视为美国领土不可分割的组成部分”的条款，并且将“独立”添加到托管领土的最终目标中去，美国对此表示接受。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, p.415.英联邦国家出于对于太平洋局势掌控的考虑，也对美国的托管协定提出质疑。英国政府和澳大利亚政府分别以苏联对意大利北非领土的觊觎之心和希望巩固其在太平洋地区地位为由，希望美国能够在对日缔结和约后解决战略托管问题。对英、澳等国的反对，美国以太平洋诸岛非日本领土、美国已向所有利益相关的国家抄送协定草案，联合国对托管事务的最高权力为由表示拒绝。*FRUS, 1947, Vol.1, The United Nations, pp.258-261, 266, 269.同时，向英、澳软硬并施。它一方面安抚两国，表示对日委任统治地处置与对意大利殖民地处置没有关系，且保证支持澳“完全平等参与对日和约的缔结”；另一方面，也向两国施压，明确要求澳撤回提案，指出澳方坚持使人怀疑“别有用心”，并表示如果澳执意将修正案付诸表决，将无法通过。美国软硬兼施，最终促使英国和澳大利亚撤回了其修正案。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.23, 116th meeting, 7 March 1947, pp.270-273.

1947年4月2日，联合国安理会表决并通过了美国对原日本委任统治诸岛的托管协定。7月18日美国国会批准了托管草案并由杜鲁门总统签署生效。原日本委任统治下的太平洋岛屿正式纳入联合国战略托管体系中。

联合国宪章对于战略托管制度只是做出了笼统规定，这是在旧金山会议上大国达成的妥协，同时也为灵活解释和操作托管协定留有活动余地。战后，美国正是利用战略托管制度的笼统规定，结合美国战略需求，形成了“太平洋战略托管协定”，使原有日本委任统治下的太平洋岛屿成为其太平洋战略中的重要环节，形成美国为单一托管国的战略托管区。名义上，美国强调该区域战略价值的重要性，声称为了防止该区域局势动荡或者为其他势力控制，应辟为战略托管区，由美国作为单一托管国实行战略托管，且置于联合国安全理事会的监控之下。实际上，美国对于太平洋岛屿实行战略托管的根本原因，在于二战后美国国家实力的巨大提升，为获取全球霸权需要抗衡苏联向太平洋地区的推进，构建起美国主导下的太平洋秩序。战略托管地由联合国安理会负责，而非托管理事会负责，也为美国的政策实施提供了极大便利，因为美国“几乎可在密克罗尼西亚做任何事，并且只要美国愿意，就可长期留在这里”。*Josh Levy, X. Francis, S.J. Hazel, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, National Department of Education Palikir, Pohnpei, Federated States of Micronesia, 2008, p.173.“太平洋战略托管协定”的出台，贯彻了美国“独占而非兼并”的原则，不仅实现了美国的战略意图，也免除了国际舆论的谴责。美国得以合法的身份保持其在太平洋岛屿的实际控制。

四、太平洋战略托管体系的构建与完善

1947年7月18日开始生效的“太平洋战略托管协定”，赋予了美国对前日本委任统治岛屿行使行政、立法、司法权力。美国需帮助被托管地施行自治，促进其经济发展、社会进步和教育推广，保证当地人民的自由。经贸方面，托管地给予所有联合国会员国最惠国待遇，被托管地管辖下的领土组成关税同盟，美国对当地军民要进行外交保护。美国可以推行并修改“适用的”美国法律，可修建军事设施、驻扎军队和使用当地志愿兵,并可因安全原因封闭托管地。并且，条例规定，未经管理当局和安理会同意，该条例不得修改或终止。*Summary of Trusteeship Agreement Negotiation in the Security Council, April 2,1947, FRUS, 1947, vol.1, p.278.

美国早在1944年占领马绍尔群岛、北马里亚纳群岛和加罗林群岛后，即开始在该地区实行军事化管理，由美国太平洋地区海军总司令兼任该地区军事总督。1947年托管协定通过之后，杜鲁门总统颁布第8975号行政命令，终结在被托管领土的军事管制政府转而建立民政政府，并且授权海军部长“暂时管理”。*Harold F. Nufer, Micronesia under American Rule: An Evaluation Of the Strategic Trusteeship (1947-1977), New York: Exposition Press, 1978, p.44.该地区仍然由海军掌控，军事总督改称高级专员，但仍由海军总司令兼任，全权负责该地区立法、行政与司法事务。直到1951年，内政部方才获得了岛屿管理权。

在美国海军临时管理被托管岛屿之初，曾计划重建因战争而遭破坏的建筑物；改善岛民的健康状况；建立岛上“自我管理社区”；拓展商业以惠及美国商人和岛民；促进教育。*Josh Levy, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, p.175.按照该计划，美国海军基本确立了托管体系的基本架构。其中尤其值得肯定的当属被托管地的政治体系构建：美国海军高级专员设置“自治市”作为托管领土基本政治单位，市长及官员由选举或委任当地酋长产生。此外，根据文化和语言的分布将托管地分为六个区：马里亚纳群岛区、马绍尔群岛区、丘克区、帕劳区、波纳佩区、雅浦区，地区官员由美国海军官员担任。内政部于1951年接管托管岛屿后，继续提高当地官员在地区官员中的任职比例，扩大其参政范围，发展代议、立法和行政机构并扩充其权力。这些措施极大地促进了被托管地的自治能力。在托管初期，除了政治体系构建成效较为显著外，托管地的经济发展、教育进步、医疗改善等方面乏善可陈。当地岛民对政治自治化进程缓慢也颇有微词：“当我们有了自治市市长之后，我认为这是我们通向独立的第一步，然后当我们建立地区议会时，我认为这是第二步，但是现在呢?好像什么进展都没有，我原以为我们会建立国家议会，但是它在哪里?难道美国人要永远待在这里?”*Josh Levy, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, p.202.1961年，联合国托管理事会观察团考察完毕后，形成了调查报告，对美国的管理提出了尖锐批评：交通不便、战争创伤赔偿问题迟迟未解决、未充分支付军用土地费用、经济发展不充分、教育不充分和医疗状况极其糟糕等。*Yearbook of the United Nations 1961, New York: Office of Public Information, United Nations, 1963, pp.476-477.

20世纪60年代，非殖民化观念相较于联合国成立时期已经取得了长足发展。1960年，联合国大会通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》；1961年联大通过决议设立非殖民化特别委员会，宣言的通过与非殖民化委员会的设立推动了非殖民化运动的发展。截至1962年，联合国的11个托管地中已有8个实现了独立或自治，只剩下太平洋战略托管地、瑙鲁和新几内亚尚未结束托管。国际形势的重大变化、托管理事会的批评以及岛内民众的怨言，开始促使美国改变其既往政策，做出调整和完善。

1961年9月25日，肯尼迪在联合国大会上表达了美国关于殖民主义的立场：美国支持殖民地国家的非殖民化行动，支持人民的自由选择，希望在全球范围内自由举行公民投票。*“Address in New York City Before the General Assembly of the United Nations,” Public Papers of the President of the United States: John F. Kennedy,1961, Washington: United States Government Printing Office, 1962, pp.623-624.1962年4月18日，肯尼迪发布了国家安全行动备忘录第145号文件。文件指出：尽管根据联合国托管协定规定，美国应致力于帮助当地人民走向自治或独立，但是太平洋岛屿托管地“不太可能发展成为一个有活力的、独立的国家”，因此“为了美国的利益，应该在合适的时间提供选择，使其和美国建立一种新的、持久的关系，使其处于美国的政治架构内”，这是“我们接下来的目标”。为此，由内政部长、国务卿、国防部长和健康、教育与福利部长派遣助理级别的代表组成任务小组，执行相关项目。*National Security Action Memorandum No.145, April 18, 1962, John F. Kennedy Presidential Library and Museum.根据美国立场和政策的调整，美国开始增加对于太平洋托管地的财政拨款。1962年，美国国会将托管地1963年拨款数额从前期上限750万美元提高到1500万美元，并批准1964—1966年拨款上限为1750万美元，到1969年时拨款上限己增加到3500万美元。*Howard P. Willens and Deanne C. Siemer, National Security and Self-determination. United States Policy in Micronesia (1961-1971), Westport: Praeger Publishers, 2000, pp.61-62.拨款主要用于提高教育水平以及改善医疗条件。政策调整后，美国托管地当局开始提升被托管地的政治自治水平，设立议会，行使立法权，太平洋托管体系得到进一步完善。但是托管地议会的立法权受到了诸多限制，例如：不得违背美国签订的国际条约、美国适用于托管地的法律、美国总统和内政部长发布的行政命令；不得对托管地范围内的美国财产征税、对非本土人士征收的财产税不得高于本土人士；仅有权支配从托管地征收的税款，美国国会的拨款由高级专员支配。*United States of America, Department of State, 19th Annual Report to the United Nations on the administration of the Trust Territory of the Pacific Islands, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1967, p.25.最重要的是，高级专员对托管地议会通过的决议有绝对否决权，这使美国在托管地的地位完全凌驾于议会之上。

根据托管协定，作为托管国，美国需要促使被托管地趋向自治或独立全面发展，然而太平洋战略托管体系的构建与冷战几乎同时发生，被托管领土的战略价值成为美国重点关注的核心内容，于是美国将托管地作为核试验基地，并开始修建军事基地。

1953年10月30日，艾森豪威尔批准了安全委员会第162/2号文件，文件指出美国必须发展并保持强大的军事力量，对苏联形成有效威慑，美国必须在核武器的数量和质量方面都“保持优势地位”。*National Security Affairs, Vol.2,Part 1,FRUS, 1951-1954, pp.592-593.鉴于被托管的太平洋岛屿众多、人口稀少、隐蔽性较好，美国将其作为核试验的理想场地。在托管协定签署前的1946年1月，美军就首次在马绍尔群岛的比基尼环礁进行核试验，其后在该地共进行了23次试爆；1948年4月起在安尼威士克岛(Eniwetok)上共进行了66次原子弹、氢弹试爆。*[日]小林泉：《太平洋岛屿各邦建国史》，刘万来译，台北：台湾学生书局公司，1997年，第14页。由于核试验造成的人员迁出和环境污染等问题日益严重，当地岛民和国际社会开始将此问题提交联合国。联合国托管理事会第901次会议上，围绕该问题，苏联、中国台湾当局、印度等均表示为造福岛民、维护世界的和平与安全应早日停止核试验或是采取积极的预防措施防止核辐射，然而美国以“战略托管区”由安理会监管为由极力辩解。*《联合国托管理事会报告》(1957—1958)，S/4076,1958，中文版，第5页。由于联合国的呼吁以及国际社会的舆论压力，美国最终于1958年停止了比基尼岛的核试验，到1963年《禁止核试验条约》通过后，岛屿上所有的核试验被迫终止。

在战略托管下，美国得以单独控制日本委任统治下的太平洋岛屿，建立起太平洋战略托管体系，并成功的将其纳入美国的战略部署，打造为美国在远东亚太地区的前沿阵地。根据托管协定，美国被授权可以对托管地合法占领和驻防。20世纪50年代，美国根据与日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国签署的防御条约获得了上述国家在太平洋沿岸的军事基地，建立了日本—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚近海岛屿链防务圈，在上述地区修建军事基地、派驻军队，构建了环太平洋防御体系，对苏联和中国形成包围与遏制态势，为了打造太平洋地区的战略纵深，美国战略托管地的价值与日俱增。之后的尼克松时代，由于美国的战略收缩，战略托管地开始取代50年代的近海岛屿链，成为美国向亚太地区施加影响力的重要基地，这足以解释未来在被托管领土的独立问题上，美国始终围绕“美国在该地区的安全需求”和“将托管地发展成为和美国建立永久联系的领土”的诉求和部署。

“太平洋战略托管协定”签署后，美国以战略托管国的合法身份，施行其对于西太平洋岛屿的管理，太平洋战略托管体系得以构建。美国在构建托管体系的过程中基本遵循了联合国宪章的规定，“增进托管领土居民之政治、经济、社会及教育之进展”，尤其是在非殖民化浪潮高涨的60年代，美国加大财政拨款，提高政治自治水平，促进经济发展，改善教育医疗，逐步完善了战略托管体系。但是针对联合国宪章中的“以适合各领土及其人民之特殊情形及关系人民自由表示之愿望为原则，且按照各托管协定之条款，增进其趋向自治或独立之逐渐发展”的贯彻，却大打折扣。战略托管结束时，托管地并未形成一个完整的独立国家，而是出现分裂：北马里亚纳群岛自由联邦作为自治领加入美国；密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛共和国与帕劳共和国分别同美国签订《自由联系条约》。三国内政、外交由本国负责，安全、防务则交由美国负责。美国围绕其“在该地区的安全需求”，“将托管地发展成为和美国建立永久联系的领土”，实现了在太平洋地区战略的最佳方案。

结 论

二战后，太平洋“战略托管”体系的确立是美国政府内部不同利益集团相互角力的结果。太平洋战争后期，美国军方已经开始意识到这些位于太平洋上的岛屿对于美国的军事意义和战略价值，他们希望战后能够直接占领这些岛屿，以增强美国在太平洋的战略纵深，并增强其对远东事务的影响力。然而，国务院方面的意见则倾向于对于战后世界的非殖民化改造，希望能够彻底消除原有殖民帝国带来的各种弊端，扫除美国对全球事务进行干预的巨大障碍，同时获得道德美誉。国务院和军方的矛盾促使美国不得不寻求妥协方案，最终通过战略托管方式满足双方诉求，再次践行了其行走于理想主义和现实主义之间的外交风格。

太平洋“战略托管”体系的确立也是战后美苏关系日趋紧张，冷战即将发生时期的战略选择。美国通过排他性的单独战略托管区的构建，在远东地区形成了对苏联进行全面对抗的态势。在之后的冷战期间，美国充分利用了战略托管区提供的战略纵深，在远东亚太地区构建起对中、苏进行遏制的前沿阵地和缓冲地带。即使是后冷战时代，美国在保持其对亚太事务的介入中，依然后沿用其传统的战略托管区提供的军事便利和优势。

联合国在推动非殖民化进程中发挥了重要作用，其托管制度和托管理事会的建立并非对殖民地问题的最终解决，而是发挥了指引未来发展方向，以及鼓舞未独立国家人民信心的作用。太平洋战略托管体系得以确立看似是非殖民化进程中的一个障碍，但是联合国托管制度的建立规避了美国的直接军事占领，无论非战略托管区抑或是战略托管区，终将走向独立。从1957年到1973年，除帕劳(Palau，属马绍尔群岛)外，联合国其余10块被托管领土或宣布独立，或加入邻国组建新的国家。1994年10月，帕劳宣布独立。至此，联合国托管制度内的全部被托管领土均实现了独立。

但是由于历史上太平洋战略托管体系的构建，美国至今仍然保持了其与原托管地之间密切的政治经济合作，尤其是军事防务方面，更是保持了高度的积极介入且不断升级。美国在重返亚太问题，以及干涉远东事务方面，对于原战略托管地战略资源的利用将会是持续的，也是值得我们关注的。