资源俘获视角下产业扶贫的实践困境与模式创新——以豫西W村产业扶贫为例*

李文君

内容提要: 本文以豫西一个重点贫困村的产业扶贫为个案,分析了资源俘获视角下产业扶贫的实践困境与模式创新。研究表明,在村庄产业扶贫中即使瞄准贫困人口、赋予贫困人口优先的参与权和特殊的优惠政策,也可能会产生大众俘获和精英俘获的现象,并且这种扶贫资源大众俘获和精英俘获的产生机理与现有研究的结论有明显的区别。这种俘获并不是村庄大众和精英主动俘获,而是村庄在一定条件下被动分配的结果。其主要原因在于一统化的项目制与贫困人口的多样化需求之间的矛盾、贫困人口的结构性贫困。基于此,把产业扶贫和资产收益扶贫相结合是化解大众俘获和精英俘获之困境、让贫困人口真正受益的创新模式。

一 问题的提出

精准是扶贫开发题中应有之义。中央提出精准扶贫的概念及战略后,学术界展开了较为集中的研究,取得了丰硕的研究成果,这些研究逐步从宏观走向微观、从理论研究走向实证研究,提出了一系列理论和观点。精准扶贫包含精准识别、精准帮扶、精准管理、精准脱贫等环节,也就是说精准扶贫的实现是一个系统的过程,任何一个环节都可能导致扶贫目标的偏离。在扶贫实践中,识别出真正的贫困户之后,需要采取相应的帮扶措施,精准施策,进而达到精准脱贫。在精准帮扶的过程中,项目和资源传递的精准度都可能影响帮扶效果,对此,学术界提出了“精英俘获”“大众俘获”等概念,旨在阐明扶贫资源在村庄“最后一公里”传递过程中产生的目标偏离现象。

精英俘获是指少数精英利用政治、经济、社会、信息等方面的优势控制资源的分配权,占有本来为帮助多数人的资源或获得多于自己应该得到的资源。①徐建慧:《关于精英俘获的文献综述》,《经济论坛》 2017年第4 期; 刘升:《精英俘获与扶贫资源资本化研究——基于河北南村的个案研究》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第5 期。扶贫领域的精英俘获就是村庄中的少数精英获得了本应属于少数贫困人口的扶贫资源,或者富裕村获得了本应属于贫困村的扶贫资源。②邢成举、李小云:《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》,《中国行政管理》 2013年第9 期。国外的不少学者发现精英俘获是扶贫项目和政府补贴项目瞄准偏离的重要原因。③胡联、汪三贵、王娜:《贫困村互助资金存在精英俘获吗——基于5 省30 个贫困村互助资金试点村的经验证据》,《经济学家》 2015年第9 期。在国内,不少学者也指出了在村庄(社区)资源分配和扶贫领域的精英俘获现象,如杨帅、温铁军认为精英俘获导致外部资源在村庄内无法公平分配,村庄治理恶化;④杨帅、温铁军:《农民组织化的困境与破解——后农业税时代的乡村治理与农村发展》,《人民论坛》 2011年第10 期。李祖佩、曹晋研究了各种精英组成的精英联盟对村庄公共资源的垄断和俘获现象;⑤李祖佩、曹晋:《精英俘获与基层治理:基于我国中部某村的实证考察》,《探索》 2012年第5 期。吴新叶指出,精英控制了社区,将社区变为自身谋利的工具,使社区发展与管理混乱和遭受破坏;⑥吴新叶:《社区民间组织成长中的精英捕获:问题与对策——以社会管理为视角的分析》,《中共青岛市委党校、青岛行政学院学报》 2010年第6 期。刘升认为,精英俘获了扶贫资源的使用权,把扶贫资源资本化,以据为己有获取利益。①刘升:《精英俘获与扶贫资源资本化研究——基于河北南村的个案研究》,《南京农业大学学报(社会科学版)》 2015年第5 期。有些学者认为,扶贫资源进入村庄后并未出现精英俘获,而是出现了“大众俘获”的现象,如杨浩、汪三贵通过帮扶精准度的测算,认为村庄脱贫帮扶偏误率较高,这种偏误率并不是少数精英和村干部精英俘获的结果,也与贫困户无关,主要是村民大众控制和均分了村庄扶贫资源,导致“大众俘获”,产生帮扶偏误。②杨浩、汪三贵:《大众俘获视角下贫困地区脱贫帮扶精准度研究》,《农村经济》 2016年第7 期。

现有研究指出了在村庄中资源被精英、大众俘获的基本现象,其共同点是认为福利资源(扶贫资源)没有瞄准对象,精英、大众在分配资源的过程中过分地主动占有不属于自己的那份资源,进而造成福利(扶贫)目标的偏离,这种现象与精英自身具有的优势、大众的参与不足、公共资源的财政供给机制等相关。笔者认为,精英俘获与大众俘获是在实践中较为常见的现象,它与精英的性质、中国社会的精英社会治理格局和自古以来的平均主义思想息息相关。笔者在调研的时候发现了另外一种现象,当产业项目进入村庄后,为防止精英和大众俘获,扶贫资源的确瞄准了贫困人口,村庄的确赋予了贫困人口优先的参与权和使用权,但最终还是出现了被大部分非贫困人口占有的情况,现有的研究并没有给出比较满意的答案。那么,这种精英俘获与大众俘获的实践逻辑又是什么呢,产业扶贫该如何创新模式以实现精准帮扶? 本文以W 村产业扶贫项目为例,以期对这一困境和实践逻辑进行学理上的分析。

二 理论基础与研究思路

如前所述,精英俘获的特点就是当精英面对外部资源进入村庄的时候会主动利用自身的优势或制度漏洞获取多于自身所得或不应该得到的资源,进而造成资源的不公平分配; 当外部资源精确地传递到福利对象手中,福利对象获得相应的资源,可以称之为精准帮扶。在资源传递的过程中,精英、大众、福利对象面对外部资源的时候可以是主动的,也可以是被动的。因此,可以把资源传递到村庄后的情形按照理想类型划分为以下几种情形,见表1。

表1 福利资源获取形式的理想类型

主动的俘获和被动的俘获具有本质的差别。主动的俘获是他们主动利用自身的优势和制度缺陷获取福利资源的,是他们本身具有强烈俘获的主观意愿; 而被动的俘获是福利对象主观上一开始并没有强烈的获取愿望,而是在较为被动的情况下,是在一定的情境之下由他人或制度按照一定的机制进行的分配。精英俘获和大众俘获的差别就在于资源被谁掌握得更多,在实践中,福利资源往往是由这些群体混合掌握。精英俘获的研究相对较为系统,大众俘获由于提出得较晚,其基本内涵就是资源被村庄内的大众平均分配,在实践中也是相对常见的现象,如在扶贫中的6 人分一头羊、8 人分一头牛现象。①《山西小村庄大锅饭式扶贫8 人分1 头驴越养越瘦》 2016年11月16日,新华网(http:/ /news.xinhuanet.com/yuqing/2016 -11/16/c_ 129364935.htm)。

学术界研究认为,精英俘获与大众俘获是扶贫项目瞄准偏离的根本原因,即精英拥有相对的优势能够获得对资源的控制权,而贫困人口在观念、资金、技术等方面的限制难以参与扶贫项目; 大众俘获是由于村庄帮扶过程中各方利益的平衡和村内关系的协调,村干部的逻辑是“不出事”和“不得罪人”,在上级监督和村内监督的强大压力下,为了“摆平”村庄事务,要么平均分配,要么把扶贫资源的分配权交给村民,最后导致“利益均沾”。由此可见,资源的瞄准度、贫困人口的优先参与权、村干部对资源的分配机制具有重要的作用。那么,如果在资源传递过程中瞄准贫困人口,给予贫困人口优先的参与权和发言权,不搞平均主义,是否会防止精英俘获和大众俘获,贫困人口是否会真正受益,达到所谓的精准帮扶,本文循此思路展开分析。

三 田野素描与个案呈现

(一)个案村庄及扶贫项目简介

笔者选取调研的W 村是豫西地区的一个重点贫困村,该村距ZL 高速路口5 公里,距镇政府所在地13 公里,距离县政府30 公里,距离市政府60 公里,全村有5 个自然村,有人口290 户1193 人,有贫困人口72 户(经过建档立卡“回头看”后确定为56 户)。该村主要以种植小麦、玉米为主,养殖以牛、羊为主,大多采用个体农户散养的方式,现代农业发展缓慢。

2015年9月由河南省委组织部选派的第一书记进驻W 村,第一书记到村工作后,经过认真调研,对该村的资源做了一个总结,紧邻省道、交通便利; 距ZL 高速出口仅5 公里; 人均耕地2 亩,局部有较为平坦的优质耕地可以利用; 水资源丰富,该村有丰富的地下水资源,且村南、村北均有泉水; 劳动力资源较为丰富。

综合考虑W 村现代农业发展的实际、W 村交通状况以及帮扶单位的特殊性①W 村第一书记为省属高校中层干部,蔬菜大棚种植的蔬菜可以集中销售给该校食堂,解决销售出路问题。,在和村委会班子、部分贫困户共同商讨后确定建设现代蔬菜大棚。当年10月流转了本村的60 亩土地,申请了省扶贫办的产业增收到户项目(30 户)②W 村2015年12月之前的贫困户户数为72 户,42 户已经享受科技扶贫的政策,不能再享受产业增收到户的政策。,产业到户增收项目按照每户4000 元的标准补助,由于到户增收项目补助较少,建设蔬菜大棚资金缺乏,之后又申报了市蔬菜办的蔬菜大棚建设项目,每亩按照2000 元标准补助,建设一个标准蔬菜大棚(1.2 亩)的费用大约为8000 元,两种项目资金加起来(6000 元左右)还不能完全建起大棚,其余资金则由村委会和驻村第一书记自己筹措。2015年12月初,在各方努力下,27 座蔬菜大棚终于建成,灌溉水利设施基本到位,并通过了市蔬菜办的验收。村委会在附近的西红柿育苗基地统一预定了所有大棚的西红柿苗,接下来就是如何分配大棚的问题。

(二)个案村庄扶贫资源分配情况

蔬菜大棚的建设由两部分资金组成,产业到户增收资金必须用于贫困人口,蔬菜办的资金则可以用来发展现代农业,对参与对象并没有严格限制。这两部分资金村委会并没有向村民公开来源渠道。由于精准扶贫的强大压力,第一书记决定首先让贫困户参与种植,其他非贫困户不能参与。大棚的分配经历了大概以下几个曲折的过程:

第一步:由村委会通过广播的形式,通知贫困户报名,前期怕报名的人数较多,限期3 天内报名结束,报名条件是自愿报名,数量不限,先报名先得,每个大棚缴纳押金和承包费1200 元。承包费用来支付土地流转的费用和前期村委会和驻村书记垫付的费用,押金主要是加强对大棚的保护和避免人为破坏,合同结束后退还种植户。3 天期限过去了,没有一户贫困户参与报名。

第二步:鉴于前期没有贫困户参与报名,村委会考虑可能是承包费和押金太多,贫困户负担不起,经过村委会两委班子的商量,决定取消押金,只缴纳300 元的承包费用于支付土地流转费用,也是只让贫困户参与报名,通过广播的形式通知限期3 天报名。3 天期限过了,只有1 户贫困户参与报名。

第三步:由于前两步报名结束后贫困户参与较少,村委会进一步商讨,直接取消缴纳300 元承包费,免费让贫困户种植,再次由村委会广播,并派村委会成员到贫困户家中做工作,最后有10 户贫困户报名参加。

第四步:考虑到时间较紧,必须马上犁地、施肥,过完春节正月十五后就要栽苗,不然就会错过2016年春季种植的机会致使大棚闲置,但由于大棚参与种植的贫困户依然较少,就采取让非贫困户也参与的方式,同样也是免费种植,在这一条件下有7 户非贫困户报了名,其余的大棚仍然没人报名种植。最后村委会就采取让村委会班子成员包干分配,每个班子成员认领3—5 个大棚,动员农户种植,如果谁的任务完不成,那么村委会班子成员就自己采取办法承包或种植。最终,在村委会班子成员的努力动员下,部分大棚还是没人租种,村委会决定承包给邻村的农户,对邻村的承包户收取一定的租金,开始了第一季的种植。2016年秋季(第二季)种植户中本村贫困户参与种植16 户,普通户参与种植2 户,精英户参与种植2 户,外村农户参与种植7 户,见表2。

表2 W村蔬菜大棚农户参与种植情况 单位:个

第五步:产业到户增收项目政策规定到户项目必须由贫困户参与。随着扶贫领域监督力度的加强,W 村村两委感觉到强大的压力,因为申请的产业到户增收项目的户数是30 户,而贫困户2016年下半年参与种植的只有16 户,这种情况无法通过验收并申请结项。2017年村委会决定所有的蔬菜大棚统一承包给W 村所在县的一家农业种植企业,并给予申请产业到户增收时的30 户贫困户每户每年900 元的收益补助。

四 产业扶贫大众俘获与精英俘获实践困境及影响因素

从W 村扶贫资源(蔬菜大棚)的分配情况来看,从开始的无人问津到最后的被动分配,再到后来的整体承包,分配过程经历了相当曲折的过程。首先,村委会本着精准扶贫的目的,最先瞄准的是本村的贫困户,在承包前期,非贫困户是不能参与的; 其次,村委会赋予了贫困户优先的租种权和免费种植权,在贫困户参与不足的情况下非贫困户才能参与; 再次,从最终参与种植的户数来看,2016年上半年参与种植的贫困户数占项目申请户数的三分之一,下半年也只有一半的贫困户参与,其他的大棚则由非贫困户和邻村的农户参与种植; 最后,村委会把所有的大棚整体对外承包。那么,在瞄准贫困户、给予贫困户优先种植权和相当优惠的前提下,在扶贫资源分配的过程中为什么还会出现贫困户参与不足,精英与大众俘获扶贫资源的现象,在实践中的影响因素又是什么呢? 笔者认为项目制的一统性与农户需求多样化的矛盾、贫困人口的结构性贫困是主要的影响因素。

(一)项目制的一统性与农户需求多样化的矛盾

项目制是国家财政转移支付的重要形式,涉农项目和扶贫项目是国家试图通过项目制的形式发展农业和扶贫开发的主要方式。项目制中的项目一般设定有明确的意图和条件,并且专款专用,另外还需要地方(基层)政府以配套的形式申请。以河南省扶贫开发到户增收项目管理办法为例,扶贫开发到户增收项目“扶持对象必须是农村低收入人口建档立卡识别登记的贫困户,原则上每个项目村扶持的贫困户不得低于50 户,被扶持户要符合三个条件,一是自愿申请; 二是要有一定的自有资金; 三是有明确的发展产业。以家庭为单位,每户扶持资金4000 元左右,财政扶贫资金补助比例不超过项目总投资的50%”。同时规定被扶贫农户必须是建档立卡的贫困户,不准扶持非贫困户。

研究认为,项目制重塑了上下级之间的科层制关系和基层政府的行为,上级政府试图通过项目制的控制权以实现部门的目标和树立部门权威,下级政府通过反控制实现基层目标,在这一过程中上下级政府之间的目标并不是完全一致,实施过程中会展开控制和反控制的博弈。以W 村为例,首先,第一书记到村后的目标是申请到扶贫开发到户增收的资金,因为对于第一书记来说,没有资金、没有项目,村里的工作就无法开展,也就谈不上扶贫,更谈不上扶贫的业绩。但是到户增收资金扶持的比例不能超过项目总投资的50%,剩余的资金量缺口仍然较大,第一书记又申请了市蔬菜办的发展资金,最后整合两方面的资金才建起了蔬菜大棚。因此,从村庄的角度来看,申请到项目资金是其首要的目标。其次,扶贫开发到户增收项目规定被扶持的贫困户数原则上不能低于50 户,目的是实现“一村一品”或“数村一品”,这样的要求也就是说一个村只能申报一种产业品种,发展一种产业。上级政府的这种要求从初衷上来说是责无旁贷的,目的是发展村庄的主导产业,形成规模化的种养殖效应,但是对于精准扶贫来说,由于贫困人口致贫的原因多样化,必须一户一策,精准施策,发展一种产业就会导致贫困人口无法完全参与。W 村所在的县扶贫办负责人是这样认为的:

每个(到户增收)项目省里规定是最低30 户(贫困户)才能够上一个项目,没有30 户,你这就够不上一个项目,这是国家的规定,年年来查,一年好几回,上面规定的必须按照这个执行,我们也没办法。现在关键的问题是规定得太细了,不好实施。现在是县里面憋着,乡里面憋着,村里也憋着,都弄不成事情。你一弄就会出事,都不想担责任,都是这情况,一点小事都叫去几百回,还是那今年的到户增收资金,那就是叫你搞塑料大棚都叫你搞大棚。现在有些事情市里说了也不听,也不管用。你包括市里发改委的那4000 块钱,你给这户3000 元,那户5000 元,最后人均4000 元,验收的时候上级政府问你为什么那家3000 元,而另外一家5000 元,为什么不是4000元。上级政府规定人均4000 元就得每户都得4000 元,其实,有些户就需要3000 元,有些户则需要5000 元,我只要人均4000 元就行了。所以说我们有些钱都不敢要,但是逼着你要这些钱。(访谈记录:WWZ-20170710)

W 村的第一书记也谈了对到户增收项目的看法:

一个村就那些户数,你让一个村实施一个项目根本就弄不成,一个项目贫困户不可能都参与,规定一个项目就一个产业,你比如塑料大棚就是建塑料大棚。我认为一个项目只要是30 个贫困户,应该是20户或者25 户贫困户搞塑料大棚,其他户搞养猪、养牛、养鸡,应该是老百姓自发弄。30 户都搞塑料大棚,有些人我就不想弄,我觉得其他户喂鸡喂猪都可以,这样打个包,只要是贫困户都行,自发性好一些。比如说他家有一头老母猪,给他补助点,再买几头配在一块,他家有一头牛,再买一头牛,扩大规模,这样好落地,实际上是上面政策打架,底下的人根本就没法弄。(访谈记录:LYL-20170715)

对于村庄来说,争取到扶贫资源是首要的目标,但是从以上的访谈可以看出,扶贫资源到村后的落地及分配面临着较大的困境。究其原因,在一个村庄里面贫困户的致贫原因是多样化的,贫困户的需求也是多样化的,一统化的项目在实践中很难满足贫困户多样化的需求,从而导致像W 村建设的蔬菜大棚很难由申请项目时的贫困户完全参与。从产业到户增收项目的扶持户数来看,省级政府扶贫部门规定的户数是不少于50 户,即使在地方30 户规模的前提下,也很难保证这些贫困人口完全参与。那么,即使扶贫资源(蔬菜大棚)瞄准了贫困人口、赋予了贫困人口优先的参与权和租种权,即使对贫困人口采取了十分优惠的条件(如免租金、免费种植、统一提供销路),但在实践中还是不能满足所有贫困人口的需求。项目资源一旦落地,就要保证项目的实施,如W 村所建的蔬菜大棚,既然利用各种资金筹建起来,首要的就是保证大棚有人耕种,不然就会闲置,造成资源的浪费。因此,W 村最后让非贫困户参与,也并不是这些非贫困人口(包括精英户、普通户)在贫困户不知情的情况下利用自身的优势主动获取资源,而且是在特定的条件下贫困户无法参与,经村委会成员动员非贫困户参与的结果,结果上是非贫困户俘获了扶贫资源,但从性质上来讲非贫困户种植大棚是被动的。那么,这种情况对于贫困户来说,也就无不公平之说。

(二)贫困人口的结构性贫困

贫困人口的结构性贫困是指贫困人口长期在政治、经济、社会等方面长期处于弱势地位,其实质是整体性的能力贫困。阿玛蒂亚·森关于贫困人口形成的解释,突破了传统收入贫困的概念。他认为,尽管低收入与贫困之间有密切的联系,但贫困的实质不是收入的低下,对贫困的考察不能仅仅停留在收入上,而是可行能力的贫困。根据国际社会对贫困的认识及中国反贫困的实践和现有的研究,对“能力贫困”概念的界定应主要体现在以下几方面因素:第一,它是反映特定贫困人口能力欠缺状况的一种集合性概念,而不特指某个个体或某种现象; 第二,在现代社会,能力不仅包括基本生产能力、获取知识能力、参与决策能力、合理利用资源能力等方面,最终都要体现在“自我发展能力”上; 第三,缺乏物质和服务是表面现象,其实质是缺乏“手段”“能力”和“机会”。段世江、石春玲认为,如果对这一界定从资本形成的角度考察,则是农村贫困地区人力资本和社会资本的形成能力不足,表现为人力资本和社会资本的存量短缺到不足以产生促进发展所需要的内在动力和能力。①段世江、石春玲:《 “能力贫困”与农村反贫困视角选择》,《中国人口科学》 2005年增刊。

《 〈中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)〉 实施效果的评估报告》中指出,贫困人口中低龄老龄人口比重大,他们在逐渐丧失劳动能力,收入逐渐降低,65 岁以上老人绝对贫困发生率高出平均水平38%; 贫困农户成人文盲率高,劳动力素质低,户主为文盲或半文盲、小学文化程度的家庭陷入绝对贫困的概率比平均水平高出119%和50%。较低的受教育水平和贫困往往形成一种恶性循环。从人口流动的角度来看,农村外出务工者中男性占大多数,外出劳动力的年龄较小、教育水平较高,这从另一角度说明农村留守的大多为女性、年龄较大者和文化水平较低者。①范小建主编:《完善国家扶贫战略和政策体系研究》,中国财政经济出版社2011年版,第281、379 页。这些构成了农村贫困地区贫困人口的基本特征。

随着我国工业化、城镇化进程的加速推进,城乡收入差距越来越大,加剧了农村劳动力的外溢,也造成农业农村经营者后继乏人的困境。根据第二次农业普查的资料,大部分农村男劳动力外出打工后,妇女就成为农业生产的主要经营者,全国的妇女农业从业者从1996年的47.55%上升到2006年的53.2%,由于青壮年劳动力外出打工,也导致农业从业者和劳动者老龄化趋势严重,全国51 岁以上的老龄农业从业者和劳动者由1996年的18.5%上升到2006年的32.5%,7 个主要劳动力流出省份的比例则更高。②国务院发展研究中心农村经济研究部课题组:《中国特色农业现代化道路研究》,中国发展出版社2012年版,第86 页。

农业从业者和劳动者的妇女化和老龄化,导致的结果是他们文化程度低,学习和应用技术能力差,其中的贫困人口尤其如此。从笔者调研的W 村28 户贫困户的情况来看,贫困人口的学历都较低,大都在小学及以下。贫困户主要劳动力(户主)的平均年龄为54 岁(表3),家庭中年轻劳动力外出打工,留守女性较多,因病致贫的家庭居多。贫困人口的这一结构特征导致的结果是一个贫困家庭中的妇女和老人很难承担起一两个蔬菜大棚繁重的劳动,即使大棚的种植具有预期的较大的收益,但他们大多只好放弃种植。

表3 W村贫困人口文化程度、年龄结构表

如L 村驻村第一书记认为:

农村的贫困人口都是老弱病残、鳏寡孤独,基本上都在家里待着,稍微有点能力的,稍微有点思想的人都不在家里面待,都在外面去了,能致富的都致富了,你想想在外面一个月两千块钱,一年还有两万多块钱呢,你在家待着东家长西家短,东游游西逛逛,天天买个馍都没钱,就是这些人才在家待着呢。我觉得目前的产业扶贫走向了一种极端,资金跟着项目走,项目跟着贫困人口走,从初衷来说是对的,但是这些贫困人口很难发展产业,导致在现实中很难操作。我觉得应该把产业扶贫与致富带头人和专业合作社结合起来,通过他们来带动贫困人口增收。一味地强调贫困人口直接参与,是不现实的。(访谈记录:LYL-20170715)

面对现代化的农业(诸如蔬菜大棚种植),虽然给贫困户制定了十分优惠的政策,但大部分的贫困人口面对的另外一个问题是缺乏资金。W村的第一书记给笔者算了一笔账,一个大棚投资5000 元,一斤西红柿的价格最低按照一元钱计算,每亩的产量在一万斤,那么每个大棚一茬的收入就在5000—6000 元左右,一年的净收入就在1 万—1.2 万元左右。但是这些较高的投入对于他们来说的确是一笔不小的开支,同样还担心农产品销路难、投资失败的风险。诸如一位贫困户所说:

我们非常感谢L 书记(第一书记)到我们村来帮扶,给我们办了很多好事,建起了蔬菜大棚、文化广场、修了村里面的路。L 书记到我们家几次,动员我们种植蔬菜大棚,我们也知道他是真心为老百姓办实事的,听说建蔬菜大棚自己还垫了不少钱。大棚让我们免费种,还说到时候销路也不用我们管,他替我们算了种植西红柿的经济账,肯定不赔,可是我们这些家庭,要么是病了出不去(打工),要么是孩子小或照顾老人,家里面困难,免费种我们也掏不起那个钱,根本就没法种,万一种赔了我们就更困难了。(访谈记录:LZG -20170712)

对于村委会来说,利用到户增收项目和农业发展项目发展现代农业产业是增加贫困人口收入的重要途径,在村集体负债的情况下也要尽可能地利用现有政策的机会争取各种发展资金和项目,并给予贫困人口优先的权利和优惠政策,然而这种优先权和优惠政策在实践中却很难落地。另一重要的原因在于贫困人口因病、因学导致暂时或长期缺乏劳动力,缺技术、缺资金导致发展动力不足,不敢或不能投资于产业。产业扶贫实践中贫困人口并不能完全受益,最终只能是剩余给普通农户或精英群体,被大众或精英俘获扶贫资源。因此,贫困人口的结构性贫困是导致这一困境的主要原因之一。

五 产业扶贫的模式创新

从W 村年扶贫资源的最终分配结果来看,2017年的蔬菜大棚主要承包给了该县的农业种植企业,并给予申请产业到户增收项目时的30 户贫困户每户每年900 元的收益补助。从村委会、农业种植企业和贫困户的角度来看,目前是一种三赢的局面。村委会可以通过承包大棚获取部分租金以弥补前期垫付的部分建设资金,消除村集体负债状况,并且给予贫困户一定的补助,形式上做到了既让贫困户享受了产业到户增收项目的收益,也保证政治上不出事以顺利结项; 农业种植企业也减少了大棚建设前期成本的投资,直接种植大棚以增加收益; 贫困户拿到了一定的补助,并且可以在农业种植企业中利用闲暇时间打工,获得相应的劳动报酬。以一户贫困户为例,流转1 亩土地可以得到300 元的土地流转金,每年可以获得900 元的贫困补助,并且可以利用闲暇时间在这一企业中打些零工,一年至少也可以获得不等的收入,对于缺劳力、缺资金的贫困户来说,也是一种不错的选择。那么这种利用扶贫资金或资产收益扶贫的形式,充分利用了现有资源,缓解了各方的压力,可以称为一种形式上的创新。

中央脱贫攻坚战决议中指出,“在不改变用途的情况下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。要强化监督管理,明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任,建立健全收益分配机制,确保资产收益及时回馈持股贫困户”。①《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》 (中发〔2015〕 34 号)。因此,在财政资金入股收益扶贫中,选择和培育合作社或其他经营主体非常关键,它们能够覆盖、带动整乡或整村产业的发展,并且给贫困人口带来一定的收益。截至2016年底,全国还有4335 万农村贫困人口,其中有两千万左右贫困人口全部或部分丧失劳动能力,将实行社保兜底。贫困人口致贫的原因中,因病、因学、缺资金、缺技术是重要原因。这些原因中因病致贫和因学致贫同样会导致长期或暂时性劳动能力的部分或全部丧失。针对贫困人口的致贫原因,在精准扶贫中对这些暂时或长期丧失劳动能力的贫困人口利用现有的扶贫资源和资金投资形成的资产实行补助,可以提高其收入。②陆汉文、黄承伟主编:《中国精准扶贫发展报告(2016)》,社会科学文献出版社2016年版,第224 页。

六 结论与讨论

产业扶贫的目的是让贫困人口发展产业以增加收入。从W 村的产业扶贫的实践过程来看,产业扶贫中即使瞄准了贫困人口、给予贫困人口优先的参与权和一定的照顾措施,但是扶贫资源也很难完全被贫困人口享有,出现贫困人口参与不足、大众俘获和精英俘获的困境。然而,这种大众俘获和精英俘获的原因和机制与现有研究的结论具有明显的不同。产业扶贫中的大众俘获和精英俘获是在贫困人口主动放弃扶贫资源后村庄普通大众和精英在村庄的各种动员机制下被动俘获的,并不是主动俘获的。项目制的一统性和贫困人口的需求多样化的矛盾、贫困人口的结构型贫困是这一困境的重要影响因素。在产业扶贫实践中,W 村找到了化解这一困境的创新途径——资产收益扶贫,即把扶贫资源承包给农业种植企业,从中产生的收益补助给贫困人口,实现了扶贫资源的有效利用。

贫困人口的需求是多样化的,在扶贫实践中需要一户一策,精准施策。产业扶贫是针对有劳动能力的贫困人口设计的一种开发式扶贫政策,然而剩余的贫困人口的贫困程度较深,具有结构性贫困的特征,很难通过一统化的产业扶贫项目受益。通过W 村的实践可以看出,政府的产业扶贫政策需要在基层灵活实施,如在规模限定的前提下,可以考虑在一个项目的名称下发展多种产业,变形式考核为效果考核,注重贫困人口增收效果的考核。针对产业扶贫中贫困人口参与不足、精英俘获和大众俘获的现状,可以创新产业扶贫模式—— “公司+贫困户”“合作社+贫困户”,通过资产收益扶贫让更多的不具备发展能力的贫困人口从中受益。同时,应该客观看待精英俘获和大众俘获的发生机制,区分主动的大众俘获和精英俘获与被动的大众俘获和精英俘获,而不是仅仅停留在对精英俘获和大众俘获的贬义批评之声上。