关于民警现场执法行为标准化的思考

执法质量是公安工作的一条生命线，如何进一步规范执法、提高执法水平是新时代公安工作所面临的一大难题。当前，社会治安形势日益纷繁复杂，民警现场执法的难度和要求也在不断加大。山东聊城于欢案、北京昌平雷洋案、安徽蚌埠超市少女被杀案等典型案例都引发了社会公众对民警现场执法行为的热议和质疑。因此，亟待深入研究并加强民警现场执法行为标准化建设。

一、民警现场执法行为标准化的涵义

标准是指在一定的范围内获得最佳秩序，对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。①刘万金：《浅析标准化与行政执法的关系》，《标准科学》2010年第8期。标准化管理在生产技术领域的应用较早，如基础技术标准、方法标准、产品标准、工艺标准等。从上世纪90年代以来，欧美多国在政府改革中逐步开展了标准化管理的实践。②佘玉春：《公安执法标准化管理的意义、问题及解决思路》，《湖北警官学院学报》2013年第11期。所谓标准化，是指在经济、技术、科学及管理等领域中，对重复性的事物和概念，通过制定、发布和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的过程。现代企业科学管理的核心思想就是标准化，即在整个工作流程中实行标准化的管理，从而提高产品的质量。民警现场执法行为的标准化是将现代企业管理经验和理念引入执法管理工作，从而推进执法规范化建设的新途径。①秦剑平：《公安执法中的标准化管理》，《公安教育》2010年第7期。执法规范化建设是一项涉及统一执法思想、规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督等内容的系统工程，②殷竹钧：《南通市公安部门标准化执法的实践及启示》，《江苏警官学院学报》2011年第2期。民警现场执法行为标准化可以看作是执法规范化建设的进一步深化和延伸。

有学者指出，民警执法标准体系是指以现行有效的法律、法规和规章等规范性文件为依据，根据警察执法行为的流程和各警种的岗位职责的要求，制定相对统一的与执法行为相协调的细则、准则及操作规则。③邓国良：《解读警察执法标准体系之构建》，《江西公安专科学校学报》2010年第5期。笔者认为，民警现场执法行为标准化就是通过制定和实施有关民警现场执法行为的一系列标准，实现对民警现场执法行为的系统控制，从而有助于准确解释法律规定、规范行政权的运行并控制好自由裁量的限度。

由此，民警现场执法行为标准具有四个方面特征：一是法定性。公安民警的执法权是我国法律法规所赋予的，一切执法行为都必须在现有法律法规的框架范围内进行；④袁曙宏：《奋力建设法治中国》，《求是》2013年第6期。二是规范性。执法行为标准化的出发点就是实战、实用和实效，立足点是标准化、流程化、精细化和服务化。⑤黄清观：《论公安执法标准化体系建设》，《铁道警察学院学报》2016年第2期。因此，民警必须遵守法定的程序，准确适用法律法规，严格规范执法行为；三是特定性。现场执法活动主要包括接处警、当场盘问检查、查处违法犯罪行为现场处置、当场处罚，办理行政、刑事案件现场勘验检查等执法行为以及采取强制措施、处置重大突发性事件和事故现场等等。与非现场执法相对，其强调的是一线民警的现场执法行为；四是服务性。民警执法或者说公安工作的目的就是服务和保障经济社会发展，公安工作的根本宗旨就是全心全意为人民服务，民警的现场执法工作也要服务群众，力求让人民满意。

目前，由于现场执法的情形复杂多变，相关的法律规定大多比较原则、笼统，具体标准和规范缺失，民警常常是依靠经验来作出判断并开展执法工作的。同时，社会舆论又多以事后执法效果来评判民警执法行为的合理性，由此使得民警对执法工作心存顾虑。这已成为困扰民警现场执法工作的突出问题。⑥程琳：《民警执法权威受损问题探究》，《公安研究》2013年第6期。如在山东聊城于欢案中，面对由社会闲散人员组成的催债队伍的多次骚扰、辱骂和殴打，处警民警在接待室只说了一句“要账可以，但是不能动手打人”便随即离开，最终酿成于欢情绪崩溃，致使一人死亡，两人重伤，一人轻伤的严重后果。该案产生了巨大的社会影响，其中的焦点之一便是警察是否存在失职、渎职行为。检察院经调查后认为，民警朱某等人虽然不构成玩忽职守罪，但在处警过程中存在现场执法不当问题。其实，对照江苏省公安厅2016年12月制定的《江苏省公安机关现场执法标准（试行）一》中有关“债务纠纷警情处置现场执法标准”的规定，我们不难发现，对于因索要债务引发殴打他人、故意伤害、非法侵入他人住宅、故意毁坏财物、非法限制人身自由等违法犯罪行为的情形，处警民警到达现场后应当采取的第一项措施就是及时制止。处警民警应当立即制止现场违法行为，迅速隔离双方当事人，并采取有效措施控制现场，避免矛盾升级和事态扩大。因此，该案件中的处置民警绝不能仅说一句不要打人的话就自行离开，这显然存在着对案发中心现场未能有效控制、对现场双方人员未能分开隔离，未深入开展调查等现场执法不当、处警不够规范等问题。从这一典型案例中，我们可以看出民警的现场执法行为有比较大的规制空间。同时，就目前纷繁复杂的社会治安形势、民警整体执法水平与公众的期盼和要求之间的差距而言，都很有必要进一步细化和规制民警的现场执法行为。

二、民警现场执法行为标准化的必要性

（一）深化公安执法规范化建设的现实需要

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出“构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高，全面建设法治公安，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义”。实践中，民警现场执法行为面广量大，情形复杂多变，民警现场执法行为的标准化能够尽可能地规范和统一民警的执法行为。民警执法行为标准化建设，应当是当前乃至今后一段时间内加强执法规范化建设和法治建设的一个重要抓手。

（二）全面落实执法权力运行机制改革的有效途径

无论是英国的“非正式规则”（informal rules），还是我国的各类执法指南、手册和裁量基准，都在实践中发挥类似“规则”的作用，都是解释法律规定、规范行政权运行、控制自由裁量的有力工具。①余凌云：《现代行政法上的指南、手册和裁量基准》，《中国法学》2012年第4期。当前，在控制权力运行方面，呈现出由他律向自律、由被动到主动、由外在到内在的发展趋势。在完善执法权力运行方面，我们不乏原则性的规定，但往往缺少操作层面的细致规定。公安部提出了建设“法治公安”的目标和深化执法规范化建设的具体目标，在完善执法权力运行机制方面还需要进一步细化执法标准，为公安民警提供健全、完备、可操作的执法指引。执法标准化建设则需要与基层民警的执法行为紧密结合，为基层实战部门及工作解决实际问题，通过细化、明确执法行为的具体标准、要求和程序，确保每项执法活动、每个执法环节都能够标准化操作。

（三）提高民警执法能力水平的必然要求

民警现场执法行为的标准化首先源于公安机关的自我约束，具有强烈的内部特征，可以有效地解决执法标准的缺失、不明确或者执行走样等问题，全面提高民警执法规范化水平。然而，目前民警现场执法工作中一定程度地存在执法理念不到位、方式方法不恰当、执法语言动作不规范、执法行为随意性空间较大以及执法效果不够理想等一系列问题，导致民警出现不敢为或者乱作为等现象，而公众对民警执法能力的要求却逐步提高，因此，迫切需要制定和实施执法行为标准，以进一步提高民警执法能力水平。同时，也可以较大程度地降低民警的执法风险。

（四）回应公众对民警执法能力诉求的表达方式

民警现场执法行为标准化是对执法行为的系统控制，即民警的执法行为必须在宪法和法律的基本框架和国家治理能力现代化的目标指引下，通过建立一套系统、权威、统一的管理标准和流程运行体系，最大限度地将执法活动置于统一的标准要求下规范运行。将法治思维和现代管理理念融入到民警的执法行为中，做到执法标准统一、执法细节适用准确，不仅可操作性更强，也增加了公众对执法行为及其结果的可预测性，加大了执法行为的透明度，有益于提高公众对执法行为的认可度和满意度。

三、民警现场执法行为标准化面临的困境

通过制定、发布和实施标准而实现统一性是标准化的实质，获得最佳秩序和社会效益是标准化的目的，②刘万金：《浅析标准化与行政执法的关系》，《标准科学》2010年第8期。标准可以看作是对法律法规缝隙的有益填充并发挥着重要的作用。然而，面对纷繁复杂的社会治安形势和当前的民警队伍建设、执法水平现状，民警现场执法行为标准化的制定和实施过程中仍存在着诸多困难和误区。

（一）标准制定中的问题

民警现场执法行为标准的制定是指在法律法规规定的框架内，认真总结实践经验，归纳权力行使的规则，构建执法行为运行的轨迹和结构。执法行为标准的制定，可以理解为一定意义上的微观“再立法”，或者是实现立法与执法之间的顺畅“串联”。当然，这种标准是否具有严格意义上的法律效力，不可一概而论。首先，就民警现场执法行为标准制定的内容及范围而言，可分为二种情形：一是相关执法行为有明确法律规范的，要以现行法律规范为依据，根据执法实际需要作进一步细化规定；二是法律规范不明确、不具体的，要以相关法律原则为指导，在符合法律精神、公序良俗和社会公众普遍认同的前提下，根据执法实际工作再作细化规定。如《人民警察使用警械和武器条例》对于“袭击人民警察的行为”和“暴力袭击人民警察的行为”表达比较含糊和抽象，①刑曼媛：《论公安民警执法暴力行为的合法性》，《山西警官高等专科学校学报》2015年第2期。而一些发达国家关于警械武器使用的方法和动作、情形，包括现场执法的用语等，都规定得比较具体细致，操作性很强，如美国的《警察执法手册》、英国的《执法实践手册》等等，警察经过严格的培训后，都非常清楚自己在执法中什么情形下应该如何去做。因此，应当将有关执法行为具体化，制作相应的明确标准。其次，就民警现场执法行为标准制定的技术方式而言，又大致分为三种：一是程式化（纵向）的，如制定现场执法行为的步骤和流程等；二是列举式（横向）的，如介绍多项特殊情形下的警情处置标准等；三是解释型的，即对现场执法行为作进一步地解释和说明。最后，在当前民警现场执法行为标准的制定中也存在着一些明显的误区或困境：一是标准过于原则化。由于制定者过于谨慎的态度，导致若干标准只是相关法律条文的简单叠加，缺乏实践的总结与创新，失去了标准制定的实际意义；二是标准无法穷尽。现场执法行为标准往往是在法律法规的基础上，基于执法活动经验的归纳和总结，把已有良好的认知和适用融入到了现有的法律法规中，并形成指导意义。但是，现实中的具体治安情况错综复杂，各不相同，无法为民警的现场执法行为一一设定细致的情形和行为规范模式。

（二）标准实施中的问题

制定出民警现场执法行为标准后，更重要的是通过加强学习和训练，如开展有关执法行为的专题培训，模拟演练各种突发的情形，使民警能够熟练地根据执法行为标准迅速作出正确反应，在现场执法中严格遵守相关的标准规范，逐步将规范执法变为自身的行为习惯，从而提升民警执法规范化水平。但是，在民警现场执法行为标准的实施过程中，目前仍存在着二个主要的误区：一是执法人员观念上的作茧自缚。笔者在调研中发现，民警对于执法行为标准的制定具有一种矛盾心理。一方面表示欢迎，认为这可以更好地指导执法，解决疑难和困惑，降低自身的责任风险；但是，另一方面也认为现场的情形复杂多变，标准越细致束缚越多，自己把自己装进了所谓的“套子”里，因而不愿意受行为标准的约束。笔者认为，这些执法行为标准的“茧”也许会牺牲掉一些灵活性和高效性，但是就当前的执法环境和执法人员的素质来说，执法行为标准化所带来的普遍性收益会更大；二是标准实施中的僵硬执法。再好的标准也需要执法人员正确恰当地领会和执行，因为具体情境是复杂多变的，在标准执行过程中过分僵化、拘泥，机械地适用，其结果只会使规范和僵化的矛盾凸显，个案的处理难以有最好的执法效果，从而失去对法律本义的正确理解与合理适用。

四、江苏公安机关对民警现场执法行为标准化建设的新探索

公安执法工作的标准化是实现公安执法规范化建设的重要保障和途径。近年来，为了深化执法规范化建设和积极开展法治公安建设，江苏公安机关广泛开展了完善现场执法标准、规范现场执法行为的建设工作，为全面深化公安改革作出了有益的探索。笔者有幸参与了相关工作，并跟随领导小组赴江苏各地开展专项调研，积累了有关民警执法工作中突出问题和现场执法行为标准化实践的相关资料，并就《江苏省公安机关现场执法标准（试行）》（以下简称《江苏标准》）的制定提出了自己的意见。《江苏标准》以执法手册的形式，为民警现场执法活动提供了最为直接可靠的标准指导，受到了基层民警的积极支持。

以现场执法活动中，最为普遍也是社会关注度较高的巡逻盘查处置为例，《江苏标准》具有以下几个方面的突出特征：一是体现了综合性。《江苏标准》融合了《人民警察法》、《公安机关人民警察盘查规范》等法律法规中关于巡逻盘查的规定，是相关法律法规的综合体现。民警不需要查阅各种法律法规条文，就能对如何开展巡逻盘查现场执法有比较清晰全面的认识。在《江苏标准》中，有关巡逻盘查处置现场执法的标准包括基本原则、盘查方式、特殊情形的处置（质疑民警身份、拒不出示身份证件或不讲真实姓名、盘查对象暴力抗拒）和注意事项等具体内容；二是可操作性强。《江苏标准》规定的执法行为步骤清晰，可操作性强。如对车辆的盘查，其明确规定：第一步示意靠停、第二步口头告知（语言、动作）、第三步检查证件、第四步检查车辆、第五步检查物品、第六步盘查控制；三是充分细化。如对盘查对象暴力抗拒的处置，《江苏标准》规定“根据当事人暴力抗拒的情形，相应地采取口头、徒手、警械、武器等方式予以制止”。四是具有创新性。如在盘查过程中，《江苏标准》规定了全程使用执法记录仪的方式及内容的取舍。

当然，《江苏标准》仍处在试行阶段，尚存在需要完善之处。主要包括：一是有些情形还没有进一步细化，如盘查的适用情形；二是有些情形需要增补，如恐怖事件等非常态下的盘查特殊处置程序标准的补充；三是有些情形存在疑问，如《江苏标准》中规定“检查汽车后尾箱时，可让司机自行打开”，而《公安机关人民警察盘查规范》第十三条则规定，对可疑物品进行检查时，应当遵守“责令被检查人将物品放在适当位置，不得让其自行翻拿”。

五、结语

公安民警执法质量是公安工作的生命线，加强公安执法规范化建设在整个公安工作中具有全局性、基础性地位。因此，要以严格规范、公正文明执法为总要求，以解决民警执法工作中遇到的难点、热点问题为导向，将标准化的现代企业管理理念和方法融入到公安执法工作中，不断创新公安民警的执法理念，提高现场执法水平，提升公安机关运用法治思维深化公安工作机制体制改革、化解矛盾及维护社会稳定的能力。总之，民警现场执法行为标准化也许不能解决所有执法行为中出现的问题，却可以尽可能地规范民警的现场执法行为，是当前全面深化公安改革的一条重要路径。