发展地方政府融资平台的对策研究

2018-04-13黄杜钦

中国集体经济 2018年12期

黄杜钦

摘要：虽然地方融资平台发行债券对支持城市基础建设，建立多元化融资平台具有重大意义，但其“政府化”发行债券，对地方财政形成了一定的压力，并可能引发财政金融风险。文章以莆田市高新技术产业园开发有限公司发行公司债券为例分析了地方融资平台发行债券面临的问题，并给出解决建议。

关键词：融资平台；地方政府；杠杆

加“杠杆”是指特定主体通过借入债务，以较小规模的自有资金撬动大量资金，以此扩大经营规模的行为。比如个人、企业和政府等主体向金融机构借贷或发债等，都是加“杠杆”的行为。

中央经济工作会议把“去杠杆”列为2016年结构性改革的重点任务之一，积极推动在提高生产效率、推动经济增长的过程中改善债务结构，增加权益资本比重，以可控方式和可控节奏逐步减少杠杆，防范金融风险压力，促进经济持续健康发展。

莆田市高新技术产业园开发有限公司（以下简称：莆田高新区）位于莆田市涵江区，是莆田市发展高新技术产业的核心区域之一，属于莆田市涵江区财政局全额出资国有独资有限公司，于2002年7月开园建设，规划面积11.05平方公里。2012年8月19日，经国务院批准莆田高新园区升格为国家级高新技术产业开发区（国函〔2012〕112号）。2016年3月4日，经国家发改委批复，成功发行了5亿元6年期公司债券。（发改企业债券〔2016〕90号），为建设莆田市涵江区提供支持。本文主要以此为例对地方融资平台发行债券问题进行分析。

一、地方融资平台发行债券的重要意义

发行债券对支持城市基础建设，建立多元化融资平台具有重大意义。就目前大多数融资平台而言，其项目资金来源主要以公司自有资金、银行贷款等方式为主，资本运营能力有限。在这种情况下扩宽融资渠道，对优化公司资本结构，实现可持续发展有着重要意义。

随着资本市场投融资环境的不断规范和完善，我国债券市场的容量也在不断扩大。公司债券具有期限长、资金成本低、筹集规模大的特点，发行公司债券，对于优化公司的融资结构，拓宽融资渠道，降低资金成本，具有非常重要的意义。

莆田高新区前期作为融资平台，母公司项目资金来源主要来自于上级部门拔款及银行贷款。其中银行贷款来自工商银行、兴业银行、开发银行、农业发展银行等，但银行贷款普遍存在还款期限短、筹集资金有限、限制条款多等现象，极大程度限制莆田高新区发挥国家级开发区融资平台作用。

2016年3月4日其发行5亿债券募集资金专项用于兴涵水都安仁安置区和兴涵水都新港桥安置区项目建設，募集资金投资项目测算产生经济效益6.73亿元，有效促进莆田市涵江区城镇化发展，对推动莆田市涵江区经济社会跨越发展具有重大现实意义。

二、发行债券存在的问题

（一）对地方财政形成了一定的压力

发行公司债券依靠政府财政进行担保，因此债务事实上成为地方政府的或有债务，发行公司债券对融资平台及地方政府起到“加杠杆”的效果。莆田高新区发行5亿债券6年期，债券承销费用495万元，债券存续期期间后四年开始每年需要归还本金1.25亿，而且总共需支付利息1.3亿元，还款来源于莆田涵江财政资金。发行债券债务风险转移至地方政府，对地方财政形成了一定的压力。实际利率经测算达到6.15%，资金成本相对较高。

（二）融资平台与地方政府责任主体不明

地方融资平台运作时无法避免地方政府的控制和干预，难以完全做到政企分开。地方融资平台在运行的过程中缺乏一定的独立性，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展均受到很大约束，政企双方责任主体不清晰。莆田高新区发行公司债券过程，大到母公司跟子公司资产整合，小到主承销商选择，都是由涵江区政府“牵头”促成，虽然莆田高新区在名义上是独立的公司法人，但实际上被涵江区政府控制。

（三）无节制的借债行为可能引发财政金融风险

发行公司债券募集资金投资项目存在投资规模大、建设工期长的特点，建设期内的施工成本受建筑材料、设备价格和劳动力成本等多种不可控因素影响，项目实际投资有可能超出原先预算，为了保证募集资金投资项目正常运营，需要进一步加大投资。其结果会影响投资项目工期并会减少投资项目预期收益。有些地方政府为了完成政绩，在发行一期债券后，又发行二期三期等多期债券，采用举新债还旧债等措施，短期内虽然可以缓解地方政府还款压力，但长远来看只起到加“杠杆”作用，加剧地方政府还本付息压力。无节制的借债行为最后可能引发财政金融风险，对地方政府发展存在负面影响。截至2016年12月31日，莆田高新区合并资产780814.57万元，合并负债250291.51万元，合并所有者权益合计为530523.06万元，资产负债率为32.06%。2017年拟发行14亿元二期债券，60%用于莆田高新技术面板项目国欢南林安置区工程和莆田高新技术面板项目梧塘松东安置区工程，40%用于补充营运资金。若二期债券发行成功，不考虑其他因素，资产负债率经测算达到42.39%，累计债券余额达到公司净资产的35.85%，债券还本付息会对涵江财政会形成一定压力。随着地方财政收入增长放缓，一些地方的债务风险会更显突出。超出还款能力过度举债会增加地方财政负担，可能引发财政金融风险

三、存在问题的对策及建议

（一）拓宽融资渠道，在企业层面“去杠杆”

地方政府可以制定相关政策，从企业层面“去杠杆”。可以借鉴国内一些国家级开发区成功融资模式，如莆田高新区可以引进福建省具有丰富地产开发经验上市公司（以下简称上市公司）进行前期土地开发，开发完毕后，给予具有上市公司一定比例土地收益。既利用上市公司专业优势和资本市场融资优势，解决莆田高新区前期建设资金问题，同时确保上市公司再融资能力，最后真正起到“去杠杆”的作用。这种做法一方面降低了地方政府的负债水平，减少地方政府债务风险；另一方面通过融资结构来降低融资平台杠杆率和融资成本，确保整体财务负担、债务规模与企业规模相匹配。符合中央已发布《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》的实施“路线图”。

（二）形成完全法人，政府融资平台“去政府化”

改革地方融资平台，使其成为具有独立商业运营、决策和法人管理权限的完全法人，这可以称为地方政府融资平台的“去政府化”。当然，这并不意味着地方政府不再投资于融资平台，相反，地方政府可以投资于融资平台，但必须是按照股份份额行使股东权利。相应的运营和管理权利必须由地方政府融资平台自己来独立实施。为减少地方政府融资平台“工具化”的感觉，地方融资平台不再是国有独资公司，由地方政府全额出资，而需要积极引入优质私人投资和其他有资格的投资主体，以实现投资者的多样化和改进股权结构。

鉴于莆田高新区升格为国家级高新技术产业开发区，莆田高新区应当与涵江财政逐步实行政企分离，实现“去政府化”。可以借鉴国内一些国家级开发区成功运营模式，涵江财政应将莆田高新區开发功能分离出来，成立独立的开发公司。莆田高新区不仅拥有独立的一级财政，设立一级金库，还把土地等主要经营性资产全部配置给莆田高新区。莆田高新区按照完全法人运营模式，在公开市场上实现资产增值及收益；并把资源收益全部返还给莆田高新区，增强莆田高新区的投资和偿债能力，使其在融资、投资、回报、偿债等方面实现良性循环。

（三）将去杠杆和防范金融风险有机结合

“去杠杆”的含义不在于使企业完全没有负债率，而应是把杠杆率降低到有效防范风险的阈值内，以避免因杠杆率过高引致财务风险集中发生，最后引发财政金融风险。企业应把去杠杆和防范金融风险有机结合起来，把防范金融风险当作当期首要的任务。在防范化解金融风险和地方政府债务风险方面，应做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。发行债券不仅要考虑债券本身风险，也要考虑发行人主体风险，结合政策风险，提高地方融资平台整体运营效率，增强自身的积累，提升地方融资平台的可持续发展能力，把可能产生债务风险及金融风险扼杀在萌芽阶段。坚决遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。

目前莆田市涵江区经济保持较快的增长速度，2016年实现地区生产总值428.72亿元，未来政府综合财力将有较大提升。为了逐步减少对上级补助的依赖性，莆田高新区在涵江区政府的大力支持下，经营好基础设施建设、保障房建设和土地开发整理等业务以提高自身的盈利能力。同时也要积极拓展其他业务收入来源，实现收入多元化，进一步提高莆田高新区的综合实力。