践行“三个区分开来”重要思想构建内部审计容错纠错机制的理论研究与路径探析

訚晓青

（中国石油化工集团公司审计局北京分局，北京 100728）

习近平总书记提出的“三个区分开来”重要思想，为新形势下监督执纪工作提出了新要求。党的十九大报告指出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。内部审计作为国有企业“大监督”格局的重要组成部分，在党员干部责任的鉴定、追究和处理中发挥着重要作用，与容错纠错机制构建有着必然的内在联系。笔者认为，要把容错纠错理念贯穿内部审计工作始终，把握“三个区分开来”重要思想的理论内涵，深入剖析构建容错纠错机制的逻辑关系与面临形势，积极探索有效构建内部审计容错纠错机制的实现路径。

1 准确理解“三个区分开来”重要思想、“五看”标准及容错纠错机制的内涵

1.1 “三个区分开来”重要思想

2016年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上阐释了“三个区分开来”重要思想，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

1.2 “五看”标准

2016年11月，中央纪委驻国务院国资委纪检组印发了《关于中央企业纪检工作贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想的指导意见》，提出了中央企业纪检工作落实“三个区分开来”的四个工作原则、“四看标准”、11种适用情形和四个工作程序。结合企业实际，我们提出了“五看”标准：一看是出以公心还是源于私利；二看是无心之失还是有心之过；三看是履行程序还是破坏规则；四看是遵纪守法还是违法乱纪；五看是积极补救还是放任不管。明确了容错的具体情形和容错程序以及纠错、防错的主要措施。

1.3 容错纠错机制

容错是计算机行业的专业术语，是指“尽管发生一个或若干个故障，程序或系统仍能正确执行其功能。它包括三方面的功能。一是约束故障，防止故障影响继续扩大；二是检测故障；三是恢复系统。”从上述定义来看，容错机制应当包括纠错的过程，而不是简单的宽容错误。容错纠错机制第一次出现是李克强总理在2016年的《政府工作报告》中提出的，“容错纠错机制”是全面落实习近平总书记提出的“三个区分开来”的要求，鼓励探索、宽容失误，让敢担当、敢创新的干部没顾虑、有舞台。

1.4 三者基本逻辑关系

1）“三个区分开来”是容错纠错机制的指导思想和基本原则，解决“容错前提”的问题。一是容错免责保护的对象是改革创新者。“三个区分开来”明确提出了“在推进改革中、在探索性试验中、在推动发展中”三种情形才能“容”，界定了容错对象是在改革发展中的决策行为，而不是执行行为。由于改革创新行为、决策性行为是一项前瞻性强的活动，从时间逻辑上看都是站在当下指向未来，尤其是带有探索性的决策活动，无成法可搬、无经验可循，难度大、风险高。而执行行为比较具体现实，且多为职责范围内反复进行的经常性活动，出错多是实际操作的渎职、懈怠。二是容错的基本前提是坚持依法秉公用权。这里的“错”不是违法乱纪，不是“明知故犯、我行我素、谋取私利”，“法纪”是底线也是红线，“容”的只能是依法秉公用权中的“探索性偏差”和科学决策基础上的“探索性 失误”。

2）“五看”是容错纠错机制的衡量标准，解决“容错标准”的问题。“五看”标准有五个维度。一看动机。是出以公心还是源于私利，是以维护国家、集体和人民利益为重，还是为自己、特定关系人或者小团体谋取私利。二看节点。是遵纪守法还是违法乱纪，是在法律法规和纪律尚未明确禁止前实施或者因法纪调整、政策变化而产生的， 还是明令禁止后依然我行我素、有令不行、有禁不止。三看程序。是严格按程序依法决策，还是破坏规则随意决策、违法决策。四看成因。是无心之失还是有心之过，是因自然灾害等不可抗力因素或者缺乏经验或者因政策调整、政策界限没有明确而造成的失误或者错误，还是主观故意、失职渎职、明知故犯。五看补救。是积极纠偏补救还是放任不管、听之任之甚至掩盖失误或者错误，可容负面影响较小且及时主动纠错之误，不容社会影响恶劣之重大失误。以上可见，“五看”标准很好地体现了辩证思维和系统论观点，即完善的容错机制不仅仅是“容忍错误”，还包括了“纠错”和“防错”，是一个完整的体系。

2 构建容错纠错机制的理论逻辑、现实形势与面临困难

2.1 理论逻辑：构建容错纠错机制是马克思主义唯物辩证法和认识论的反映体现

马克思主义唯物辩证法告诉我们，任何事物的发展都不是一帆风顺的，对事物的认识“只能通过一个无限渐进的前进过程而实现”，在这一认识过程中，人们“会在实践上和理论上出差错”。中国特色社会主义改革进程中的矛盾更是具有多样复杂、牵扯面广等特性，这就使得其改革发展进程不可能一帆风顺，而是前进性和曲折性的统一。因此，事物发展的曲折性以及人们对事物发展规律认识的曲折性，决定了“改革探索不可能只有成功没有失败”，因此，容错机制的提出是建立在马克思主义唯物辩证法和认识论的理论基础之上的。

2.2 现实形势：破除“为官不为”，推进改革创新的迫切需要

当前我国的改革已经进入攻坚期和深水区，充满艰难险阻，更加需要担当有为、勇于创新的干部。然而，当前却存在“三不为”干部：一是能力不足而“不能为”，二是动力不足而“不想为”，三是担当不足而“不敢为”。这里既有干部自身的主观原因，也有政治生态、干部管理制度等外部原因。2014年人民论坛问卷调查中心开展的全国问卷调查结果显示：64.4%的受访者认为当下官员“最怕工作上出事”，“求稳怕乱”等。这说明，十八大以来全面从严治党的举措对于激浊扬清、净化官场政治生态起到了明显效果，但新形势下也出现了“多干多错、少干少错、不干不错”的官场消极心态。容错机制的提出，最直接动因就是为了解决干部因顾虑失误而不敢作为、不愿担当的问题，激发和保护干部履职做事和改革创新的积极性。

2.3 面临困难

一是容错机制与从严治党，在“宽严”把握上有难度。近年相继出台的《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》等都是全面从严治党的制度利器，为领导干部如何掌好权、用好权指明了方向，但多是从宏观意义、全局意义上讲的，具有普适性，而地方或企业出台的容错免责是从微观上讲的，具有地域性，难免会有适用上的差距。

二是容错机制与严肃问责，在“追免”把握上有难度。近年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出，有决策严重失误、因工作失职等七种情形之一的，对党政领导干部实行问责，侧重于决策管理失误和滥用职权方面的行为。当行为主体为公为民、不谋取私利，决策又符合规则程序，出现了决策失误和工作失职，应当根据问责条款来裁量还是依据容错条款来认定存在难度。

三是具体实践中，可操作性尚待提升。存在容错免责规定相对笼统，“清单列举难免挂一漏万”；评判主体过于单一，“全凭纪检部门裁量是否有失公平”；依“法”依“规”与制度老化、规定落后无法适应改革需要的矛盾等。

3 践行“三个区分开来”，内部审计构建容错纠错机制的措施与策略

3.1 适应新常态，践行新理念，发挥审计新职能

习近平指出“基层改革也允许试错、宽容失败，要营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。企业改革发展任务十分繁重，处于爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，而改革就意味着探索、创新和风险。内部审计作为企业的职能部门，要以建设性和保障性审计而不是批判性审计为指导思想，树立适度容错、科学纠错的观念意识，客观面对各项改革创新，科学地看待新生事物，始终保持与时代精神合拍、与改革发展同步的良好审计心态开展监督、评价与服务，推动审计职能从以防御性为主的“价值保护”型审计向积极控制为主的“价值提升、价值创造”增值型审计转变，共同营造创新、开放、包容的良好氛围，推动企业改革创新发展。

3.2 坚持依法依规，明确两个标准

一是容错标准，即明确什么可容。容错机制应该建立在行为主体主观能动认识上的有限性、客观世界的复杂性以及客观上的不可抗力基础之上。在具体审计实践中，应以“三个区分开来”为指导思想，以《关于中央企业纪检工作贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想的指导意见》为依据，以“五看”为衡量标准，科学地界定容错纠错的审计尺度。

二是例外原则，即限定什么不可容。依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等制度，审计组必须追责的情形有：审计发现的重大经济损失、重大会计信息失真、私设“小金库”、账外账，违反干部选拔任用有关规定导致用人失察、失误造成恶劣影响，违反“八项规定”要求以及其他严重违反规定的问题。对企业发生的公司级重大安全事故、环境污染事故、产品质量事故及社会影响大的事件，应根据专业部门认定结果落实问题责任。

3.3 厘清职责分工，抓实三个主体，即容错机制的建构主体、认定主体和监督主体

社会主义法治体系是一个涵盖了法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系五方面内容的完整体系。在这个法治体系下，必须明确容错机制由谁来建构、由谁来认定、由谁来实施和监督的问题。国家层面讲，容错机制的建构主体应该是立法机关，认定主体是司法机关，监督主体是检察机关。企业层面，由于目前没有全国性制度性文件规定，企业在容错程序设计上采取了申请、审核、认定、反馈四个步骤，缺乏专业评估、申述复议、跟踪督导等环节，构建主体和监督主体多为企业最高决策机构即集团党组，认定主体为执纪问责的主要职能部门即纪检部门或组织部门，缺乏证件收集实施部门、监督部门、复议仲裁机构的设置，应进一步完善容错机制的实施程序和复议环节，厘清认定主体、实施主体、监督主体职责分工，发挥好审计部门在问题查证、问题定性、评价监督过程中“鉴证”职能，提高容错制度执行的公信力和科学性。

3.4 强化能力建设，提升审计人员的容错纠错研判水平

一要加强政策制度学习。要吃透“两头”，要学透中央精神，加强对改革措施出台背景方面的学习研究，从中央精神中找方向、看立场、定原则，从中央精神中找思路谋出路、找灵感求答案。同时，要深入改革一线，深入企业困难实际，了解改革最新进展，增强审计人员自身容错纠错研判的政策能力和法制水平，真正辨别并支持那些符合改革方向的创新举措。

二是加强审计难点调查研究。针对容错纠错机制构建过程中的重点、难点和热点问题，审计部门要分专业、分类型设立专项课题，系统地研究其表现形式、问题成因及对策措施；探索完善审计指南，研究明确审计容错纠错机制的容错认定范围、程序、审查要点和纠错路径、办法等内容。

三是要积极实施阳光审计。要发挥审计的集体智慧，加大审计问题定性的集体讨论和审核，遇到复杂的、难定性的问题，要强化“三级复核”，根据复杂程度在不同层面开展集体讨论，共同研究，提升审计容错纠错的整体研判水平；要充分接受各方监督，加大内外沟通、上下协同，勇于修正自身错误，不断增强审计自身的纠错能力。

4 对照“五看”标准，探索内部审计容错纠错新路径，推动审计工作“五转型”

4.1 看动机，审结果与审动机、审行为、审程序并重

当前，中国经济从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，“大会战”、高投入，难有高速的成果。同时要解决体制机制弊端和结构性矛盾，难有同比例、显性的产出，并且其产出、成效难以在短期内显现。因此，在开展经济责任审计时，要注重对领导干部履职动机、履职过程、履职行为及其履职结果的审计。对重大投资决策审计时，除了关注投资回报、社会效益等结果，更要注重决策程序是否合法，评估论证等决策过程是否充分，以及决策执行的措施落实是否到位等，只有把“结果”、“动机”和“节点”审清楚，才能对结果的危害程度、行为动机原因、过程节点予以合理的描述，为容错纠错的“结果、动机”认定奠定证据基础。

4.2 看成因，审财务与审机制、审内控、审风险并重

企业目标涵盖财务合规、资产安全、经营有效、信息完整、可持续发展等，而财务合规的基础是健全有效的内部控制、先进的治理结构、完备有效的风险监控体系。因此要持续开展以内部控制执行为主要内容的制度基础审计，坚持“以风险为导向，以内控为主线，以治理为目标，抓重点”的审计方式，加强多要素归因分析、内控缺陷发现、关键风险揭示、体制机制研究，依据内控制度健全率、内控制度执行率、激励约束机制健全率、激励约束机制执行率、内审外查问题整改率、体制机制健全率等评价指标，对企业财务报告、合规管理、制度执行、风险防控及补救效果、公司治理水平等予以合理评价，同时为容错纠错的“成因”认定提供数据支撑。

4.3 看履职，评价会计责任与评价受托责任、角色责任和社会责任并重

国有企业肩负着国家赋予的经济责任、政治责任和社会责任，国企领导干部的角色也是多方位的，不仅有财务收支和财务报告的真实性的会计责任；还有作为国有资产的受托经营管理者需要承担的受托责任；按照职责分工，履行“在经济领域为党工作”的党内角色责任；维护企业稳定、处理各方利益关系的社会责任。这就需要开展履职责任审计时，依据会计信息失真率、资金和资产管理违规率等指标评价其会计责任；依据企业责任目标完成率、目标差错率、资产保值增值率等指标评价其受托责任；依据党建考核指标评价其党内角色责任；以及依据企业维稳、履约诚信率等指标评价其社会责任，多角度、多维度地对其“履职”责任做出综合评价。

4.4 看发展，评价经济指标与评价环保指标、社会指标和发展指标并重

新常态下国有企业要完成稳增长、调结构、促改革、防风险等任务，肩负安全环保、科技创新、企业稳定、提质增效和可持续性发展等责任和义务。在开展相关审计时，可依据安全环保、产品质量等指标对企业安全环保责任措施监督落实情况作出评价；依据企业资产质量、盈利能力、主要业务等变化情况对企业竞争力及可持续发展作出评价；依据战略措施执行率、资产保值增值率、优质资产比率、经济增加值年均增长率等指标，对企业战略制定的科学性及战略措施落实情况作出恰当评价，通过构建经济、生态、环保、社会四位一体的指标评价体系，为全面反映企业领导干部在推进改革、创新创业和促进发展中“兴企有方、治企有为”提供评价标准，也为干部在改革创新中出现容错纠错情形时的“方向认定”提供判断依据。

4.5 看执行，常规审计与政策执行审计、效益管理审计并重

新常态下审计监督的领域、广度和深度不断扩展，审计监督的目标已由查错纠弊为主向检查与评价、纠错与治理并重转变。因此，在开展常规审计的同时，要注重审计企业贯彻执行体现“新常态”的系列政策方针及企业战略决策执行措施及效果情况。依据决策程序符合率、决策内容合规率、决策目标实现率等指标对决策执行做出评价。注重揭露和反映在贯彻各项决策部署过程中失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为，纠正有令不行、有禁不止的问题，确保改革的稳步推进。如，2017年中国石化组织开展“企业工程项目招标及转分包情况的专项审计调查”和“销售企业成品油外采情况的专项审计调查”，就是为了促进企业提质增效、提升管理水平。组织开展的“四供一业”分离移交和“扭亏脱困”专项审计调查，就是为了贯彻落实中央社会职能分离移交和“瘦身健体”重大改革战略，发挥审计纠偏作用。同时通过及时跟进和掌握改革进展及存在问题和困难，为干部在改革攻坚中出现容错纠错情形时的“执行”认定提供判断依据。

5 结语

综上可见，“三个区分开来”重要思想和构建容错纠错机制的提出，体现了以习近平总书记为核心的党中央的政治智慧、战略定力和理论气度。内部审计工作要深刻认识并落实“三个区分开来”对深化国有企业改革发展的重要意义，主动解放思想，实现理念突围，在依法依规审计的同时，建立容错纠错机制，旗帜鲜明为敢于担当的党员干部担当，为敢于负责的党员干部负责，最大限度调动国有企业广大党员干部干事创业的积极性、主动性和创造性。