中国社区治理政策文本：一种行动主义的分析框架

苟　欢

(中国矿业大学(北京) 文法学院, 北京 100083)

自联合国推动“通过社区发展促进社会进步”的发展战略以来，许多国家和政府把社区建设与发展问题纳入整体发展规划之中。2017年6月12日，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)，这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。《意见》提出了加强和完善城乡社区治理的指导思想、基本原则和总体目标，明确了当前和今后一个时期城乡社区治理的战略重点、主攻方向和推进策略，为开创新形势下城乡社区治理新局面提供了根本遵循。从国家上层建构角度来看，《意见》作为新中国首个国家层面的城乡社区治理纲领性文件，彰显出新时期社区治理之于整体社会治理中矛盾主要方面的地位以及社区治理之于国家治理体系和治理能力现代化的关键作用。国家通过公共政策实现对社会自上而下的治理，地方政府通过执行公共政策完成基层治理的任务，其中作为载体的政策文本作用尤为关键。但事实上任何政策(文本)都是不可能不偏不倚地预测和解决所有社区治理过程中的全部生成和发展性问题，本文所要探讨关于社区治理政策的《意见》亦是如此。发展中的城乡社区被视为审视现代社会的微观窗口和社会治理的基层治理场域，对社区治理政策文本的理解模式和阐述方式极大地影响着政策之于社区治理的作用方式和效果。 本文将社区治理置于整个社会治理与发展的视角下，采取一种行动主义的理论视角，以对社区治理政策文本《意见》的分析为手段，观测和分析当前及今后一个时期中国城乡社区治理的发展方向和行动空间。

一、从制度主义到行动主义：社区治理政策文本的分析框架

对作为社区治理的政策文本《意见》可以从不同的政策价值观、治理目的、理论视点等析出不同的社区治理方案和路径。受传统工业社会思维模式的影响，人们习惯于将具有理性预测功能、效率导向特征、控制思维模式的制度主义逻辑运用于社会治理的问题发现、原因分析和解决途径的全过程，但随着社会的变迁，以效率为追求和“理性化”见长的制度主义对当代社会治理的不适应性表现越来越明显，制度主义治理逻辑面临巨大挑战，行动主义的理论生命力却不断彰显。

(一)制度主义社会治理逻辑陷入困境

行动主义的出场其实是与制度主义的失灵有关。现代社会条件下，社会治理最突出的特征便是以制度的形式来落实社会治理的各项安排。这种制度化的社会生活方式与人类早期的社会契约论以及近现代的新制度主义思想息息相关。早期，人们为了结束自然状态的相互持存,走出如霍布斯所说的“一切人反对一切人”的不文明状态而订立契约，形成了国家和制度，随着工业化社会的进程，社会的治理开始形成了以“代议制”和“官僚制”为特征的社会治理新格局，制度成了整个社会治理的基本途径和手段。制度因具有预见性和稳定性，成为整个工业文明发展的重要功臣。可以说，现代社会关于共同行动的几乎一切构想都是建立在制度基础之上，制度成为一个高于实践的客观性存在而被早早预设和牢牢坚守。但伴随着社会复杂性和不确定性程度不断增强的后工业化社会的不断发展，制度的缺陷性逐渐显现。制度所代表的抽象同一性和普适性不断遭遇现实差异性、流动性的挑战，以制度为基本手段的社会治理面临左支右绌的尴尬，尤其是在风险社会特征越发明显的当下。故此，在全球化和后工业化的背景下，制度主义因对社会治理的诠释能力和作用空间锐减而逐渐宣告失灵。

(二)行动主义的理路与社会治理构图

反思制度主义的生成和发展逻辑，我们发现在社会治理的行动要素和制度要素的关系问题上，制度主义逻辑中的“制度”一直高于(实践中)或先于(理论中)“行动”，进而用刚性的“制度”去抑制或阻碍作为新市民社会发展中的“行动”要素的成长。行动主义正通过对制度主义的反思和超越，建构起了一套关于后工业社会时期的社会治理理论。

首先，关于行动主义的理论发现。20世纪后期，社会领域中就出现了“行动者归来”的现象，以市场、社会组织参与为表征的行动主义运动逐渐向以制度为基本治理手段的国家主义模式发起挑战，如各国纷纷发起的“新社会运动”“公众参与运动”等都是表现。从理论上考察，公共选择理论和治理理论的分析和发展，也不断强调一个共同的论断：国家和政府不再是社会治理的唯一行动者，多元治理的局面将是社会治理的基本特征。如此，行动主义导向的社会治理变革动机也更加凸显。以张康之为代表的中国学者很早就注意到了这一社会发展新动态，指出“近代社会通过普遍性的规则而实现了对整个社会无所遗漏的治理，实现了全面的‘他治’”[1]120，并据此开展了一系列关于行动主义社会治理的理论建构研究。

其次，关于行动主义社会治理的基本观点。行动主义从当前社会新生成的要素出发进行现实考察和理论分析，注意到复杂性和不确定性快速生成是全球化、后工业化背景下的主要社会特征以及在社会治理主体、社会治理手段、公共组织形态、社会治理模式、政府治理职能模式等诸多方面都面临严峻的挑战。迎接社会治理的挑战，需要我们对社会治理的传统运行模式展开本质性的剖析和思维模式的超越。这既是对制度主义的批判，也是对制度主义的超越，更是对行动主义的发展。行动主义对制度主义的超越与理论建构方向主要有以下几点：1.从关注改革向关注建构转变；2.从关注制度到关注行动转变；3.打破封闭走向开放；4.从对方法的关注转向对模式的关注。 事实上这既是公共行政学研究重心的转变，也是行动主义对制度主义理论范式转变。

最后，关于行动主义的社会治理构图。可以描述为以下几个方面：1.行动主义的社会治理理论将社会置于一种治理的网络结构之中，它打破了工业社会时期的科层制官僚结构，提出合作型组织模式；2.重新审视社会治理的法治思维模式，呼吁德治的当代启蒙作用；3.重新引导政府职能模式变革，从本质上实现由传统的划桨者、掌舵者向服务者的职能角色转变，将政府的发展方向定位为服务型政府创建的过程。事实上行动主义理路作为对传统制度主义的批判和发展远不止此，其内涵和外延都有待在实践发展和理论探讨中不断发现和拓展，其最终的理论导向是一种拥有实质性民主的合作治理构图与展望。

(三)作为基层社会治理纲要的社区治理政策文本

随着中国全面深化改革的浪潮，城乡社区治理作为国家治理总体战略的关键部分，也被提上改革实践的重要议程中来。纵观整个社会治理的时空格局，作为地理空间意义上的基层治理，社区在公共生活的发生过程中都占据至关重要的位置。从社会发展的整体性而言，社区及其治理要素的整体功能发挥从根本上关乎整个社会治理的善治情况。社区俨然成了观测社会生活的独特窗口，是宏观社会治理问题的微观视角。事实上，社区作为当代社会治理的新场域，一直与市民社会的发展密切相关，天然地具有强烈的行动特质，是社会治理模式变革的试验田。关于社区治理的实践发展和理论探讨仍然方兴未艾，因为其本身作为“社会的微观窗口”正面临高度复杂性和高度不确定性不断增长的社会大情景的挑战和塑造。

对公共政策及其文本的分析，无论是政策规划层面还是政策执行层面，都内含一种与政策态度和政策价值观直接或间接相连的集体行动逻辑，这一过程是通过对政策治理作用力和作用效果的期望、认知和预设而实现的。不同的政策认知逻辑产生不同的公共政策内容和工具以及最终导向出不同的社会治理模式。制度主义所拥有的是一种依靠“工具理性”而生成的法治思维模式，通过创制出一套具有技术合理性的行政手段达成对社会的治理。《意见》如果仅仅是在秉持制度主义的逻辑框架下运行，必然会生成以地方政府、街道办、社区居委会等为中心的一系列关于具体社区治理事务的各类控制性规则，如此不断生发的社会活力必然会因这些控制性因素而受压制。《意见》作为一种国家层面的政策规划，的确蕴涵了国家关于城乡社区治理的基本思路，提出了宏观政策调控的方向。但从功能意义而言，政策文本所需实现的主要是稳定性价值，至于可控性目标的实现还极大依赖各方创新行动。

二、社区治理政策问题：行动主义的建构

从认识论可知，作为社会意识的社区治理的政策问题建构关系到作为社会存在的社区治理路径的建构，对政策问题的合理有效建构，将有助于促成整体主义的社会治理实践。一般而言，问题即是“某个给定过程的当前状态与智能主体(人或机器)所要求的目标状态之间存在的差距”[2]。公共政策问题可被理解为公共事务现状与公众期许状态和社会发展目标之间的差异性矛盾，即“政策问题=目标期许-现实状态”。

作为一种政策文本，《意见》并未明确提出当前我国城乡社区及其治理的现实状态和政策问题，而是由面到点地提出政策目标、原则和方向。事实上，针对政策文本赖以生成的依据和源头的政策问题建构早先于其而展开，但我们在面对政策文本时，不能忽视关于该政策文本背后的问题建构的分析和思考。因为国家层面的政策问题挖掘与对应性的政策规划，是具有普遍性的宏观建构，是一种行动方向，却不是一种动作设计。我们需要去发现一组具有实践和逻辑联系的政策问题链，如此才能形成正确的政策价值观，并增强对政策的理解和阐释能力，最终实现政策的创新性发展。当国家和政府将社区作为一个重要的治理场域而加以政策规划时，社区事务及问题的公共性特征和治理更加凸显。

社区治理政策以社区问题的建构为起点，无论是一种事实建构还是一种逻辑建构，社区政策问题的建构结点主要有三个：社区何以成为社会治理的影响因素？社区治理中的社会问题结构特征与表现？如何针对具体问题而开展社区治理？对社区治理政策问题建构的分析视角将决定着作为政策执行桥梁的政策文本在基层践行中的方向、模式及效果。在工业革命时期，人们乐于接受法制，权力和法制成了近现代社会治理的基本价值依循和治理工具。不可否认“法治”通过排除“人治”的非民主，以预测性和确定性等正向功能为现代社会文明作出了重要贡献，但这种制度主义的思维模式，主要是通过对异质性因素的排除、对复杂问题的抽象，最终所达成的具有约束性的集体行动规则在复杂性和不确定性程度不高的工业社会成效显著。但伴随着当今社会事务的复杂性和社会格局的不确定性特征日渐增强的情况下，公共政策尤其是基层公共政策的执行环节，倘若严格秉持制度至上的逻辑，仍以公权力机关为核心垄断公共政策的问题建构和运行路径，基层社会的行动特性必然会受到强烈压制。如此，作为基层公共政策的社区政策运行必须明确纯粹制度主义的在社会转型时期中的种种悖论逻辑，合理规避刚性制度的负向功能外溢，寻求与基层社会行动特质相一致的公共政策践行路径。

事实上，伴随着社会治理主体的多元化发展趋势，公共政策问题的建构过程已呈现多元建构的特征，这种多元主体在行动主义的视野中排除了主体间的“中心-边缘”结构关系，统称其为行动者。“当政策问题建构是由行动者作出时，政策问题建构过程将是向多方开放的一个阐释过程”[3]。与制度主义封闭性的政策问题建构路径不同，行动主义从建构权、建构主体、建构内容、建构方式等方面向所有行动者敞开，即允许参与社会治理行动的组织和个体基于共生共在的生存和发展理念，自行建构具体情景中的社会问题，不为僵化的规则所限制的行动表现。在处理具有工具理性的“制度”要素和具有实践理性的“行动”要素的关系问题上，始终关注新生成的社会要素，政策规则仅视为一种保障性存在。作为正式文本政策的问题建构所指向的便是公共治理行动中“主体(行动者)-政策(内容)-客体(对象)”的发展性矛盾，公共政策的主要目的便是平衡这组矛盾。通过对实践过程中的社区治理政策的梳理,我们从行动主义的学理维度归纳新时期社区治理政策文本(《意见》)的问题建构空间与类型，以此发现社区治理与建设的基层行动逻辑(见表1)。

表1　基于《意见》的政策问题发现与建构维度

资料来源：根据《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》整理分析。

以上《意见》文本中的政策问题建构分析表明，《意见》从根本上超越了制度主义的窠臼。通过行动主义的建构型逻辑，将文本所呈现的关于新时期城乡社区治理的“基本原则”“政策目标”“组织机制”，及其与之对应的一系列社区治理政策发展方略，转化为一套为新时期社区治理行动提供行动逻辑和具有创新能动性的理路框架，即构成社区治理行动的宏观环境、行动价值取向、行动模式、行动者网络、行动内容、行动能力和行动资源等。

习近平总书记在党的十九大报告中提出打造共建共治共享的社会治理格局，并强调要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[4]。社区成了新时代社会治理实践变革与发展的关键，“在社区问题解决领域里，也许一个最让人感兴趣的发展就是行政管理者与公民之间展开的合作生产运动”[5]。张康之通过对公共生活的发生过程系统考察后认为，“当代社会中新出现的新的社区治理天然地具有合作的特征。就社区是一个陌生人社会而言，它的合作治理与农业社会的区域共同中的互助也是不同的。虽然社区治理中的合作还具有一定程度的感性色彩，但社区治理中的政府、社区居民以及非政府的机构等多元因素所构成的关系已经属于合作性质了”[6]。在完成根据《意见》政策文本目标与规划所进行的基于行动理论的政策问题分析和维度建构工作之后，我们基本可明确当下和更长一个时期内，中国在社区治理的行动方向——走向社区合作治理。

三、《意见》文本的政策空间与建构方向：行动主义的解释

事实上，围绕着社区中的公共事务，《意见》主要在社区治理体系和能力等方面指明了当前及今后一个时期的发展目标和政策方向，是新时期关于社区合作治理的实践探索。合作治理作为社区治理的发展方向，其实践模式必然与理论建构逻辑息息相关。对合作治理的认知情况决定了社区合作治理的发展路径，不同的理论范式所建构的合作治理理念与方案迥异。制度主义根据线性思维模式倾向于将具有控制型特征的规则要素纳入社会治理体系及其全过程，这种理论范式导向下的社区治理所期望实现的是以政府为中心的、自上而下的、刚性法律手段为主的社区管理模式，所以合作理念之于制度主义视角下的社会治理更多拥有的是一种功能性表达。本文所倡导的行动主义理论视角，将从后工业社会新生成的各种要素出发建构社会治理与改革理论，在行动主义的理论视野中，社会行动本身便是基于合作的，即所有的行动者为了共同的目标，凭借一定的手段在网络的结构中开展共同的行动过程。从行动主义的阐释来看，无论对实践还是对理论而言，合作治理也仅仅是一种理论构图，我们很难在现实社会中找到完全符合本质性合作条件的理想型合作治理现实样板。新时期社区合作治理理论构图与社区治理实践现状之间的差异性，更加直观地将城乡社区治理的发展趋势和挑战凸显出来，但这并不影响我们通过不断培育具有合作治理特征的各种要素向合作治理的善治目标靠近。

我们基于行动主义建构了社区合作治理的行动框架和发展方向。作为社会治理基层的社区因具有合作要素孕育的天然优势，是培养合作型社会治理模式的重要场域。那么，如何看待社区的传统合作优势和新生要素的变化，如何培育社区多元合作治理行动者并优化其关系，如何挖掘和整合城乡社区中的合作型资源以及各级政府如何通过自身建设引导社区治理走向合作等，这些问题共同构成了《意见》的政策能动空间。它们分别涉及社区合作治理的行动模式、行动手段、行动者网络、行动中的政府以及与之相关的要素构成与发展。结合《意见》政策问题建构的基本维度，从区分行动主义与制度主义视角的关键要素出发，阐明社区合作治理实践探索中应凸显或避免的几项关键理念，这也是在行动主义理论透视下对《意见》政策文本的根本性认知。

1.合理区分社区治理中的互助、协作与合作

对人们常说的“合作”的考察有两种视角：宏观视角和微观视角。我们常常不加分辨地将两个及其以上的共同行动模式都称为合作，这是一种笼统的宏观视角，实际上，对合作进行微观性的历史考察才能真正把握“合作”的真谛。张康之便持微观视角，根据“合作”所处的时代背景和特征划分为互助(农业社会)、协作(工业社会)、合作(后工业社会)，并指出后工业社会的合作是对前两者的提升和超越。在某种意义上讲，现代社会科学存在大量滥用合作概念的问题，在社区及其治理中亦是如此，许多理论研究者所倡导的合作治理，实际上是在将农业时期的“互助”和工业社会时期的“协作”内涵以时尚的“合作”概念进行表达。事实上，“互助”是建立在一种传统的地缘、亲缘关系基础之上的以自然秩序供给为主的社会治理模式；“协作”是建立在工业化发展中的由于人口流动产生的“脱域化”现象背景之下，并由此生成的创制秩序所形成的社会治理逻辑和模式；而“合作”则是对两者的根本提升和超越。它在对我们正在步入的全球化和后工业社会的特征进行全面分析和审视的基础上，洞悉了社会的高度复杂性和高度不确定性的风险社会和危机社会快速生成的社会现实，并主张以人的共生共存为基础的两个及其以上的人类共同行动，这从本质上区别于互助行动的自我持存动机和协作行动的竞争优势争取行为。

现代社区作为社会的微观窗口，其承载着公共领域、私人领域和个人生活领域等各个方面，俨然是一个社会治理的发生地和社会治理变革的试验场。随着现代社区公共事务复杂性和不确定性的特征增强，要求人们以平等的行动者角色，以实质性的合作姿态投身社区重建与发展。具体而言，社区治理的动力机制应该是以社区共同体成员的共同发展为目标、社区生活空间的整体改善为内容、社区治理主体的合作行动为手段的社区合作治理机制。值得注意的是，由于社区作为一个共同体的成长和发展与农业传统和工业文明息息相关，我们依然不能将传统的互助资源与近代的协作竞争优势全盘否定，“互助”和“协作”之于现代社区治理依然具有不可替代的整合和激活功能，如基于邻里互助关系的社区矛盾化解、基于市场竞争优势而采取社区公共产品和服务的社会化供给机制等等，这些都可以也应当成为城乡社区合作治理的有益资源和要素。

2.正确认知社区治理中的规则与规范

制度常常是达成社会治理秩序的基本手段，其根本目的是获得社会的规则或规范。制度的表现形式多样，如法律、法规、政策、规章等，其集合形式通称为制度，即以一定手段影响人们行为，使其作为或不作为的内在或外在力量。现实生活中，制度已经成为我们社会生活中的一个基本性的设置，形塑和影响着人们的共同体生活。就制度的基本社会功能而言，它主要起约束和规范作用，为社会的发展提供基本的秩序保障。不可否认，制度作为一种对事物发展进行预测和干预的机制与手段，其对稳定型和简单性的社会治理具有优异表现。从人类发展过程中的制度形态及其功能来看：在权治为主的农业社会时期和法治为主的工业社会时期，制度主要起约束性的功用，但当社会呈现复杂性和非线性发展特征时，刚性制度的预测机制将逐渐呈现失灵，其干预功能也易导致社会治理僵化。这也是以制度为核心要素的制度主义在后工业社会发展过程中备受诟病的根源。行动主义理论当然注意到制度主义这一社会治理逻辑的缺陷，将矛头指向制度主义的工具理性展开理论建构。行动主义理论承认刚性制度之于集体行动的规范效力，并强调行动不能完全脱离制度而盲目行动；但最为关键的是，行动主义将制度放置于行动中加以认识和检验，认为行动对刚性制度具有优先建构权，德治作为一种软性社会规范被呼唤进入这复杂的社会场域。

无论是作为国家层面的社区治理政策文本，还是作为地方性的社区政策落实方案，《意见》作为一种制度性的存在价值和规范效力都是在行动主义理论视角下进行合理建构，最为基本的是不能将《意见》文本视为刚性的规则而限制社区治理的合理行动。城乡社区的发展方向是培育社区自治要素为基础的社区合作治理新途径，社区治理中的规范应走向以德治为基础的建构，其中法律是以作为德治的辅助和保障性因素而存在。社区建设经历了计划经济和市场经济的洗礼，其政府的主导控制性特征明显，这一定程度上抑制了先天具有行动特质的市民社会的活力和创造力。此时，充分挖掘社区中的社会资本，即被帕特南描述为“社会组织的某种特征，诸如信任、规范和网络”[7]，可以通过促进合作行动而提高社会效率，这也是对现代城乡社区治理规范性的矫正思路。

3.建构社区治理中的多元行动者网络

行动主义社会治理理论打破了制度主义关于社会治理主客体的二元划分与国家主义逻辑下的主权者与行动者的分离状态，将所有的社会治理主体都概括为具有平等关系的行动者。“每一个行动者都要求能够直接参与和开展治理行动，而不接受行动者与主权者、治者与被治者的分离，不接受以牺牲行动的权利为代价而换取对其主权者地位的承认”[8]。主客体的消解使得社会治理的任何共同行动者都拥有了充分的行动主动性。发展中的城乡社区治理主体多元化是新市民社会成长的必然结果，它不断打破管理权的单向格局，也是行动主义开展对制度主义社会治理理路解构最主要的社会背景。从行动者的关系结构考察，传统的制度主义逻辑一贯遵循“中心-边缘”结构，国家(政府)处于社会治理结构的中心，并不断向处于边缘地位的社会各方释放出具有普遍性的治理影响，如营造政治环境、供给统一的人财物资源、政策资源等，并由此发展出一套诸如专家治理等社会治理模式，而公民却处于一种被动的他治状态。随着人民对美好生活需要的日益增长，对实质性方面的诉求更加强烈。行动主义通过对这种治理结构的发现和解构，呼吁一种具有主体间性和去中心化的网络治理结构。

城乡社区治理与发展呼唤建构一种去中心化的多元行动网络结构，其中的治理主体主要包括三类：政府组织类(主要包括政府及政府派出机构、街道办事处)、企业组织类(如：物业管理公司、其他社区服务的市场主体)、介于政府组织和企业组织之间类(如：居/村民委员会、业主委员会)，除此之外，近年来不断出现的各类社区志愿服务组织、专业社会工作组织等也在社区治理行动中扮演着越来越重要的角色，社区合作治理多元行动模式不断生成。伴随着社区自治性能力的增长，具有他治性内涵特征的政府类行动者应逐渐依靠于其他类型的社区治理行动者，如以居/村民委员会、业主委员会、物业管理委员会为主的行动者构成了行动主义视角下带动社区治理与发展的三驾马车。各类行动者作为合作治理的网络结构生成要素都是平等的合作治理行动者，都应成为合作行动模式的推动力，都应具有相对于其他合作主体的服务型定位。

4.发现社区治理中服务型政府建设的契机

在整个社会治理的行动者网络结构中，政府是极为特殊的一元，“由于近代以来给我们留下了政府这个遗产，也就要求我们在行动者的次序中首先列出政府”[1]36。制度主义逻辑中的政府主要通过增强对社会的“回应性”以证明自己的公共性增长，但当今实践愈来愈证明这种被动性的回应不能及时满足社会的多元化诉求。至此，政府之于社会治理的角色扮演在社会事务日益复杂的环境中显得不能适应社会治理的需要，转变政府的职能模式迫在眉睫。行动主义理论视角强调政府行动的服务导向，即政府主动将自身置于社会多元治理行动主体之中，运用自身独有的资源以服务的姿态促成社会合作治理的共同行动，具有这种职能模式的政府就是服务型政府。

作为社会治理的基层场域，社区治理为政府主导的情景长期存在。社区中“他治性”因素不断累加而逐渐生成为社区自我成长的限制性结构。政府在社区治理中的行动手段和作用力方式等直接反映为政府的社会职能。社区中的政府职能模式既是一个宏观政府改革规划的基层行动步骤，又是新型城乡社区治理的根本着力点。新型社区的自治性诉求不断考验着政府的社区治理能力，政府的职能模式需要在基层社区首先实现转变。重新定位自身与社区社会的关系与角色，即政府与其他社区治理主体而言是一种服务型关系,具体而言，基层政府要引导新型的社区自治、培育社区伦理精神、促进社区合作体制的建构，将刚性的行政干预权从基层社区中彻底抽离，以开放和服务的姿态支持和辅助社区的自治力的培育，最终在去行政化的过程中生成服务型政府。

四、结语

本文运用行动主义的理论透镜，采取视点比较分析方法，主要从《意见》文本的政策问题建构入手，论证了当代社区治理所呈现的实践发展趋势和理论建构方向，即走向合作的社区及其治理；同时，在社区合作治理的发展方向和空间维度中，就社区合作治理模式及其关键要素展开了行动主义的构图与分析。就《意见》对当下及今后一个时期的中国基层社会治理的历史意义和实践价值而言，我们需要走出传统的制度主义思维定式，树立符合时代发展的创新型思维模式，抓住社区走向合作治理的伟大历史契机。每一个关于中国城乡社区治理的规划方向都是一个巨大的能动空间，其中地方基层在社区治理的体系和能力建设方面将大有可为。树立行动主义而不是制度主义的思维模式将增强《意见》的创造力并拓展《意见》执行的能动空间，最终走向实质意义上的社区合作与治理。

事实上，公共政策是国家(政府)开展社会治理的重要治理工具，也是审察和评估社会治理模式及其发展的关键视角。国家和政府作为社会的元治理角色仍然扮演着社会生活的组织者和领导者，担负着以人民权益为核心的社会发展责任和使命。国家通常是在整体意义上基于社会现实和发展诉求而进行社会发展性的规划，其中具体的公共政策便是国家(政府)细化规划的重要手段和载体。在社区治理的时代议题上，多元社区治理主体的逐渐生成不断对基层社会的治理体系和治理能力的现代化水平提出挑战，除了宏观层面的社区治理政策规划之外，在中观层面的社区治理具体行动方案、微观层面的社区治理行动者的合作治理实践考察研究目前是比较欠缺的。行动主义结合社会治理的时代背景和特征给出了社区合作治理的发展构图和更多具体而入微的社区治理议题，如社区行动者的网络关系建构、社区合作资源的深度挖掘与整合、社区治理行动者的合作能力培育等将成为新时代城乡社区治理的探究方向与发展内容。

[1]张康之.公共行政的行动主义[M].南京:江苏人民出版社，2014.

[2]曹堂哲.公共管理研究方法——基于公共管理问题类型学的新体系[M].北京:北京大学出版社，2014:9.

[3]张康之,向玉琼.政策问题建构权的历史演进[M].上海:上海人民出版社，2016：382.

[4]习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2017-11-05].http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[5]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M]. 孙柏瑛，张钢，黎洁，等译.北京：北京大学出版社，2008：81.

[6]张康之.合作的社会及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014:94.

[7]罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕,译.南昌：江西人民出版社，2001：216.

[8]张乾友.社会治理的话语重构[M].北京：中国社会科学出版社，2017：1.