论国际组织“暗含权力”的扩张

叶 研

(北京大学 法学院，北京 100871)

一、国际组织法中的“暗含权力”理论

国际组织法中的“暗含权力”(implied powers)理论源自于宪政国家(尤其是美国)国内的宪法实践。它是同国际组织法上的另外一种理论——“约章授权论”(attributed powers)相对应而言的。“约章授权论”是在国际组织产生初期形成的一种理论，也是论证国际组织权力来源的一种基础理论。它认为国际组织的权力来自于组织章程的授权，国际组织的活动必须在章程规定的范围内进行，超出章程明确授权的行为是越权行为(ultra vires)，应属无效。[1]“暗含权力论”是在国际组织的高速发展时期，尤其是二战后国际组织大量涌现后迅速产生的一种理论。它是在国际社会的实践中确立的，认为在国际组织的章程规定的明示权力之外，国际组织还享有其为了实现国际组织章程的职能(functions)或者是行使明示权力必需的和至关重要的权力。上述两种理论的制衡和发展构成了国际组织法变化的一条内在的力量主线，尤其是暗含权力理论，在国际组织法的发展过程中扮演了一个核心重要的角色。[2]

暗含权力理论最初可以追溯到常设国际法院对希腊和土耳其之间1926年协议的咨询意见。真正奠定了暗含权力法理基石的，是国际法院1949年“赔偿案”中的咨询意见。[3]该案中，联合国的调解人员在执行公务时被杀害，宪章关于此类问题没有规定，联合国就其有无权利向负有保护义务的以色列求偿向国际法院进行咨询。国际法院认为：“依据国际法，国际组织必须被认为拥有一些虽然在宪章中没有被直接授予，但是可以根据其对于履行义务(duties)之至关重要性而进行必要的推论的权力。”此咨询意见不仅在国际法上确立了国际组织的法律人格，而且其确认法律人格时使用的暗含权力理论也“标志着一个漫长过程的开始”[4]。此后，1950年的“西南非国际地位案”中，国际法院认为联合国对于该领土的监管权来自于“监管的必要性”，“仲裁效果案”中则认为联合国大会有权力按照联合国宪章进行“必要的正当解释”，在1962年的“经费案”、1971年“关于南非继续驻留纳米比亚的法律后果案”及1973年的“佛斯拉达案”等案件中发表的正式意见，也都与暗含权力直接相关。

二、当代国际社会中国际组织“暗含权力”扩张之表现

暗含权力理论的存在对于国际组织职能的发挥和目的的实现是至关重要的。由于国际法是一种活法(living law)，国际组织在成立之后，它的发展就不应当同其缔造者保持一致，而是应当同国际社会生活的需要相一致。因此，暗含权力理论就成为国际组织权力扩张的很好的理论依据。其扩张趋势主要是通过法院的案例体现出来的，而“法院的推论一般地对于国际组织法具有极其重大的意义”[5]。因此，首先来看国际组织法领域内对于暗含权力理论发展影响比较大的案件。

(1)“赔偿案”*Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, advisory opinion, [1949] ICJ Reports 174.。早在被认为是确立了暗含权力理论的“赔偿案”中，海克沃斯(Green Hackworth)法官就在其反对意见中提出：“非明示的权力不应该被随意推论。暗含权力应该来源于明示权力并且被限制在那些对行使明示权力是必要的(necessary)权力之中。”他认为，该案中的多数法官对于暗含权力理论采取了一种过于宽泛的解释，这种被推论出的权力不是来源于明示的权力，而是来源于组织的目的和职能。本案中，国际法院对于联合国求偿权问题的决定，之所以得到绝大多数国家和学者的同意，一方面是因为，联合国作为一个世界性的国际组织，其法律人格的确立是十分必要的，而它正是通过这个案例和暗含权力理论一起(inter alia)才能够得以有效确立；另一方面，就个案而言，国际法院的咨询意见并没有超出之前暗含权力理论的范畴，“对于履行义务(duties)之至关重要性而进行必要的推论的权力”还是在一个合理的职能范围内对联合国的权力进行的解释。但是，海克沃斯法官的反对意见表明，一些学者从一开始就对于这种没有制约机制的“暗含权力理论”解释表示担忧。作为确立了暗含权力理论的个案，虽然“赔偿案”其本身的正当性并没有遭到怀疑，但是其中确立的“暗含权力”的法理思想却在实际操作过程中产生了一种自我扩张的趋势。

(2)“仲裁效果案”*Effect of awards of compensation made by the United Nations Administrative Tribunal, [1954] ICJ Reports 47.。在1954年国际法院关于此案所做出的咨询意见中，国际法院被请求针对联合国大会是否有权设立行政法院的问题做出意见。在回顾了其在“赔偿案”中的意见后，国际法院认为大会有权力按照联合国宪章进行“必要的正当解释(necessary intendment)”来建立行政法庭。同时，“这种建立法庭并确保机构和其工作人员之间公正的权力，是保证秘书处有效工作所必需的，也是为了保证最高标准的效率、称职和正直的效果所必须首要考虑的”。在这里，国际法院的咨询意见是针对联合国的一个机构做出的，其推论暗含权力的基础是为了保证联合国的一个机构的工作效率和职能，而不是联合国本身。在这里，国际法院其实是在暗含权力的适用对象上进行了扩张，不单单包括了组织本身的目的和职能，而且还把它的机构也包括在内。这种连锁式的推论其实是把暗含权力理论进行了一种无限制的扩大，因为组织机构的任何行为都可以看成是对组织本身目的和职能的实施，因此，机构的任何需要都可以看成是组织自身的需要，而如果连一个组织的机构的需要都能够作为暗含权力推论的基础，那么“对于能够被推论出的权力就等于是没有任何限制了”。

(3)“特别费用案”*Certain Expenses of the United Nations, advisory opinion, [1962] ICJ Reports 151, p.168.。国际法院在1962年该案的咨询意见中认为：“当组织采取了一些措施，而这些措施对于确保联合国既定目的的完成又是适当的，那么这些措施的采取就不应被看成是该组织的越权行为。”在这里，国际法院使用了目的(purpose)一词，这个词本身又是很不确切的，对于什么才能够被称为目的，可以有各种不同的解释。同时，法院的意见其实也就是在说，只要跟联合国的目的相关，任何权力都是可以得到推论的。在对于组织的“目的”还没有一个准确定义的情况下，法院就将其作为推论新权力的基础，同时这种推论的必要性仅仅是“适当的”(appropriate)，那么，该咨询意见中所确立的暗含权力思想被无限地扩大和滥用则是必然的了。有学者认为，此咨询意见中暗含权力的概念是如此宽泛，以至于它已经突破了暗含权力说的极限并促使了固有权利说的产生。

(4)“欧洲道路交通协定案”(ERTA)*Case 22/70, Commission v. Council (European Road Transport Agreement) [1971] ECR 273.。1971年ERTA中，欧共体法院针对欧共体是否有权同第三方签订道路交通协议问题做出了咨询意见，认为既然欧共体在共同体内部享有制定道路交通问题的权力，那么它就一定也必须享有与之相适应的签订外部协议的权力。在论证这种权力的来源时，法院认为：“若共同体规则的颁布是为了实现条约之目的，则成员国就不能在共同体的组织框架外承担足以影响到这些规则或改变其范围的义务。”从严格意义上讲，欧共体并不需要拥有外部的交通权力来有效实现其目的或者职能，“法院在这里没有简单地从条约的职能和目标入手，而是从保持法律的完整性的角度考虑来推论出这样一种权力”。这种考虑其实已经远离了暗含权力理论设计的初衷，甚至已经超越了已经备受争议的根据“目的”进行的推论，是对于暗含权力理论更为明显的扩张。

最初的明示权力的延伸到之后的职能拓展再到对机构作为一个整体目标的考量，以至于到最后，对于国际组织暗含权力的考虑，已经可以完全抛开组织本身的章程性文件，甚至可以从组织的整体利益角度甚至是政治效果上来考虑进行解释。显而易见，这种解释的无限制扩大，极大地损害了这种理论的现实效果和可信性。从上述国际法的实践来看，国际组织暗含权力的扩张主要集中在如下几个方面：

(1)推论标准的扩张。从暗含权力产生之初，其暗含权力的推论的依据主要是“职能需要”，而在之后则采用“组织的目的需要”为依据，这种转变是该理论扩张的最突出的表现。

(2)判断标准的扩张。在实践中，国际组织的权能一次次扩张，对于具体暗含权力的判断标准也从“是对于行动不可或缺的性质而进行必要的推论”到“是一种必要的正当解释”再到“对于完成章程所赋予的组织的目的是适当的”。用词上的变化，反映了暗含权力判断标准正在从严格走向松散。

(3)权力范围的扩张。开始的暗含权力主要集中在组织内部的管理职能方面，或者是对于组织绝大多数成员利益有利的方面，后来其职能又进一步扩展到国际组织的对外关系方面，诸如签订条约、提起诉讼、承担责任、参加国际组织等。[6]国际组织自身的法律人格是不足以推论出这些权力的，因此这些权力主要还是源自于宪章性文件的规定。

(4)可以被推论出的主体范围的扩张。这种情况下，那些被推论出的权力并不是对于组织本身的目的或职能至关重要的，而是对于组织中某些机构职能的发挥有一些影响，而且这种影响同组织本身的联系是很牵强的，在这种情况下，对于权力的暗含引申，则是不适当的。

(5)推论依据的扩张。暗含权力可以存在于哪些组织文件之中呢？对这个问题，最初的判断标准是看其是否被明确包含在组织的约章之中，更甚者认为只有那些清晰的授权条款才能够进行推论，而且这种推论不能增加组织成员的义务。随着国际组织职能的进一步扩张，组织章程之中宣告性的条款也可以成为暗含权力的来源，对于条约目的和宗旨的判断也可以成为暗含权力产生的基础。[7]

三、国际组织“暗含权力”扩张的原因及其反思

国际组织暗含权力之所以会出现上述的扩张，其原因主要有两方面：一方面，“暗含权力说”同“约章授权说”两种理论一个趋于激进，一个趋于保守，两者间的对立，其实是国际组织法上国家和国际社会之间的对立，是国家主权和国际社会监管(international governance)之间的对立。近代国际组织的兴盛发展，反映了国际社会对于国际合作和国际监管的需要和重视。在国际组织力量日趋壮大的国际环境中，国际组织职能的扩张就相应地得到了多方面力量的推动，但是这种推动是否具有盲目性却又有待考量。另一方面，不受约束的权力必然会被滥用。Fitzmaurice认为，“在适用暗含权力进行解释和推论权力时，国际法院一直都是十分谨慎的”*H. Wheaton, Reports of cases argued and adjudged in the supreme court of the United States 316, p.p. 407, 411.。对于暗含权力的解释主要还是从其狭义的角度来进行，但是在实践中，对大量权力进行的推论其实并没有进入到国际法院的层面，而是由组织内部的某些机构或是组织的内部法院自行解决。组织本身作为权力的享有者，自然会倾向于扩张自己的权力，因此，作为一种没有与之相制衡的权力，国际组织暗含权力理论的扩张几乎是一种制度上的必然。

国际组织暗含权力的逐步扩张，给国际社会和国际组织带来了一系列的影响。首先，暗含权力理论被扩张适用的一个最直接的结果，就是国家的主权遭到了侵害，民主体制的效果被削弱。其次，国际组织的职能范围的自我扩张，会使同一组织内部机构之间或不同组织之间在许多领域内的职能发生重合。这种重合的后果就是会极大削弱国际组织的行动和协调能力，使国际组织的作用遭到很大程度的削弱。再者，对于国家而言，出于对国际组织职能扩张的恐惧，对于国际组织的依赖减弱，同时对于在暗含权力理论之下进行的行动，往往采取抵制的态度，这就极大地削弱了国际组织在国际社会中的地位。然后，扩张的权力几乎是得不到组织所有成员国认可的，因此对于通过暗含权力理论引申出的结论，在行动中很容易遭到利益相关国家的抵制。鉴于暗含权力理论扩张带来的一系列严重后果，在国际组织的实践中，应当尽量谨慎地使用国际组织的暗含权力：一方面，暗含权力理论本身的重要作用不容否定，在实践中要进一步发挥其作用；另一方面，这种理论的使用一定要谨慎，要在合理的范围内采用。

四、用“有限但平衡”的研究方法来对待“暗含权力”理论

(一)“有限但平衡”的研究方法

在实践中，对于国际组织暗含权力问题，国际法院一直都采取了一种比较慎重的态度，在一些案件中也采用了比较保守的解释办法。如对于WHO有关核武器使用合法性问题的咨询意见、纳米比亚案件的咨询意见中，都采用了一种限制性的解释方法。但是这种对于暗含权力的控制一方面仅仅是存在于个案之中，没有形成一种关于暗含权力适用范围的标准，另一方面，法院本身在随后的实践中，又多次将暗含权力的范围进行了扩张，这就导致了关于暗含权力的理论在事实上是在一种无政府的状态中随意发展的。因此，为了解决暗含权力理论中存在的问题，必须建立一套系统的理论，来确定暗含权力应当存在的界限。

以往的国际法学者在讨论暗含权力扩张的问题时，基本上都是从实证层面入手，或者是提出一些对于具体暗含权力的限制，或者是对于暗含权力的问题进行一概否定，而很少提出一种综合性的方法论，来为暗含权力范围的确定提供依据。基于上述对于国际组织的评价，本文在此提出“有限但平衡”的研究方法。该方法主要包括两个方面的内容：

一方面，这种理论首先强调国际组织权力的有限性。即针对国际社会一体化的趋势，强调对国际组织权力要进行限制，不能对其进行随意的扩张。这不是在否定国际组织在国际社会中的重要作用，相反，却是为了更好地保护国际组织能够良性发展，能够在今后的国际实践中发挥更重大的效用而必须要采取的方法。

另一方面，要同时强调平衡的重要性。国际组织暗含权力的存在是十分必要的，是当代国际社会对于国家权力的一种有效控制，是对于国际资源的一种有效配置，也是国际组织发挥职能的必要手段。但是这种制衡性力量必须要同国家的主权力量保持一种平衡，不能过多干涉一国“国内管辖之事件”。这种平衡不是说在权力分隔上要完全按照某种标准进行，而是说在进行暗含权力推论时，要根据个案情况，考虑国际社会的反应、对于国家主权的限制程度以及对于今后的影响等相关因素，最终得出一个相对平衡的结论。

(二)“有限但平衡”的研究方法在国际组织的“暗含权力”上的运用

首先，在理论上应该采用“有限的暗含权力说”。暗含权力在本质上并“不是一种基础的、独立的权力”，“它绝不应该是其他权力行使的目的，而应该是其他目的得以实现的手段”。在这里，“推论的目的是实现组织被授予的功效”，“是对机构章程或同等性质之条约明示的权力之补充”。*The Nuclear Test case, ICJ Reports, 1974, p.p.253-259; the Appeals Chamber in the Tadic (jurisdiction) case, 105 ILR, p.p. 453-463.“在章程对于国际组织能够和不能够做的事项有明确规定的地方，事实上是不允许推论新的权力的。”*Certain Expenses of the United Nations, advisory opinion, [1962] ICJ Reports 227, dissenting opinion of President Winiarski, p.168.在“委员会诉议会案”中，欧洲法院也认为：暗含权力理论只能“在章程的其他明确规定不能够给共同体机构以足够的权力去采取措施解决问题之时”才能够被采用。

其次，要区分对待“职能”与“目的和宗旨”。Fitzmaurice教授认为，这两种职能是应该被严格区分的。前者是国际组织暗含权力得以推论的基础理论来源，而基于后者进行的权力推论则要十分慎重。虽然在绝大多数情况下，“目的、职能和明示权力是被结合运用作为暗含权力的依据的”，但是作为判断暗含权力存在的依据，我们的标准主要还应该是明示权力已经明示的职能，而不应该仅仅通过组织的目的就推论出一项新的权力。[8]

再者，在实践中必须综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益，以使得个案的解决能够适当兼顾双方的利益。对于暗含权力的使用是否适当的判断，也是要根据是否是“在特定情形下能够达到的最可能好的效果”来进行的。欧洲法院在“意大利政府诉最高当局案”和“荷兰政府诉最高当局案”中也认为，在特定的情况下一些相关权力是不允许推论的。*The Nuclear Test case, ICJ Reports, 1974, p.p.253-259; the Appeals Chamber in the Tadic (jurisdiction) case, 105 ILR, p.p. 453-463.因此在适用暗含权力理论进行推论时，一定要在注意案件特殊性的同时，兼顾国际组织和成员双方的利益，兼顾组织章程和目的之实现。

然后，在方式上，可以考虑由中立的司法机构作为暗含权力是否合理的裁决者。成员国和国际组织之间由于立场的不同，因此对于同一个问题很有可能会得出大相径庭的结论。因此，“最好的解决办法就是建立一个司法机构，并授予其决定能够被暗含的权力的范围”。在实践中，国际法院在多次行使管辖权时，认为自己对案件享有的管辖权本身就是一种“固有权利”，是为了保证其“对事件的管理和争端的解决并保持其司法性质”所必需的权利。

最后，对于“必要性或是至关重要性(necessary or essential)”要进行严格解释，与此同时，对于一种权力，只有必要时才可以对它进行推论。[9]然而何种理论是必要的，这却是一个“很主观”的问题，但是其判断还是有一些依据存在的，如在“实践中，国际组织的行为既没有包含在其章程之中又对其章程的实施是无用的例子举不胜举”。

五、结 语

当代国际组织在国际法的发展中起着越来越重要的作用，国际组织的暗含权力理论对于当代国际法的发展是必不可少的，但是，它的使用又不能无限度地扩张，而应该是保持在一个适度平衡的范围之内的。正如翰莫雷(Rouyer-Hameray)教授所言，它们应该在“国际组织的目的、职能、基本原则之间，以及组织机构及其对成员采取的措施之间保持一种审慎的平衡”[9]。因此，本文针对近年来国际组织暗含权力的扩张趋势，提出了“有限但平衡”的方法作为对暗含权力理论进行规范的一种参考，希望能够对我国了解并规范和适用国际组织的暗含权力起到一个基础性推动作用，也为中国今后在国际组织中扮演更重要的角色提供理论和实践层面的支持。

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