迈入现代应急管理新阶段

2018-04-12

江苏安全生产 2018年4期

我国是灾害多发频发的国家，为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。十三届全国人大一次会议作出国务院机构改革，组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部的主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。

本刊围绕应急管理的由来、机理、特征与原则，结合专家的点评和发达国家应急管理的做法分期进行组稿，供读者学习借鉴。

应急管理的由来

我国应急建设始于2003年非典时期。2006年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室。应急办是一个传达信息、协调各部门的办公室，没有直接指挥应急力量的职能。应急力量仍然分散在各个部门。例如，自然灾害由国家减灾委负责，生产安全由安监总局负责。但是，很多灾害并非单一存在。事实上，一旦发生重大自然灾害，生产安全也极有可能受到影响，减灾委、武警、安监、医疗等各个部门都必须去现场，分散的力量最终仍然需要国务院进行统一调度。

应急管理是什么

应急管理是应对重特大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健康危险；物的危险指威胁财产安全的火灾、雷电、台风、洪水等事故灾难；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任，一般又称为第三者责任。

2003年非典疫情后，我国全面加强应急管理工作，全力应对各类重特大突发事件，应急体系建设取得重要进展。虽然我国已经确立了居安思危、预防为主的应急管理方针，明确了预防与处置并重、常态与非常态相结合的原则，突发事件风险管理工作取得了重大进展，监测预警机制不断完善，突发事件防范水平得到提高；但应急管理工作还存在一些“短板”和不足：应急管理的基础工作和基础能力仍然比较薄弱，对一些重大自然灾害形成机理和预测预报的研究不够深入，城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后，应对各类突发事件的基础能力仍待提高，一些地方和部门风险防范意识不强，“重处置、轻预防”的思想不同程度存在，社会公众防灾避险意识和自救互救知识不足。

德国著名社会学家贝克在《风险社会》中提出：在现代工业社会不断消解封建社会的等级结构之后，后现代风险社会又开始消解工业社会的技术系统。他将西方后现代社会诠释为“风险社会”，强调大自然规律和古老的文化传统，都在现代化的进程中逐渐失去效力，人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。而在上海市政协人口资源环境建设委员会主任、同济大学城市风险管理研究院院长孙建平教授看来，随着工业社会的发展，不安全感已经渗透到我们的日常生活。

党的十八大以来，习近平总书记对安全生产和应急管理工作空前重视。他曾在不同场合对安全生产工作发表重要讲话，多次作出重要批示。例如，习近平总书记在先后听取湖北监利“6·1”沉船事件调查处理情况汇报、天津港“8·12”爆炸事故调查处理情况汇报、深圳“12·20”滑坡灾害事故调查处理情况汇报后，反复强调：“对易发生重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”“要着力构建安全风险防控体系。安全风险有从传统的煤矿、建筑、交通等行业向非传统领域转移的趋势……对风险要逐一建档入账，把新情况和想不到的问题都要想到”“要加强城市运行安全管理，增强安全风险意识，加强源头管理。加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生”“要站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待，有让人民群众安心放心的措施”。

党的十九大在谈及社会主要矛盾转化时指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这是首次将“安全”作为新时代人民美好生活的基础指标之一。在论述“打造共建共治共享的社会治理格局”的内容时，报告又更加全面阐述了安全发展的思想，即“要树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。核心是要提升全社会安全风险防控能力。

应急管理的方针和原则

一般认为，应急管理的内涵，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但他们中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下个阶段内容的一部分。

▲方针

“居安思危，预防为主”是应急管理的指导方针。

预防在应急管理中有着重要的地位。古代的先哲们在总结历史经验的基础上，提出了许多精辟的思想。《诗经》里有“未雨绸缪”的告诫；《周易》中有“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”的思想；《左传》里有“居安思危，思则有备”的警句；《孙子兵法》讲得更明白，认为“百战百胜，非善之善也，不战而屈人之兵，善之善也”，所以孙子提出：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城，攻城者，不得已而为之。”应急管理也是同样的道理，最理想的境界是少发生、不发生突发事件，不得已发生了就要有力有序有效地加以处置。

▲原则

国家突发公共事件总体应急预案提出了六项工作原则，即：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

加强预防。增强忧患意识，高度重视公共安全工作，居安思危，常抓不懈，防患于未然。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，作好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、组织准备以及物资准备等。

快速反应。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠群众力量，建立健全快速反应机制，及时获取充分而准确的信息，跟踪研判，果断决策，迅速处置，最大程度地减少危害和影响。

以人为本。把保障公众健康和生命安全作为首要任务。凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生前，及时采取人员避险措施；突发公共事件发生后，优先开展抢救人员的紧急行动；加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。

损益合理。处置突发公共事件所采取的措施应该与突发公共事件造成的社会危害的性质、程度、范围和阶段相适应；处置突发公共事件有多种措施可供选择的，应选择对公众利益损害较小的措施；对公众权利与自由的限制，不应超出控制和消除突发公共事件造成的危害所必要的限度，并应对公众的合法利益所造成的损失给予适当的补偿。

分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制。根据突发公共事件的严重性、可控性、所需动用的资源、影响范围等因素，启动相应的预案。

联动处置。建立和完善联动协调制度，推行城市统一接警、分级分类处置工作制度，加强部门之间、地区之间、军地之间、中央派出单位与地方政府之间的沟通协调，充分动员和发挥城乡社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

专群结合。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术及设备，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力；充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、应急抢险、事件评估等方面的作用。有序组织和动员社会力量参与突发公共事件应急处置工作；加强宣传和培训教育工作，提高公众自我防范、自救互救等能力。

资源整合。整合现有突发公共事件的监测、预测、预警等信息系统，建立网络互联、信息共享、科学有效的防范体系；整合现有突发公共事件应急指挥和组织网络，建立统一、科学、高效的指挥体系；整合现有突发公共事件应急处置资源，建立分工明确、责任落实、常备不懈的保障体系。

依法规范。坚持依法行政，妥善处理应急措施和常规管理的关系，合理把握非常措施的运用范围和实施力度，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

责权一致。实行应急处置工作各级行政领导责任制，依法保障责任单位、责任人员按照有关法律法规和规章以及应急预案的规定行使权力；在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。

应急管理的主要内容

应急管理的内容概括起来叫“一案三制”。

“一案”是指应急预案，包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。

“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。

建立健全和完善应急预案体系。建立“纵向到底，横向到边”的预案体系。所谓“纵”，就是按垂直管理的要求，从国家到省到市、县、乡镇各级政府和基层单位都要制定应急预案，不可断层；所谓“横”，就是所有种类的突发公共事件都要制定专项预案和部门预案，不可或缺。相关预案之间要做到互相衔接，逐级细化。预案的层级越低，各项规定就要越明确、越具体，避免出现“上下一般粗”现象，防止照搬照套。

建立健全和完善应急管理体制。主要建立健全集中统一、坚强有力的组织指挥机构。建立健全以事发地党委、政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制，建立健全应急处置的专业队伍、专家队伍。

建立健全和完善应急运行机制。主要是要建立健全监测预警机制、信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责和响应机制、公众的沟通与动员机制、资源的配置与征用机制、奖惩机制和城乡社区管理机制等等。

建立健全和完善应急法制。主要是把整个应急管理工作建设纳入法制和制度的轨道，按照有关的法律法规来建立健全预案，依法行政，依法实施应急处置工作，把法治精神贯穿于应急管理工作的全过程。

专家说应急管理

应急救援职业化建设的关键性一步

国家行政学院应急管理培训中心副教授曹海峰认为，消防部队和森林部队从武警部队剥离，并与安全生产等专业应急救援队伍一并作为常备应急骨干队伍，是我国应急救援力量走向职业化、综合化和集中化的一个重大举措，是我国应急管理体制建设中的一项重大进步。有助于将原先分属于不同行业领域和部门的力量高度整合起来，进一步提升应急救援力量的合力，同时也是我国应急救援职业化建设的关键性一步。

曹海峰认为，消防部队转制和机构调整，主要有几个方面的原因：

一是贯彻落实党中央关于武警体制改革的重大决策部署，将原先隶属于武警序列的消防部队剥离出来，承担综合应急救援的职能，更好地体现了“军是军、警是警、民是民”的原则。

二是为了适应当前我国应急管理发展现实需要。从“非典”以来十余年的实践看，各地对专业应急救援力量的需求更加迫切，以战斗力强、组织纪律性高的消防队伍来牵头组建综合队伍，可以说是适逢其时。

三是为了更好的解决现役体制下，消防队员两年服役期的限制。近年来各地普遍面临着消防队伍战斗力的稳定性问题。一名成熟的消防员，从入伍到培训，再到成长为合格的消防员，至少需要大半年的时间，而当他们完全具备战斗力以后，马上就会面临退伍的问题。通过此次转制，消防员成为职业，长期困扰地方政府的消防队伍稳定性问题能在很大程度上得以改观。

曹海峰表示，未来消防队伍承担的职能将会向着综合应急救援的方向发展。消防队伍除了将承担消防灭火的传统任务以外，今后还将承担更多的综合救援职能。而且消防转制后，肯定不再是现役军人的编制，至于今后消防员的来源，社会招聘应当是一个重要的渠道。

适应安全科学规律处置重大安全问题

中南大学安全理论创新与促进研究中心吴超认为，从应急能力方面看：组建应急管理部，无疑会加强我国处置重大突发公共安全事件的能力和效果。组建应急管理部，在某种意义上类似于将国务院安全生产委员会实体化，使处置重大安全问题更加适应安全科学规律。

从宏观安全管理业务主体看：组建应急管理部，并不是要削弱企业公司组织的日常安全管理工作，而是更需要发挥微观层面安全管理的主体责任制机能。

从应急功能上看：组建应急管理部，“可为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定等”，发挥更大的国家功能作用。

从资源上看：重特大灾难往往需要大量的各种各样资源的支持，不仅是应急储备资源，还需要大量人力、物力、财力和技术等的支持。组建应急管理部，在应急资源储备和调度及各方力量的共享上，将比以前任何一个机构的力量和功能更大。

从简政放权方面看：组建应急管理部，国家高层职能部门的功能将能更好用在其该用的重要环节上，或比喻为“好钢用在刀刃上”。

从应急的内涵和外延看：组建应急管理部，只是国家的高层安全管理部门以突发重大事件的“应急”为抓手或切入点，并由此带动整个国家的安全工作。因此，安全是一个系统工程、安全是每一个人的事、安全第一预防为主、安全教育从出生就开始、安全教育是终身教育等基本公理是不会改变的，企业公司组织的各项安全工作还是要坚持不懈，甚至更加需要加强和提高自觉性。

从安全实践情况看：要做好应急管理，减轻应急的压力，关键还是做好日常安全事物，把安全融入到各项工作之中并切实做到位。特别是基层安全管理组织，更不能有狭义应急的歪念头出现和影响正常的安全业务管理工作。

从社会发展看：进入21世纪，随着全球人口不断膨胀，地区发展更加不平衡，人类贫富差距矛盾加剧；自然环境不断恶化，自然灾害频发；科技不断创新和发展，人造工程不断复杂化和巨型化；信息爆炸和网络传播技术飞速发展，系统越来越趋于复杂化，巨型城市引来了巨灾的可能；等等。传统的事故预防工作需要有所转变，突发重大灾难的应急的确日渐重要。因此，组建应急管理部也是符合社会发展的。

从国际化层面看：组建应急管理部，也是符合国际社会的需要，与国际接轨。

解决新时代安全应急管理的大智慧

中国安全生产科学研究院院长张兴凯表示，作为一名安全应急科技工作者，看到成立应急管理部及其职能，深感习总书记对安全应急工作的高度重视、深思熟虑和高瞻远瞩。应急管理部的成立，体现了大安全、大应急的理念，显示的是解决新时代安全应急管理的大智慧，形成的是安全应急体系建设和应急工作的大格局。

首先，最大限度地节省安全应急资源。安全生产、防震减灾、防洪抗旱虽然各有特色，但从系统安全的角度来说，都包括预防、准备、处置、善后等过程；一个应急培训基地可供不同应急队伍使用，一个安全教育基地可用于全民安全教育，一个城市安全应急监控平台可监测各类灾害和事故，这将极大节省安全应急资源的投入，特别是节约安全应急基础建设的投入。

第二，最大限度地发挥安全应急资源的效能。目前我国的安全应急资源比较分散。应急管理部成立后，在统一领导下对这些资源进行整合，统一规划、统一建设、统一调度、统一使用，不仅充分发挥现有资源的作用，也使未来的安全应急基础和能力建设的投入有的放矢。特别是形成应急处置现场一体化协同、统一指挥调度，将提高应急效率、降低应急成本。

第三，最大限度地实现预防为主。减灾防灾、事故防控的思路清了、方向明了、方法对了，必将大幅度减少事故、减少自然灾害损失、减轻事中事后工作压力，从而使监管精力放在事前的事故预防、防灾减灾方面；统筹建（构）筑物抗震防洪、防火防爆的要求，提升本质安全水平，实现安全第一、预防为主。