地方环境执法的困境及出路——以洱海保护为例

杨娅敏

（大理大学法学院，云南大理 671003）

一、洱海生态环境问题与治理概况

（一）洱海生态环境概述

总面积250平方千米的洱海，位于云南省大理白族自治州，是云南省第二大高原淡水湖泊，是大理市的主要饮用水源，并在工农业用水、防洪、调节气候、维持生物多样性等方面发挥着非常重要的作用，被视为大理人民的“母亲湖”。洱海流域面积2 565平方千米，流域内总人口约80万人，农业人口占65%左右〔1〕。历史长河中的洱海，水质清澈，风光秀丽。进入20世纪90年代以来，随着城镇化的不断加速和旅游业的蓬勃发展，洱海周边的工业污染、农业面源污染、生活污染、旅游污染不断加剧，对洱海水质造成严重威胁。1996年和2003年，洱海水域两次爆发全湖性大规模蓝藻，洱海水质恶化。另外，网箱养鱼、过度捕捞、填海建房、围海造田等对洱海生态资源不合理的开发利用造成洱海渔业资源大幅减少，滩地湿地大面积丧失，洱海水域生物多样性遭到破坏。

（二）洱海生态保护的地方法治举措

洱海水质的恶化以及水域生态破坏引发了当地政府和人民的关注与反思，“既要金山银山，更要绿水青山”的理念成为社会共识。为加快洱海保护的常态化和法治化，当地政府陆续出台了《大理白族自治州洱海保护管理条例》《大理白族自治州洱海海西保护条例》《大理白族自治州洱海流域水污染防治管理实施办法》《大理白族自治州洱海滩地管理实施办法》《大理白族自治州洱海流域农村垃圾管理实施办法》等多个保护洱海的地方性法规和规章。2016年11月，云南省委书记陈豪批示要求“采取断然措施，开启抢救模式，保护治理好洱海”，自此，洱海保护迎来史上最严整治风暴〔2〕。2017年初，大理白族自治州从州、县、乡、村全面开展实施洱海保护治理“七大行动”——洱海流域“两违”整治行动（流域违章建房和流域客栈餐饮违规经营），村镇“两污”治理行动（污水和垃圾），面源污染减量行动（农业面源污染和畜禽养殖污染），节水治水生态修复行动，截污治污工程提速行动，流域综合执法监管行动以及全民保护洱海行动。为进一步加强执法力度和明确监管职责，当地政府通过部署，将洱海流域划分为6个执法片区，在各执法片区内开展多部门多层次参与的洱海保护治理联合联动执法。地方政府采取多项举措强化洱海保护治理之后，洱海水质有了明显改善。但是，洱海保护治理的地方环境执法过程中仍然面临一些困难和阻力。

二、洱海保护地方环境执法的困境

（一）多头执法与权责不清

我国长期以来形成的条块分割行政体制，衍生出对于同一行政事项，同时存在纵向和横向行政部门的多头管理，管理职能交叉、重叠的问题较为突出，环境保护领域尤为典型。以洱海保护治理为例，地方执法机构从横向上看，涉及环保、公安、国土、规划、城管、工商等多个常规职能部门以及专设的两个部门（大理市洱海保护管理局和大理州洱海流域保护局。目前大理州洱海流域保护局并无独立编制，人员由大理州环保局配置）。从纵向上看，包括州级和县市级（主要是大理市和洱源县）两级执法机构。由于执法主体多，各主体职能范围不明晰，执法过程中职能交叉、多头执法以及推诿执法等现象比较突出。一方面，对于有较大社会影响的案件，各执法部门往往“争相执法”。例如，2016年8月16日，李某将一辆军绿色的吉普车开进洱海滩地，并将记录该行为的照片和视频上传网络，随后该事件被媒体曝光，并迅速成为舆论关注的焦点。该事件引起了大理州洱海管理部门的重视，包括环保局、公安局、洱海保护管理局等大理州和大理市的6个执法机构共同出动开展执法〔3〕。因为同一违法行为只能明确由一个部门进行处理，最后由洱海保护管理局对该案当事人李某进行了处罚和教育，其他5个部门虽然派出了执法力量，但是并未开展任何执法工作，造成了执法资源的较大浪费。另一方面，对于某些违法行为，则存在推诿执法的问题。例如洱海湖滨带的违法摆摊设点、占道经营行为。城市中的占道经营行为一般由城管负责执法，但是洱海湖滨带属于乡镇（村）治理范围，已经超出城管的执法区域，所以城管有理由不执法。占道经营不属于治安问题，所以公安（派出所）也有理由不执法。环保部门不执法的理由是，占道经营不在环保部门的执法职能范围内。由于各执法部门各管一头，对于不属于职能范围内的违法行为，各部门都选择不执法，最后造成的结果是推诿执法、执法真空，放纵了违法行为。推诿执法的背后，还隐藏着部门利益和责任承担的问题。超越职能范围的执法活动，不仅要占用部门的人力、物力、财力，而且容易引发执法风险，一旦发生风险，就要产生“谁来承担责任”的问题，这正是各部门有意避开“超职能范围”执法的重要原因。

（二）执法依据存在缺陷

目前，涉及洱海保护的执法依据主要有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》等全国性的环境法律以及《大理白族自治州洱海保护管理条例》《大理白族自治州洱海海西保护条例》《大理白族自治州湿地保护条例》《大理白族自治州洱海滩地管理实施办法》等大理州地方性环境法规及规章。在保护洱海方面，已经形成了相对比较全面的法律规范体系。但是，在法律规范的具体内容上仍然存在诸多问题，主要体现在三个方面。

1.现行环境法律规范未明确乡镇政府的执法主体地位

从地理位置和行政区划来看，洱海周边的陆地区域以乡村为主，大大小小的村落环绕洱海分布，大多数危害洱海环境生态的行为发生在乡镇辖区范围内。因此，作为乡镇基层政府，处于洱海保护治理的第一线，承担着发现问题、处理问题的职责。无论是群众举报还是工作人员巡查发现的违法行为，第一时间介入处理的都是乡镇政府，大量的违法行为几乎均由基层乡镇政府进行处置。乡镇政府虽然处于洱海保护治理的第一线，直接与各类违法行为“正面交锋”，但多数情况下，乡镇政府能做的只有劝阻违法行为或者对违法行为人进行说服教育，涉及到行政处罚，只能联系有处罚权的执法部门处理。轻微的违法行为往往不了了之，对于违法当事人而言，未能起到良好的执法震慑效果，无法有效遏制违法行为的发生，同时也影响了乡镇政府管理的权威。究其原因，主要是由于乡镇政府执法主体地位受限。根据我国的《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。根据该条款，乡镇政府并无行政处罚权。对于洱海流域的环境违法行为需要进行行政处罚的，乡镇政府只能将案件交给环保部门或者公安部门进行处理。在移交案件的过程中，往往会贻误调查取证的最佳时机。等到有处罚权的执法人员赶到现场，违法行为往往已经实施完毕，行为人已经离开现场。在不能取得任何证据的情况下，执法人员无法做出行政处罚，最后案件只能不了了之，导致了行政执法的低效率和执法资源的浪费。深陷执法尴尬的乡镇政府，面对环境违法行为，总是处于两难的境地——如果严格守法，工作将无法开展，寸步难行；如果全力以赴开展工作，则难免会造成越权或行政违法。

2.执法依据相互冲突

不同立法主体制定的法律规范，对同一问题的处理，往往出现规定不一致、规范之间相互冲突的情况，这给实施法律的行政执法部门带来了适用法律的尴尬。这一问题也存在于洱海行政执法过程中。例如，对于向洱海倾倒垃圾、废水的行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》（2017年6月修正）第八十五条的规定，向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，处二万元以上二十万元以下的罚款。根据《大理白族自治州洱海保护管理条例》（2014年修订）第二十四条和第三十八条的规定，对于倾倒垃圾和其他废弃物，丢弃动物尸体，排放污水及其他废液的，责令停止违法行为，处500元以上2 500元以下罚款。近年来，为适应新形势下的环境保护工作，我国《环境保护法》《水污染防治法》等环境法律进行了较大幅度的修订。大理州的一些地方性法规和规章由于制定时间较早，所以内容上出现了不能适应洱海环境保护的现实执法需求、与上位法规定相冲突的情形，有待将来进一步修订和完善。

3.执法依据空白或者模糊

由于法律本身的滞后性和现实环境执法的复杂性和多变性，立法者往往难以预料到现实中某些特殊情况的发生，也无法对这些特殊情况事先作出全面而细致的规定。这会引发两种困境：一种情况是，对于某一事项法律未作任何规定，即所谓立法空白。另一种情况是，法律虽然有规定，但规定过于笼统、原则化，不够明确，可操作性不强。无论哪一种情况，都会给具体的执法工作造成困难。由于缺乏明确的法律依据，执法主体无法开展执法活动，使行政执法陷入非常被动的局面，结果往往是间接放纵了违法行为。例如洱海流域治理过程中的一大顽疾——洱海流域内违法占道经营行为，对于这一行为如何处置，现行环境法律规范中并未作明确规定。一位基层执法人员指出，对于违法占道经营行为，较为有效的处置方式是当场取缔并没收相关物品，但是由于现行法律并未规定可以采取没收的方式执法，因而执法人员不能实施没收，只能劝诫制止，执法效果很不理想。

（三）执法队伍专业性不足

环境执法的综合性较强，涉及法律、水务、生物等多个方面的专业知识，对执法队伍的业务能力要求较高。但是，洱海流域执法队伍中，相当一部分人欠缺环境保护管理的专业知识技能。具备执法资格证的专业执法人才严重不足。洱海一线执法工作中甚至有民兵参与，他们当中基本未接受过专业的法律培训。执法人员的专业性不足，导致在执法过程中有法不依、执法不严的情况比较突出，一些环境违法行为不能在第一时间得到有效处理。由于执法队伍法律专业素养不足，法治意识比较淡薄，导致不文明执法、不按程序执法的情况比较突出。从长期看，这不利于环境执法的规范化、法治化，可能产生行政违法的问题，影响执法队伍形象，降低行政执法的权威，甚至会激发官民矛盾。

三、完善洱海保护地方环境执法的路径

（一）转变执法理念

任何法律都包含理念和制度两个层面，两者相辅相成。制度的构建和实施必须以先进、科学的理念为指导，没有正确的理念指引，再好的制度也无法发挥良好的作用。执法理念的偏差将直接影响执法活动的效果〔4〕。因此，树立正确的执法理念是建立健全执法制度的前提和基础。

传统的行政执法理念强调命令—服从，将行政执法定位为一种管理活动，执法者将自身视为管理者的角色，通过强力行使权力要求被管理者绝对服从。这容易引发行政相对人的不满、抵触甚至仇视，造成执法机关和相对人关系的紧张，进而影响行政执法的效果和权威。

随着时代的变迁和思想观念的更新，传统的以权力为本位、以命令—服从为特色的行政管理模式逐步向以权利为本位的行政公共服务模式转变，行政执法被赋予了新的理念，它要求在行政执法中融入服务行政、参与行政、合作行政的元素〔5〕，要求行政相对人、行政第三人等多元主体的积极参与和互动。2017年4月，为遏制不断增长的客栈经营对洱海水质造成的污染，大理地方政府实施了关停客栈的措施，洱海环线近四千家客栈被关停。根据关停公告，所有客栈必须接受核查，无照经营或者证照不全的客栈要补齐相关证照，才可以恢复营业。其中涉及到污水处理的问题，依照政府的要求，客栈经营者必须自建污水处理设施，并将处理后的污水外运到指定的污水处理厂。但处理后的污水由政府统一运输还是自行运送？如果自行运送又如何运出？指定的污水处理厂在何处？〔6〕诸如此类的问题，困扰着多数客栈经营者。作为执法者，如果在实施关停之前能够主动与客栈经营者进行沟通，对细节问题事先协商、达成共识，就不会产生上述困扰经营者的难题。行政执法者应当摈弃传统的执法理念，彻底从“官本位”的思想中解放出来，不应将自身简单地视为管理者和命令发布者，而应当树立起以人为本、服务于民的理念，充分考虑行政相对人的处境，听取并吸纳相对人的有益意见和建议。

（二）通过整合执法力量集中执法权

合理集中执法权是解决行政执法中权责交叉、多头执法问题的关键，也是行政体制发展的必然要求。突破现行多头执法、分散执法体制的约束，必须要整合执法资源，组建权责统一的跨部门、跨层级的综合行政执法主体。基于水域治理的空间统一性和联系性的特点，在水域治理方面尤其需要一个统一的执法机构行使行政执法权。在我国很多地区的水域治理中，集中执法权，由一个专门的执法机构统一行使行政执法权已经成为一个普遍的趋势。应加快推进建立洱海保护治理综合执法机构，形成洱海保护治理行政执法的统一性、长效性机制。另外，必须将执法力量向基层一线倾斜，可以考虑将州级和县市级的执法力量定期派驻到乡镇基层执法站，解决乡镇基层执法主体地位受限的问题。

（三）建立健全综合执法的法律法规体系

健全的法律法规体系是顺利开展综合执法的基础和依据。基于环境保护的新形势和洱海保护治理的现实需求，应当尽快修订包括《大理白族自治州洱海保护管理条例》《大理白族自治州洱海海西保护条例》等在内的地方性法规和规章，使其符合《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等上位法的规定，解决执法过程中的法律适用冲突问题。对于上位法未作规定或者规定不明确的问题，可以制定新的地方性法规或规章进行明确，或者在原有地方性法规或规章的基础上增加若干具有可操作性的条款。通过地方立法的修订和完善，将洱海保护治理综合执法中的执法机构、机构职能、执法范围、执法手段、追责机制、工作衔接机制等问题一一明确，使洱海保护治理的综合执法工作真正有法可依、有据可循。此外，应当在环境法律规范中尽快明确乡镇政府的执法主体地位，为乡镇政府在地方环境执法过程中提供坚实的法律保障。

（四）加强地方环境执法队伍建设

行政执法人员作为执法主体，是国家法律的实施者，必须具备强烈的法律意识和较高的法律知识水平，这是推进依法行政的重要基础。洱海保护行政执法的顺利开展离不开一支高水平的执法队伍，应当重视地方执法队伍建设。加强执法队伍建设，可以从以下几个方面着手：首先，要严把“入口”关，建立健全执法人员选拔录用制度，通过公平、公正、公开的选拔机制和程序，保证高素质人员进入执法队伍。要严格实行行政执法主体资格制度和行政执法人员持证上岗制度。对拟从事执法工作的人员，要统一组织进行专门的法律知识考试，未通过考试、未取得行政执法证件的人员，不得从事行政执法活动。其次，对在岗执法人员定期开展法制教育，举办执法业务培训，学习法律法规和典型案例，提高执法人员的法律专业素质。最后，要建立健全内部责任机制，提高执法人员的依法行政和责任意识。建立执法个人档案，将奖励、处罚情况详细载入档案，作为晋级增资、提拔重用的考核依据。建立错案追究制度，对违法行政的执法人员要严肃处理，决不姑息。建立和完善行政执法责任制，强化行政执法活动与具体执行人的直接联系，谁实施，谁负责〔7〕。在行政执法活动中出现行政违法的，行政主体对外承担责任后，应当对具体的执行人予以追究，对执行人进行内部处分，通过追责机制敦促执法人员切实做到依法行政。

（五）发挥公众参与作用，实现社会共治

环境的公共产品属性决定了环境利益是一种典型的社会公共利益，环境质量是否良好与每一个人都息息相关，所以，环境保护工作的推进应当重视和保障充分的公众参与。公众参与是环境民主、环境法治、环境正义等环境法基本价值的内在要求和体现。

公众参与不仅是一项环境法的基本原则，更是一种有效的执法助推机制。由于洱海流域范围广，执法工作事项多，任务重，仅仅依靠有限的执法人员的力量，永远无法做到面面俱到。为了实现更加深入有效的综合执法，应当动员社会力量充分参与到洱海保护治理工作中。环境执法监管离不开社会主体的参与，通过公开环境信息，并建立通畅的反馈渠道和执法响应程序，社会组织、公众、媒体等其他主体能够针对公开的信息进行比对监督，并通过举报渠道启动行政执法程序〔8〕。这种“信息公开—社会监督—执法响应”的机制有助于执法机构及时发现违法线索，及时采取行动查处违法行为，体现了社会共治对行政执法工作的促进作用。事实上，在洱海保护治理工作中引入公众参与的力量，这样的做法在实践中已经展开。大理市于2017年3月1日开通了“大理市规划建设环保违法违规有奖举报微信公众号”，对洱海流域规划建设以及其他相关环保违法违规行为进行举报的个人或组织，经查证属实后，由市委督查室给予一定的物质奖励或精神奖励。仅仅两个多月的时间，利用微信公众号受理的环保违法行为举报已有103起〔9〕。2017年9月1日，大理州环保局和大理州财政局联合发布了《大理州洱海流域水污染违法行为有奖举报办法》，根据该办法，公众对洱海流域水污染违法行为进行举报的，最高可获每次人民币1 000元的奖励〔10〕。通过搭建多元化的公众参与平台，充分动员社会力量的参与，能够拓展社会监督渠道，进一步助推地方环境执法，实现洱海保护社会共治的良好效果。

四、结语

洱海的保护治理是一项长期的系统性工程，保护洱海必须形成长效性、稳定性机制，这决定了洱海的保护治理必须走法治化道路。法律的生命在于实施，行政机关是实施法律法规的重要主体，行政机关的环境行政执法则是洱海生态环境法治中的重要一环，对于遏制违法行为、落实法律责任、树立法治权威、促进环境保护意识形成起着非常重要的作用。但是，目前地方环境执法体制上存在的若干问题，一定程度上制约了行政执法作用的有效发挥。必须从体制改革入手，理顺地方环境执法的主体与权限，明确环境执法依据，提升执法队伍素质，推进公众参与，实现社会共治，使地方环境行政执法在保护、改善洱海生态环境中发挥应有的作用。

〔1〕许映苏，沈兵.洱海保护管理方略〔M〕∕∕中国环境科学学会.中国水环境污染控制与生态修复技术高级研讨会论文集.广州：中国环境科学学会，2004：157.

〔2〕汪韬，潘秋杏.抢救洱海“拼死一战”〔N〕.南方周末，2017-03-30（2）.

〔3〕秦蒙琳.“老司机”惹麻烦：开车进洱海“冲浪”还发朋友圈炫耀〔EB∕OL〕.（2016-09-17）〔2017-08-22〕.http：∕∕society.yunnan.cn∕html∕2016-09∕17∕content_4534732.htm.

〔4〕张耕.检察文化初论〔M〕.北京：中国检察出版社，2014：182.

〔5〕葛然.行政执法理念的变迁与服务型政府语境下的重塑〔M〕∕∕黄学贤.行政法视野中的服务型政府研究.北京：中国政法大学出版社，2013：62.

〔6〕王万春.“洱海最严禁令”后：四千余家餐饮客栈将被关停，盼出台细则〔EB∕OL〕.（2017-04-11）〔2017-08-22〕.http：∕∕www.thepaper.cn∕newsDetail_forward_1654310.

〔7〕黄丽娟，梅德英.行政权力规范运行法律问题研究〔M〕∕∕张绍明.湖北省人民政府法制研究课题库（第5卷）.武汉：湖北人民出版社，2013：219.

〔8〕王春婷，蓝煜昕.社会共治的要素、类型与层次〔M〕∕∕王名.中国非营利评论（第15卷）.北京：社会科学文献出版社，2015：26.

〔9〕黑毅鹤.大理市洱海保护治理“七大行动”取得阶段性成果〔N〕.大理日报，2017-05-27（1）.

〔10〕大理州环境保护局.大理州财政局关于发布《大理州洱海流域水污染违法行为有奖举报办法》的公告〔EB∕OL〕.（2017-09-01）〔2017-09-05〕.http：∕∕www.daliepb.gov.cn∕gongshi∕gonggao∕3814.html.