“十三五”国家碳强度指标考核体系分析

2018-04-11任宏毅贺姝峒

资源节约与环保 2018年3期

任宏毅　陈　伟　贺姝峒　陈　颖

（1.天津环科环境咨询有限公司天津 300191 2.南开大学天津 300071 3.天津市环境保护科学研究院天津 300191）

1　落实目标责任考核面临的形势

1.1　积极应对气候变化，兑现国际减排承诺

长期以来，中国作为一个负责任的大国，把积极应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，把绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容，对气候变化问题给予了高度重视。根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当，我国向国际社会公布了详细减排承诺，确定了自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%－65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右等。

1.2　推进绿色低碳发展，承担区域减排责任

我国是拥有超过13亿人口的发展中国家，是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一。今后一个时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是我国大力推进生态文明建设、转变经济发展方式、促进绿色低碳发展的重要战略机遇期，应对气候变化工作面临新形势、新任务和新要求。《方案》指出，“十三五”时期要加强对省级人民政府控制温室气体排放目标完成情况的评估、考核，建立责任追究制度；在分区域承担减排责任方面，提出“十三五”期间，北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东碳排放强度分别下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重庆、四川分别下降19.5%，山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西分别下降18%，内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏分别下降17%，海南、西藏、青海、新疆分别下降12%。

面对兑现减排的国际承诺、履行各地区减排责任、走绿色低碳发展道路的现状与压力，需首先使各地区充分认识和了解《办法》中考核指标和评分细则的具体内容与最新变化，以此为出发点，深入思考如何在“十三五”时期因地制宜地采取政策措施，紧握《方案》提出的法律、经济、市场等一系列政策抓手，克服减排工作面临的困难与挑战，最终实现各地区与全国的温室气体控制目标。

2　“十三五”考核指标与评分细则

2.1　“十三五”考核指标体系的变化

与“十二五”相比，“十三五”时期考核指标体系在考核内容、指标结构、指标分值等方面均有所调整，如表1所示。

表1　“十三五”考核指标变化情况

2.2　“十三五”考核指标与评分细则调整的亮点

2.2.1考核内容与指标结构层次更加明晰，对相关部门指导性更强。考核内容由四大项合并为目标完成和任务措施、基础工作与能力建设两大项。指标结构由原来的13个平行指标，经调整、细分和新增，变为2级结构，包括9个1级指标、27个2级指标。其中，1级指标包括能源节约与结构优化、低碳产业体系建设、城镇化低碳发展、区域低碳发展、碳市场建设和运行、低碳科技创新、基础能力支撑、国际合作和相关保障措施等方面；2级指标由1级指标细化得到。经本次调整，考核体系整体上结构与层次更加明晰，各项1级指标与能源、产业、城镇发展、技术创新、能力建设与保障等问题直接相关，有助于相关部门了解工作重点，更好地完成减排目标及各项任务。

2.2.2指标数量有所增加，综合考查控排目标落实情况。“十三五”新增11个2级考核指标，分别为工业领域控排情况、发展低碳农业、城乡低碳化建设和管理、低碳交通运输体系建设、低碳生活方式倡导、部分区域率先达峰、全国碳市场与纳管企业履约率、企业报告核查与配额分配、其他市场机制、温室气体排放信息披露制度和低碳项目国际合作情况。新增指标共计分值22分。此外，3个原有指标被进一步拆分为7个独立的新指标。该部分新增与细分内容完善了产业体系、城镇发展、区域发展、市场机制、基础能力与国际合作等方面的考核指标，使指标体系综合性更强，更符合当前低碳发展的形势与需求。

2.2.3部分指标分值发生变化，目标完成情况分数占比下调。“十三五”考核办法中，目标完成情况仍包括强度下降年度目标与累进目标两项，且该两项指标仍为否决性指标，即未完成年度降低目标或累计进度目标，考核评估结果即为不合格。然而，这两项指标分值均由原来的25分下降为20分，目标完成情况在“十三五”考核中分值占比40%，这也再次反映出“十三五”控排考核的综合性特征。此外，产业结构调整、温室气体排放统计核算制度建设及清单编制情况等原有指标，在本次考核体系中分值有所下降。

2.2.4若干指标名称变更，反映当前低碳发展思路。“十三五”考核体系纳入了能源消耗总量和强度“双控”目标，以替代原有的节能和提高能效指标，更加积极主动地应对能源问题。考核体系还明确提出生态系统碳汇增加指标，替代原有的增加森林碳汇，表明了对生态系统及其功能的充分认识，有助于系统地开展碳汇增加工作。此外，新增低碳技术和产品指标替代了原有的单一产品评价指标，反映了对低碳技术重视程度的提升。

2.2.5评分依据与标准可操作性更强，保障考核工作客观、公正地落实。“十三五”考核的评分依据已根据不同考核指标将有关数据明确到具体的报告、部门统计数据及文件、资料，为自评、审核与核查工作提供了切实可行的指导。目标完成情况部分的评分标准提供了具体的算法，其余部分的指标均被细化为若干评分标准，每条评分标准分值0.5-4分不等，最高不超过4分。公开、透明、详细的评分依据与评分标准，为客观、公正地落实考核工作提供了充分保障。

3　区域落实控排目标的对策建议

总体而言，“十三五”控制温室气体排放目标责任考核指标设置更加系统、分值分配更加科学、评分依据更加切实、评分标准更加客观，不仅能够保障考核工作顺利进行，还为各省、市、区控制温室气体排放和实现低碳发展提供了更加全面、具体、明确、可行的参考。然而，由于此项工作涉及到诸如能源、产业、城市建设等区域发展的重大方面，各地区在开展低碳工作、落实控排目标时仍可能面临组织协调上的困难和挑战。因此，本文最后从各地区统筹开展控排工作方面提出两点对策建议。

提升战略工作意识，推动控排工作有序开展。“十三五”控排考核体系除强度下降指标外，还包括低碳能源、低碳产业体系、城镇化低碳发展、区域低碳发展、市场机制、低碳科技创新、基础能力支撑、国际合作和相关保障措施等诸多方面，基本涵盖了低碳发展的各个方面。考核内容的全面性决定了各地区实际工作的复杂性与系统性，因此应当首先提升战略意识，统筹兼顾强度下降目标与低碳发展的各个方面，从战略层面推动控温工作的有序开展。

强化部门联动协调，确保控排工作形成合力。控排工作不仅在考核中要求省级人民政府、发改、能源、统计、工信、农业、林业、住建、交通、公安、质检、经信、科技、财政等部门与企业提供统计数据与有关资料，在开展控排工作中更需要各政府部门与有关企业分工合作、共同为完成目标承担责任。各地区应尽快构建政府部门之间、部门与企业间的联动协调机制，确保目标责任有序分解下达到各单位，有关单位之间信息畅通、分工明确，形成合力促进控排工作顺利进行。