入选“国家队”崛起城市群

文丨 辛 明

自古以来，关中平原是华夏文明的重要发祥地之一，古丝绸之路从这里开始。“西罗马，东长安”是西安在世界历史地位中的写照。关中平原是延续中华文脉，体现中国元素，展示中华文化的自信的重地。

2018年1月15日，国务院正式批复并原则同意《关中平原城市群发展规划》。这意味着，期待已久的关中城市群规划终于获批。

作为十九大召开之后首个获批的国家级城市群，在战略定位上，《规划》确定了关中平原城市群围绕建设具有国际影响力的国家级城市群、内陆改革开放新高地，加快在向西开放的战略支点、引领西北地区发展的重要增长极、以军民融合为特色的国家创新高地、传承中华文化的世界级旅游目的地、内陆生态文明建设先行区等5大定位上实现突破。

从“关中天水”到“关中平原”

发挥“头雁效益”

2009年，国务院批复通过“关中-天水经济区”，这是陕西省第一个城市群概念的规划，包括西安、宝鸡、铜川、咸阳、渭南、杨凌、商洛和甘肃省天水所辖行政区域，面积7.98万平方公里。由于山西省与陕甘两省分属中西部，运城与临汾遗憾未能纳入、而彼时的陕西省内及周边交通尚不发达，延安、安康、汉中、庆阳、平凉与中心城市西安的时空距离仍较远，亦未能纳入规划，只作为周边辐射城市出现。

近些年随着高铁、高速公路等交通基础设施的完善，西安已成为连接东西南北的全国交通枢纽，陕南陕北多条高速公路以及西成高铁的通车缩短了陕西三大地理分区之间的时空距离，陕南陕北已与关中走向融合，西安的辐射能力早已越过秦岭、黄河和陇山，超出了传统意义上的关中地区。

早前规划的“关中—天水经济区”作为一个规模较小、区域性的城市群，其范围已远小于西安现在的经济腹地辐射范围，已不能适应西安作为一带一路核心，改革开放新高地、国家中心城市等新时期的定位。因此，关中城市群有必要扩容了。

陕西省社科院研究员、省城市经济文化研究会会长张宝通表示，国务院批复关中平原城市群发展规划这一消息令人振奋。

国务院批复的关中平原城市群的范围，是在关天经济区核心城市西安（咸阳）大都市，次核心城市宝鸡、铜川、渭南、商洛、杨凌、天水的基础上，增加了4个城市，山西的临汾、运城，甘肃的平凉、庆阳。实际上，关中平原城市群是关天经济区和黄河金三角示范区中心城市的叠加，虽然不包括河南三门峡市，但增加了平凉和庆阳。

张宝通说，高铁的开通，突破了原来公路交通的局限，打破了山区和平原的阻隔，为区域城市群的发展提供了前所未有的便利。这次批复的关中平原城市群，与相邻的以郑州为核心的中原城市群相比，范围要小得多，城市数量也少得多。中原城市群涵盖河南、山西、河北、山东、安徽五省30座地级市，国土面积28.7万平方公里，总人口1.58亿人，GDP5.56万亿元，生产总值仅次于长三角、珠三角、京津冀，位居全国第四位。

规划当中明确了关中平原城市群的总体发展目标，并正式提出将作为城市群核心的西安建设成为我国第九个“国家中心城市”，西安乃至整个西北地区在未来规划当中的重要性跃然纸上。

《规划》明确西安国家中心城市的形态为“多轴线、多组团、多中心”，即在关中平原城市群“一圈一轴三带”的总体格局下，形成由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的大西安都市圈，打造“多轴线、多组团、多中心”的发展格局。

西北大学丝绸之路研究院院长、博士生导师卢山冰认为，西安加速建设国家中心城市和国际化大都市，既是落实国家战略部署的需要，也是陕西自身发展的需要。国家中心城市在资金流、人才流、信息流等资源要素方面的聚集效应，对区域经济发展的引领效应和对周边区域社会经济的带动效应，已经得到理论和实践的双重证明。在西北部地区急需一个“够能量”的大都市，在“一带一路”建设中发挥“龙头”功能，承担“举旗”责任，在科技创新、商贸聚集、人才培养、人文交流上发挥引领和示范作用，带动西北部地区实现跨越发展。

显而易见，西安理应也必将成为西北部地区的经济“发动机”。

西安拥有雄厚的科教资源，特别是军工科技资源优势突出，装备制造产业资源富集，历史文化资源丰富，这些都是西安建设国家中心城市和国际化大都市的丰富资源和独特优势。

在经济实力方面，随着近年来西部大开发、“一带一路”建设、创新驱动、对外开放、区域协调、军民融合、自由贸易试验区等国家举措不断聚焦西安，西安经济社会发展取得巨大成就，多项指标创近年新高。2017年，全市生产总值完成7469.85亿元，同比增长7.7%，总量在15个副省级城市中进至第9位，实现历史性跨越；全年签约引进项目847个，投资规模达2.35万亿元，被评为“2017最受国际关注中国投资城市”；社会消费品零售总额4329.5亿元、增长10.5%；进出口总值2545.4亿元、同比增长39.1%，增速位居副省级城市第二；市场主体总数达到101.6万户，成为全国第7个过百万户的副省级城市。

西安作为古丝绸之路起点和“一带一路”建设重要节点城市，在亚欧国际合作和人文交流上，有着与国际化大都市十分契合之处，承担着国家文化复兴的重要使命。特别是西安作为中国地理几何中心城市，通往周边省会城市的距离在3小时左右，这是国家中心城市和国际化大都市建设交通枢纽、商贸中心、物流中心最为必要的条件。

西安国家中心城市的确立，和关中平原城市群规划的出台，为“大西安”发挥优势、创造条件、把握机遇提供了绝佳的契机。

纵观已经获批的国家中心城市与城市群，多数濒临江海水系，水运交运的便利带来了经济发展的天然优势。而西安作为内陆地区的新晋成员、后起之秀，势必要探索出新的发展方向。

盘古智库学术委员许维鸠认为，作为西北重镇，西安此番获批建立国家中心城市，其意义及影响远远不止于西安本身。对于整个关中地区，西北五省，乃至国家战略意义层面上，均可以起到着标志性的引领作用。在改革开放持续深化落实到位的新常态面前，如何将既有的深厚积淀与开放包容的态度相结合，是正确把握发展方向的关键——体制上深化改革，思想上创新开拓，文化上包容自信。西安的繁荣发展，不仅在为国家建立起稳定的西北门户枢纽，更重要的是开拓出一条具备中国特色的城市发展道路，从而由后进追赶转向引领超越，争取为我国接下来的发展改革树立新的思路与方向。

谈到国务院批复关中平原城市群发展规划时，西南财经大学经济学院副教授、博士生导师刘璐说，我国中西部地区，城市群发展相对滞后一些，像中部以武汉为中心的长江中游城市群，西部以成都、重庆为中心的成渝城市群都说得比较久了，但仍在发展之中。关中平原城市群地处我国西北部，以西安、咸阳为核心城市，在新兴城市群中有一定优势，但短期内要挑战长三角等三大成熟的城市群有一定难度。

他表示，国务院批复关中平原城市群发展规划，传递了一个非常重要的信号，即国家非常重视西部的发展。成渝城市群已经发展一段时间之后，批复关中城市群，看得出来，国家是要让西南和西北齐头并进，把整个西部发展起来。城市群有利于促进经济发展的规模效应。关中平原城市群有一个独特的特点，它正好在“一带一路”以西安为中心的陆上丝路中心这样一个关键节点，在这样一个大背景下看关中城市群批复，可以把它看作“一带一路”政策的进一步落地。通过发展关中平原城市群，可以放大西安的地缘优势，发挥西安的领头羊作用。

同时，西安所面临的挑战与问题也值得注意。首先，受既有发展改革路径选择等历史遗留问题所影响，西北内陆城市面临着国有经济在社会经济体量当中占比较高的积弊，而西安作为西北地区长期以来的核心重镇其问题尤甚。在供给侧改革大力推动，“三去一降一补”等措施持续进行的当下，所承受的压力与面临的挑战不容忽视。

作为西北重镇，西安此番获批建立国家中心城市，其意义及影响远远不止于西安本身。对于整个关中地区，西北五省，乃至国家战略意义层面上，均可以起到着标志性的引领作用。在改革开放持续深化落实到位的新常态面前，如何将既有的深厚积淀与开放包容的态度相结合，是正确把握发展方向的关键——体制上深化改革，思想上创新开拓，文化上包容自信。西安的繁荣发展，不仅在为国家建立起稳定的西北门户枢纽，更重要的是开拓出一条具备中国特色的城市发展道路，从而由后进追赶转向引领超越，争取为我国接下来的发展改革树立新的思路与方向。

“群城市”到“城市群”

“和单一城市的发展路径不同，城市群注重的是城市之间的产业经济协同性发展，通过群体性发展，促进经济发展的规模效应。”西南财经大学经济学院副教授刘璐称，“关中城市群的最大特点是，正好位于‘一带一路’的陆上丝路中心，《关中平原城市群发展规划》的批复，可以把它看作‘一带一路’倡议在西北地区的落地。”

而在陕西省的多个规划中，强调了未来将推动西安等地，与关中城市形成更加紧密的整体。

如《陕西省交通“十三五”规划》强调，在郑西、西宝、西成、大西4条高铁线路基础上，加快关中环线城际铁路建设，打造辐射关中城市群。到2021年，高铁线路将1小时到达关中城市群。

另一方面，在《关中平原城市群规划》的引领下，西安也有望加快推动与咸阳、铜川、渭南的一体化发展，以充分发挥西安在关中平原城市群的核心引领作用，同时带动大关中，引领大西北发展。

中国区域经济学会副会长肖金成指出，城市群规划的目的，就是要促进城市群内各个城市加强合作，功能互补，共建共享，互利互赢，并不是说要给予城市群多大的资金支持和政策优惠。当然城市群规划均提出基础设施要共建，比如高铁、高速公路、断头路的打通等，要加快推进。根据规划，也能得到一些金融机构的支持。

谈到城市群在带动地方发展的作用时，肖金成指出，城市群意味着城市之间的联系更加紧密，各个城市有一定的功能，通过城市群规划改善城市之间的产业结构，优化空间布局，促进产业发展与合作，对城市群的一体化发展非常有利。规划城市群的目的是要变单个城市的竞争力为城市群的整体竞争力，发挥城市群的引领和辐射作用。通过城市群，可以辐射更大范围的经济区。现在关中的各个城市，如西安、宝鸡、咸阳等城市，只能辐射各自周边地区，未来，关中城市群整体要辐射陕北、陕南和甘肃东部等地区，在更大范围内起带动作用。

西南财经大学经济学院副教授刘璐进一步认为，“国务院日前对于《关中平原城市群发展规划》的批复，传递了一个非常重要的信号，就是利用城市群推动我国的经济更平衡发展。

她说，如果成渝城市群和关中城市群不能带动西部地区经济发展，而仅依靠长三角、珠三角、京津冀三大城市群，则无论是从经济辐射力、发展平衡性等方面考虑，都不利于全国经济的发展。

随着《关中平原城市群发展规划》的批复，西部地区已经有了两个“国字号”的城市群。刘璐称，国家的考虑是，希望以成渝和关中为推手，让西南地区和西北地区“齐头并进”，进而推动整个西部的发展。

过去十年间，关中平原城市群发展相对缓慢。突出表现为两方面问题，第一是经济总量不高，并未有GDP万亿级城市出现。同时，除西安市外，仅有5座城市GDP突破千亿，对周边城市的辐射和带动作用不强，12座城市GDP差距较大，最高的西安市达到6257亿元，最低的杨凌区仅118亿元。而12座城市GDP总量为1.7万亿左右，仅与重庆市GDP相当。同时，12座城市中，没有人口过千万的超大城市存在，除西安、渭南和运城三地2016年的常住人口规模达到500万以上外，其余城市规模均较小。

但有利之处在于，城市群内部的各个城市，经济总量、产业结构、发展阶段差异较大，反而是形成城市群的基础。《规划》提出，到2035年，关中平原城市群质量得到实质性提升，建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美、彰显中华文化、具有国际影响力的国家级城市群。

也就是说，到2035年，西安国家中心城市和功能完备的城镇体系将全面建成，关中平原城市群创新型产业体系和基础设施支撑体系日趋健全，对内对外开放新格局有效构建，一体化发展体制机制也将不断完善，更成为国家参与全球竞争最重要的平台，并对于国家改革开放和现代化建设起着举足轻重的巨大作用。