关于泰州引江河河道工程管理体制的思考

2018-04-09

水利水电快报 2018年3期

(江苏省泰州引江河管理处，江苏泰州　225321)

泰州引江河位于泰州市与扬州市交界处，南起长江，北连新通扬运河，全长24 km。第一期工程按自流引江300 m3/s的规模设计，于1995年11月开工，1999年9月底通过江苏省建委组织的竣工初验。第二期工程是在一期工程基础上进一步浚深，使其满足自流引江600 m3/s的规模，于2012年12月开工，2015年12月竣工并通过省水利厅主持的投入使用验收。

江苏省泰州引江河工程(见图1)是一项以引水为主，灌排航综合利用的基础设施工程。该工程与新通扬运河一起形成两河引水格局，引进长江水，向东引灌区及沿海滩涂供水，并腾出江都站的部分水量北调。该工程改善了整个苏北地区的供水状况，形成了一条从长江到里下河、通榆河的等级航道，提升了里下河洼地的排涝能力，提高了通南高沙土地区的灌排航标准。

图1　泰州引江河输水线路、灌区示意

1　泰州引江工程管理体制

秦川引江河一期工程建成后，成立了江苏省泰州引江河管理处、扬州市江都区泰州引江河工程管理处和泰州市引江河河道工程管理处。引江工程的高港枢纽、北箍江涵洞及桩号3+200 以南河道(长6.4 km)由江苏省泰州引江河管理处管理，其余委托泰州、扬州两市分级管理。江苏省泰州引江河管理处还负责24 km引江河河道的管理。第二期工程竣工后，管理体制未发生变化。泰州引江河河道管理组织体系见图2。

图2　泰州引江河河道管理组织体系

依据《江苏省泰州引江河工程管理规定》(苏水政﹝2004﹞22号)，泰州引江河工程实行统一管理和分级管理相结合的管理体制：

(1)省水行政主管部门是泰州引江河工程(含配套设施)的主管机关，泰州引江河沿线的各市、县(市、区)水行政主管部门是各自管辖范围内的泰州引江河段及其配套工程的主管机关。

(2)省泰州引江河工程管理处负责省水行政主管部门规定的管理任务以及高港枢纽与直管河道的具体管理工作。

(3)泰州、扬州设立的泰州引江河管理机构，负责各自管辖范围内的具体管理工作。

2　目前管理体制下存在的问题

2.1　管理单位属性较混乱

江苏省泰州引江河工程管理处为自收自支的事业单位，经费由省水利厅审批，2013年共计安排公益性人员基本支出1 191万元，维修养护经费1 692万元。经费基本能够满足日常管护要求。

泰州市引江河河道工程管理处、扬州市江都区泰州引江河工程管理处分属泰州市水利局和扬州市江都区水务局，一个为差额预算事业单位，一个为纯公益性水利工程管理单位。

泰州市引江河河道工程管理处2013年基本支出324.79万元，工程维修养护经费520万元(含桥梁检测及维修费200万元)，共计为844.79万元。2013年市级财政安排人员及办公经费187万元，过闸费及经营类收入551万元，缺口106.79万元。

江都区泰州引江河工程管理处2013年基本支出109.18万元，工程维修养护经费57万元，共计支出为166.18万元。2013年区级财政安排人员经费16.91万元，堤防占用补偿费及经营类收入92.27万元，缺口57万元。

泰州、江都两地河道管理单位均存在管理经费不足问题[1]，只限于堤防和河坡的管理，手段和方式较为落后。同时，因两个地方河道管理单位行政隶属关系、人事管理、经费来源等诸多因素，省泰州引江河管理处对两地河道管理单位的监管工作难度较大。

2.2　执法不严

因管理经费得不到保障，削弱了管理力度，造成岸线非正常占用、自身创收导致的执法不严现象较多。

江都河道管理单位管辖河段内有消防设备、绳网制造等临时占用企业十多家，泰州河道管理单位管辖河段内有两家大的临时占用物流企业和管桩制造企业。这些企业均为引江河工程建成后，两地河道管理单位为了弥补经费不足引进或默许临时占用建成。此后这些临时企业因发展需要，占用面积不断扩大，造成了事实上的违法建设。河道管理单位因收取租金或占用补偿费用而没有严格按照相关法律法规进行执法和管理。

2.3　管理范围划分不清

管理范围没有按照行政区域明确划分，严重影响对侵占河道违法违章行为的执法查处。河道管理范围内擅自修建道路、违章搭建、私建码头的行为时有发生，比较典型的有2015年6月发生在交叉管理区域的未经许可擅自违建村道，当地村民不听制止且殴打河道管理单位巡查人员和水政执法人员，情节十分恶劣，尽管事后几名村民被依法处理，但已经造成了不良社会影响，也挫伤了管理单位积极性。另外，2016年4月，江都河道范围内的行政区划隶属泰州某区街道办的地域内，某消防设备有限公司等6家临时占用企业不听制止偷偷改扩建和新建永久性建筑厂房，对河道工程造成严重破坏。在对该违法行为进行依法查处过程中，江都水务局向泰州市某区人民法院申请强制执行时，被驳回不予受理，理由是要向处罚机关所在地法院申请执行。后江都区人民法院受理审查中，又对江都水务局作为查处案件的主体有异议，认为其对引江河泰州段的行政处罚权没有明确的法律法规依据，“管理权”和“处罚管辖权”不统一[2]，因此无法继续申请执行处罚。目前类似违法行为因未得到有效查处而形成蔓延趋势。

2.4　管理人员素质亟待提高

江苏省泰州引江河管理处人员结构较为合理，学历有研究生、本科生、大专及大专以下，学历层次分明;技术有高、中、初职称及技术员、技师等，技术层次合理;年龄结构老、中、青结合，管理业务有一定的传承梯队。

泰州市河道管理单位财政核定编制26人，现有在编人员23人，其中在岗在编人员12人，长期外借人员11人，学历有大学、大专，职称有中级和初级，学历层次和技术层次不合理，缺少高级专业技术人员，与工程管理责任目标有差距。

江都区河道管理单位财政核定编制12人，现有在编人员10人，其中在岗在编人员6人，长期外借人员4人。大多为大专学历，技术职称有高级、中级、初级等，即人员学历层次不高，技术层次尚较合理。

但总体看，两地河道管理人员结构单薄，数量较少，不能满足自行养护要求；现有知识结构不完善，尤其是人员专业针对性不强，影响了专业管理能力的提升；现有人员数量和质量薄弱，很难适应目前管养分离的需要[3]，更达不到管理现代化人才队伍发展的需求[4]；两个河道管理单位均存在高学历和高职称人员外借或挂名现象，难以适应管理需要，与所担负的管护责任不相称。

3　对引江河工程管理体制改革的思考

(1)尽快建立泰州引江河管理与保护联席会议制度。建议成立由江苏省水利厅、泰州市、扬州市人民政府、江都区人民政府及市、县(区)相关部门、泰州引江河管理处等单位组成的泰州引江河工程管理联席会议组织。联席会议组织的办公室应设在江苏省泰州引江河管理处。由联席会议办公室牵头，召开所涉及部门、乡镇等的协商会议，加强各方面的沟通，强化政府在管理中的作用[5]，以便更有效地解决河道管护工作中出现的具体问题，快速化解矛盾，及时对一些违法违章行为进行处理。通过常设的办公室，成员单位之间可加快信息沟通、互相配合、形成合力，提高泰州引江河管理和保护的时效性。

(2)划清泰州、扬州江都两地河道管理单位的管辖范围边界，解决交叉管理引发的责任不清、相互推诿的问题，实现“管理权”和“处罚管辖权”相统一，使涉河违法案件得到及时有效查处。

(3)明确人员编制和资金来源，解决河道管理人员的后顾之忧。泰州引江河工程属公益性项目，需要各级财政加大对河道管理工作的经费投入[1]。两地河道管理单位人员经费建议为全额拨款，由省、市、县按比例分摊。鉴于泰州引江工程一线船闸和二线船闸所收费用实行收、支两条线，所有费用由省水利厅统一调配，建议省级分摊比例要达到50%以上。其他两地河道管理单位因属于地方政府管辖，在落实经费的基础上，通过招聘、竞争上岗等手段[5]，加强管理队伍建设，逐步建立起知识层次高、专业对口、年龄结构合理、业务能力强的河道管理人才梯队[3]。

(4) 结合“河长制”，在推动实施《泰州引江河“一河一策”行动计划》的基础上，编制完成《泰州引江河管理与保护规划》，进一步健全管理体系和创新管理机制，加强管护责任制落实，促进泰州引江河河道工程管理规范化、现代化。