林业应突显其生态社会功能

易宏

2017年11月6日至11月19日，我有幸随国家林业局组团，参加“德国林业社会化服务技术培训班”，深入柏林、杜塞尔多夫等地访问学习，收获很大，特别是德国鼓励和发挥林业社会功能的做法让人印象深刻。

德国森林经营管理概况

德国位于欧洲的中部，国土面积35.7万平方公里，人口8200多万，是欧洲森林面积最大的国家，森林面积1140万公顷，约占其国土面积的32%。德国森林单位蓄积高，乔木林每公顷达到336立方米。德国在森林的权属和管理上有以下一些特点：一是权属多元。德国森林33%为公有林（联邦和州属）、20%左右为社团林（基金会、教会等），剩下的为私有林，全国私有林主130多万人，人均经营林地近4公顷。二是森林改造目标清晰。德国非常注重发展近自然林业，上世纪70年代以来，近自然经营的森林已接近80%。德国林业部门的目标是，再通过数百年的努力，使近自然经营的人工混交林达到95%，其中，原始森林比例增长到5%。三是推崇乡土化树种。德国主要森林树种都是欧洲本土树种，其中云杉、松树、榉树的面积占森林面积的60.2%；针阔并举，针叶墨绿，阔叶金黄，林相色彩非常漂亮。四是采伐科学。德国平均树龄为77年，树龄超过100年的森林占24%。在德国95%的森林是可以采伐的，除了火灾、病虫害等原因外，采伐方式只能为择伐，主要树种采伐年龄在80～120年左右。为了避免机械化采伐造成对林地的破坏，有的州甚至作出限制机械采伐作业、用马匹拖运采伐木等规定。

德国林业社会化观察

德国森林对人们无条件开放，森林早已成为人们生活的一部分。探寻民族的历史，我们不难发现森林是德国人的精神家园。日耳曼人最早是以森林为家的民族，他们敬畏森林，也依赖森林。从条顿堡战役反抗罗马军队开始，日耳曼的命运便与森林紧紧联系在一起。白雪公主、小红帽、青蛙王子等童话大多以森林为背景，创作童话的格林兄弟以及哲学、音乐、文学、物理等领域一大批世界级的大师们，从小生长在河畔和森林中。森林在他们的作品和发明中或明或暗，或喜或悲，一代代德国人就这样把深沉的情感寄托在森林的深处。这也许就是德国森林在二战后快速恢复及其高度社会化的逻辑注解。

首先，法律对发挥森林社会功能规定得十分明确。1975年制定的《联邦森林法》规定，不论是哪种权属的林子都必须服从国家对森林生态、社会功能经营管理的规定。2010年德国对森林法进行了修订，修改后的森林法，不再将短轮伐期人工林和农用林地视为森林，其目的是将追求经济效益为目的树林与森林区分开来，以便更好地发挥森林的生态社会效益。德国首都柏林市林业法更是直接规定，森林的作用第一是用来供市民休闲游憩，第二是保持清洁的饮用水，第三是保护生物多样性，第四是应对气候变化、清洁空气，森林的经济效益几乎忽略不计。

其次，森林游憩和教育设施健全。走进森林，你便会知道有多少生灵游走其间。我们在森林公园参观时，经常能遇到推着婴儿车的妇女、拄着棍的老人、牵着狗的中年人、健着身的青年……在德国，林权所有者和经营者，有义务修缮好森林步道，建设好供孩子、成人游乐健身的设施，当然按照政府要求实施的建设行为，可以得到政府的补助。目前，德国森林游步道长度已经超过了该国高速公路的长度。森林课堂是德国孩子的乐园，每个州都设有数十个森林课堂，森林课堂有组织地接待孩子们来森林观察学习。巴伐利亚州规定小学三年级以上的学生每学期必须到森林开展林业教育交流活动。从小培养与森林及野生动物的感情，在寓教于乐中接受有关森林的“规矩”。

第三，林业社会化服务发达。德国各级林业管理机构工作重点是制定规划、政策和法规、监督法律与政策的实施等。更多的森林经营职责交由国有林企、团体和私有林主执行。如黑森州森林法规定，在州和森林管理站建立起森林理事会，该会有权对所有的林业问题提出建议，并鼓励公民参与社区森林规划和自然保护等。再如德国森林里的鹿和野猪很多，多得需要制定人工射杀计划来控制，这些计划的完成往往落在社区有执照的猎手肩上。德国林业教育和培训非常发达，大学培养林业经营管理人才，职业技术学校负责定向培训学员，学员要接受严格的理论学习和操作训练，考核合格才能毕业，学员的学费和生活费由委托单位承担，学习时间计入社保工龄。德国有众多的国有林企业和私人林主协会，协会成立了专业的技术推广服务机构，并得到了会员的信任，为会员的森林经营和生产活动提供专业的指导和协助。此外，大学、研究机构和自然保护组织也在广泛地参与林业的经营管理服务。

第四，公共财政对林业社会化服务提供了有力保障。森林无处不在，公共财政对森林社会化服务的保障也无处不在。只要按照欧盟、联邦和州政府的要求去经营管理森林，就可以申请相应的资助或补贴。德国有三分之一的森林面积被划为保护林，专门用于保护特殊树种、植物和野生动物等。对于保护林，不论是哪种权属性质，政府都会对权属人实际的损失给予补偿或补贴。此外，退耕退牧还林、混交林改造、补种指定树种、林道建设、购买先进设备、中幼林抚育、林地土壤改良、制定森林经营方案、成立林业专业合作组织、林业防灾减灾、开展生态保护宣传教育活动等等，都可以申请得到政府的资助或补贴，而且补贴的额度还不少。如在肯普滕州，政府对林道建设的补助标准，山区为林道建设成本的80%，平原为60%；对于退耕退牧发展混交林的，欧盟和州政府给予连续20年的补助，平均合5000欧元/公顷，约占成本的70%左右。

对我国林业发展的启示

通過赴德培训、走访以及对相关资料的学习发现，即使是林业高度发展的德国，林业经济功能的发挥也是有限的。林业行业的价值和影响力，只有通过对生态社会功能的发展，才能真正体现出来。因此，大力彰显林业的生态社会功能是林业发展的必然规律和时代发展的迫切要求。

一是深入转变发展理念。党的十九大报告提出的社会主要矛盾转化，以及发展人与自然和谐共生现代化的要求，都进一步明确了“发展什么样林业”的问题。那就是，新时代的各项发展必须贯彻新的发展理念。各级林业部门作为生态文明建设的主力军，必须带头转变观念，践行新发展理念。“远看一片绿，近看不成林”不是人们所需要的绿水青山，我们要从低水平的林分质量看到发展的差距，從人们日益增长的优美生态环境需要看到职责的担当。只有坚持以人民为中心，不断提升林业生态系统质量和服务社会的能力，才能交出让人民满意、让党中央满意的历史答卷。

二是推进发挥森林社会功能立法。在《森林法》以及有关法规规章的立法修订中，应将发挥林业社会功能列为政府和森林经营管理者的法定职责，如将森林免费向徒步公众开放（已享受国家补偿补贴的森林可以率先向公众免费开放），对公众在森林中活动行为进行规范。同时，立法应进一步将建设森林游步道、森林康体设施、森林科普宣教设施或场所（森林课堂）、接待中小学学生开展科普活动等列为政府及森林公园经营管理者的职责。

三是加大林业社会化服务的指导扶持力度。随着集体林权制度改革的深化，以及政府“放管服”和自然资源环境“三统一”改革的推进，林业社会化服务需求将在“量”和“质”上大幅增长。一是应积极培育经营主体。在进一步明晰产权、规范流转、放活经营自主权的同时，鼓励林业适度规模经营，扶持引导家庭林场、专业合作社、种植大户和龙头企业等经营主体发展，重点强化种植、施肥、抚育和病虫害防治等技术指导，推广绿色信贷、创新金融产品，推进林权抵押贷款服务。二是审慎规范新型服务组织的健康发展。按照“一手抓规范发展，一手抓风险防控”的要求，审慎对待互联网金融服务、生态保护修复公司等组织的诞生和发展。三是引导规范林业社会化服务中介的发展。持续推进林业行政审批中介服务事项的改革，提升已脱钩林业产业协会社会化服务能力，完善社会服务政府购买机制，加强公平竞争性审查，坚决治理“红顶中介”，为规范林业社会化服务创造好的环境。

四是建立健全自然资源社会生态效益财政支持保障机制。我国自然资源体量虽大，但平均水平较低，要实现较快提质优化，可借鉴德国经验，逐步健全公共财政支持保障制度，对自然资源所发挥的社会功能，给予及时、恰当、公开透明的补偿或补助。一是建立健全市场化、多元化的生态补偿机制，在增加普惠性补偿标准的同时探索差异化补偿，逐步推行湿地生态效益补偿机制。二是对森林等自然资源社会功能性建设给予财政补助。个人和民办实体按政府设定的要求，出资设立森林公园、森林课堂以及建设森林游步道、游憩健身设施，包括对自然资源提质改造，如编制森林经营方案、抚育封育、低产低效改造、病虫害防治、技术培训援助等，均可以申请公共财政的补助。有关森林的财政补助申领，可由独立的评估事务机构核算，林业主管部门审批，财政部门拨付。

五是完善和加强林业专业技术人员教育和培训。当前，我国林业专业技术人才断层问题已十分突出，特别是基层专业人员年龄老化问题严重，想进的人才进不到，进来的人也留不住，一些县市区林业森防、种苗、野保、造林、调查规划等部门已无专业人员可用，加强林业专业技术人员培养已迫在眉睫。一方面，要加强对教育培养方向的分类指导，林业职业技术院校应以专业技术应用性人才为主，毕业生不但要有较扎实的理论知识，更应具有较强的动手操作能力；而大学林业专业则主要是培养研究型、管理型人才。另一方面，要争取国家层面出台林业专业技术人才培养的优惠政策，对林业稀缺专业以及艰苦岗位要允许带编制定向培养，国家及用人单位应在学费、生活费上给予减免或支助。