公办养老机构：托底的力量

李璇

北京市第一社会福利院举办“迎新春”笔会活动

2018年3月的一个上午，北京市第一社会福利院（以下简称北京一福）的活动区域，像往常一样，老人们正在惬意地享受早餐后的时光。

本刊记者在阅览室看到，除了门类齐全的书籍和报刊杂志，还有为方便老人阅读而准备的老花镜、放大镜以及电子助视仪。

活动区内还有一间怀旧小屋，陈列着不少极具年代感的老物件：家用缝纫机、老式打字机、灰色椅套、小闹钟，甚至还有粮票和布票。

“设置这个小屋，既可以满足老人的怀旧心理，同时对治疗轻微阿尔兹海默症也有很好的效果，因为老人对年轻时候的记忆最深刻。”北京一福院长常华对《瞭望东方周刊》说。

作为社会保障的重要一环，自新中国成立起，公立养老机构就成为养老服务的主要提供者。

《2016年社会服务发展统计公报》显示：各类养老床位合计730.2万张。其中，约60%的床位都由公立养老机构提供。它们在中国的养老事业中发挥着托底作用，为那些最困难的老人提供安乐的晚年生活。

既要社会化，也要能“兜底”

从新中国成立到改革开放，公办养老机构让农村五保户、城市“三无”人员等特困供养对象得以摆脱颠沛流离的生活，体现出了社会主义制度的优越性。

1999年，中国开始步入老龄化社会，由于家庭结构小型化的发展，社会化养老的需求也迅速增长。

2000年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，从投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化四方面对推进社会福利社会化提出了要求。

2006年，国务院办公厅转发全国老龄办、发展改革委、教育部、民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。

在政策引导下，公办养老机构也在运营机制上进行新的尝试。

2006年，武汉市江汉区社会福利院（以下简称“江福”）在保障“三无”老人供养床位的前提下，用财政拨款成立了江汉区老年公寓，探索“一院双制”的新模式，即“一套人马、两块牌子、两种运营机制”。

其中，老公寓保持公办养老机构事业单位的管理方式;而新公寓按照民营机构的运行方式进行社会化运作，员工全部实行聘用制，但新公寓管理团队对所有的国有设施设备，都只有使用权、管理权。

在服务对象上，江福采取“老人老办法，新人新办法”原则：入住的“老人”只要身体状况不发生改变、自己不提出调整级别和房间，就可以一直保持原来的收费价格;而入住新老年公寓的老年人，作为“新人”要按照市场化方式收费。

“这样既能保证公办养老机构的‘兜底保障功能，又能通过社会化运作满足不同层次的养老需求。”江福院长周春芳对《瞭望东方周刊》说。

江福“一院双制”的新模式，是公办养老机构在公建民营方向进行的一次探索。

2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》及民政部发布《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，均提出公办养老机构采取公建民营等方式，鼓励社会力量运营。

作为公办养老机构的改革试点方式之一，公建民营由此在全国铺展开来。

民政部的数据显示：截至2016年9月，共有1100多家公办养老机构实施了公建（办）民营，其中，29个省（区、市）选取了126家试点单位在民政部备案。

“在改革的过程中，如何在养老职能与商业性之间取得平衡，杜绝部分民营机构借机牟利，是公办养老机构需要面对的问题。”中共北京市委党校教授李兵对《瞭望东方周刊》表示，公办养老机构在进行社会化改革的尝试时，也不能忽视自身的公益属性。

他强调，“公办养老机构对特困群体的兜底职能是绝对不能丢的。”

优先满足“刚需”老人

随着老龄事业的深入开展，高龄、失能、生活困难的老人群体，越来越受到国家关注。

截至2017年底，80周岁以上高龄老年人津贴制度已经实现了省级层面全覆盖（截至2011年底这一数据为15个省份），30个省份建立了生活困难老年人养老服务补贴制度（截至2011年底这一数据为16个省份），29个省份建立了失能老年人护理补贴制度，所有省份均出台了老年人社会优待政策。

2013年《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》中，除了推行公办养老机构公建民营，也提出公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，并以老年人经济状况和身体状况评估为重点，建立健全养老服务评估制度。

政策的发布，让公办养老机构向对机构养老有“刚需”的老人群体倾斜，托底作用得到进一步强化。

而在这些老人的“刚需”之中，养老机构的医疗水平占据了極为重要的地位。

北京一福于1988年起正式运营，自建院之初便成立了北京市老年病医院，将当时还较为前卫的“医养结合”理念植入其中。30年间，这家老年病医院从只有单独的门诊部发展为具备8个临床科室、6个辅助科室的医保定点机构，不仅为院内休养的老人提供基本的医疗服务，还面向社会开放。

2014年7月，北京一福与仅有一墙之隔的北京市第五社会福利院（以下简称北京五福）按照“两院体制不变，一套领导班子，两套运行系统”的原则进行资源整合。

“资源整合之后，两院各项工作实现平稳交接，人力、物力资源得到了充分利用和优势互补，老人们可共享两院的医疗护理、文化娱乐、环境设施等方面的服务资源，享受到了更有品质、更有尊严的晚年生活。”常华说。

2015年，《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》出台，其中规定北京市公办养老机构只能接收政府供养保障对象、困境家庭保障对象、优待服务保障对象以及计划生育特殊困难家庭中失能或70周岁及以上的老年人。

随后，北京一福便适时对接收对象进行调整。

从2016年起，北京五福正式成为全国首家专门接收计划生育特殊困难家庭老年人的示范性养老机构。目前，北京五福已接收了近60位计划生育特殊困难家庭老年人。

“这样的专门机构现阶段还是带有试点性质的，能否推广还要看实践结果，而且这些家庭的养老问题还是刚刚显现，未来的养老需求会更大。”常华说。

武汉市江汉区社会福利院的老人们在上音乐课

国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出：预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿左右，占总人口比重提升到17.8%左右;高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。

在未来，针对高龄、失能等老人群体的养老服务和专业机构，也将得到更大的发展。

为养老“标准化”探路

过去5年来，中国养老服务机构快速增长。民政部统计数据显示：截至2017年9月，全国养老服务机构总数超过14.46万家，与2012年底的4.43万家相比增长达226%。

在养老服务快速发展的同时，养老服务的质量成为机构能否发挥作用的关键因素。

“养老是专业化程度很高的领域，在建筑设计和服务理念上都要聚焦于为老年人服务，聚焦于老年人的生理、心理特征，如果对养老服务业的认识不深入，可能会造成很大的损失，或者会走一些弯路。”民政部社会福利和慈善事业促进司老年人福利处处长李邦华对《瞭望东方周刊》说。

他举例说，有的民办养老机构对外宣称自己是“宾馆式服务”“医院式服务”“度假村式服务”，某种程度上来说就是“不专业”，好的养老机构应该是像家一样，让老年人感到安全、舒适。

而当社会力量越来越多参与养老服务业，如何在行业内推广经验、输出标准，对于作为全国服务业标准化示范单位的北京一福、全国民政标准化示范单位的江福而言，也是它们需要承担的责任。

在常华看来，随着经济、社会的发展，老年人对晚年生活品质的要求也越来越高，因此养老服务理念也要及时调整，“在提供日常生活照料等基本服务外，还要更加注重给予老年人精神关怀，增强他们的获得感、幸福感、安全感。”

北京一福的“心灵家园”社工工作室成立于2005年，为老年人提供社区参与、危机干预、精神慰藉、临终关怀等服务。

“每个节假日，我们都会特别留意哪个老人的家属子女没有来探望，之后及时与老人的子女溝通，做好老人的心理抚慰;对于计生特困老人，他们的痛点也是我们关注的重点。”常华说。

值得留意的是，根据老年人的生活需求，为提升老年人生活质量，北京一福的医护人员还创新研发了“用于轮椅患者的约束服”“用于卧床患者的约束衣”等十余项适老用品，而且在设计时还充分考虑到了老年人的审美要求。

从2014年起，江福开启远程医疗政策和养老服务业的标准化、信息化建设，以及养老服务人才培训实训基地的试点工作。目前江福已实现了网络化管理全覆盖，并参与合作开发智慧养老信息化服务管理系统。

随着老龄人口的快速增长、养老需求的不断壮大，加快建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系，成为关系到人民生活质量的大事。

2017年初，民政部联合公安部、国家卫生计生委、质检总局、食品药品监管总局、国家标准委、全国老龄办等部门开展了为期四年的养老院服务质量建设专项行动。

《养老机构服务质量基本规范》（以下简称《基本规范》）便是这一专项行动的阶段性成果。

北京一福、江福两所公办养老机构作为起草单位，为《基本规范》的制定提供了养老标准的实践经验。

“《基本规范》的定位就是基准线和起跑线，是养老服务的基本需求，里面很多要求都是来自于养老实践，比如规定老年人居室内床位平均可使用面积不应低于6平方米，就是考虑到了老年人居室内床、轮椅、服务等使用空间和实际因素。”李邦华说。