世界级城市群国际比较与区域高质量发展路径选择*——以江苏为例

沈坤荣　赵　倩

党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以城市群为主体的新一轮城市化进程，是经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要驱动因素。本文从理论层面分析世界级城市群的本质特征和国际经验，结合中国建设世界级城市群的探索实践及其面临的挑战，提出长三角要以打造世界级城市群为主攻方向，加快推进一体化进程。江苏作为长三角的重要一员，要以扬子江城市群建设为重点，主动融入世界级城市群总体框架，谱写高质量发展新篇章。

世界级城市群：理论实质与国际经验

(一)城市群的崛起是高质量发展的重要标志

城市集群是经济增长的新引擎。新增长理论和新经济地理理论将城市看作经济增长的引擎。①经济集聚通过规模效应、技术外溢和不完全竞争引导经济活动在空间集中，在市场机制的引导下，各类要素自发向资本回报率高的地区集聚。②城市空间集聚促进要素的自由流动，致使市场边界不断扩大，有利于形成规模经济，使企业的生产和交易成本不断下降。此外，城市空间集聚有利于促进劳动分工和知识溢出，产生正向外部性，促进创新并带动收益递增。③城市群是制造业与服务业高度集聚的产物，可促进资源要素的自由流动和高效利用，并进一步推动区域形成合理的发展格局和健全的协调机制。高端的城市集群有利于提升经济增长效率、加快生产要素集中、公共服务均衡化和环境保护。

世界级城市群大多分布在湾区。20世纪60年代以来，随着经济的深度开放，各种要素向湾区快速集聚，沿海港湾地区高速发展，形成了以世界级港口为基础、以产业集聚为动力、以广阔腹地为支撑的湾区城市群。可以说，湾区城市群由滨海经济、港口经济、都市经济与网络经济高度融合而成，这种特有的经济格局是海岸贸易、都市商圈与湾区地理形态的聚合体。④湾区城市群对于区域转型升级、资源高效配置、技术变革有强大的引领作用，一般包括港口经济、工业经济、服务经济、创新经济四个阶段。⑤目前世界三大湾区分别为东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区。

(二)三大世界级城市群概况

东京湾区由东京都、神奈川县、千叶县和埼玉县组成，主要大中型城市包括东京、横滨、川崎、船桥、千叶。根据日本内阁府的数据，东京湾区陆地面积1.2万平方公里，2014年人口超3590万人，占全国人口的28.3%；GDP达1.4万亿美元，占全国的32.3%，人均GDP达3.8万美元；第三产业占比达83.3%；拥有本田、日立、软银、索尼等38家2017年世界500强企业；东京湾区沿岸有横滨港、东京港、千叶港等多个港口，拥有全球最密集的轨道交通网。东京湾区是日本最大的金融中心、工业中心、创新中心，东京是众多银行总部所在地，京滨、京叶两大工业地带集中了钢铁、冶金、电子、机械、汽车等主要工业部门。此外，东京湾区拥有充满活力的产学研创新体系，东京大学、早稻田大学、庆应大学、武藏工业大学、横滨国立大学等知名研究型单位与大企业保持良好的校企合作，共同加快科研成果的产业化。

纽约湾区由纽约州、康涅狄格州、新泽西州组成，主要大中型城市包括纽约、纽瓦克。根据美国经济分析局的数据，纽约湾区陆地面积17.6万平方公里，2016年人口近3230万人，占全国人口的10.0%；GDP达2.3万亿美元，占全国的12.5%，人均GDP达7.2万美元；是摩根大通、IBM、强生、辉瑞制药等26家2017年世界500强企业总部所在地；纽约湾区沿岸最著名的港口是纽约港。纽约湾区城市群的差异化特征明显，纽约是世界金融的中央枢纽和全球商业中心，汇聚世界一百多家大中型银行、保险公司的总部。康州是全美最重要的制造业中心之一，房地产业与金融业也较为发达。新泽西州是全美的制药业中心，拥有二十多家制药和医疗技术公司总部或中心。同时，纽约湾区囊括纽约大学、哥伦比亚大学、普林斯顿大学等知名学府。

旧金山湾区位于加利福尼亚州，主要大中型城市包括洛杉矶、旧金山、奥克兰、圣何塞，硅谷位于旧金山湾南端。根据美国经济分析局的数据，旧金山湾区陆地面积42.4万平方公里，2016年人口近3930万人，占全国人口的12.1%；GDP达2.6万亿美元，占全国的14.0%，人均GDP达6.6万美元；是苹果、谷歌、英特尔、脸书等16家2017年世界500强企业总部所在地。旧金山湾区是美国的创新中心，拥有斯坦福大学、加州大学伯克利分校等世界级研究型大学，也吸引了众多高科技企业和风投资本。此外，旧金山湾区拥有优美的自然生态和包容失败的创新文化，对于全球的高素质人才充满吸引力。

(三)世界级城市群的本质特征

比较三大世界级城市群可以发现，湾区城市群有效整合了创新资源与全球市场，成为全球最具经济活力的地区。成熟的湾区城市群有以下三个基本特征：

1.国际化视野与创新功能区兼备的核心城市。因临近海湾，湾区具备避风、防冻的优点，适宜建造港口群，形成发达的港口城市。港口城市处于对外开放前沿，便于招商引资、引进消化再吸收新技术，是高端生产要素跨境流动的门户，率先成为湾区的核心城市。高度开放的环境、高端要素的集聚更容易孵化创新型企业，因此核心城市具有较好的创新基础，而开放、包容、多元的文化以及完善的产学研创新体系，极大提高了核心城市的创新能力，并通过示范作用、外溢效应带动了周边中小城市的发展。此外，核心城市的转型升级改变了湾区的产业格局，湾区城市群内部形成了既有合作又有竞争的产业分工关系，富有竞争力的产业体系和充满活力的企业成为湾区城市群进一步发展的载体。

2.网络化的基础设施体系。高效便捷的现代市场体系离不开发达的交通网络，随着对外开放的不断深化，湾区城市群率先打造现代化的城市轨道交通、完善的城际基础设施、发达的航运功能、良好的市场竞争环境，并逐渐向腹地延伸。网络化基础设施有利于降低货物运输成本，促进资源的自由流动和空间溢出效应的发挥，不仅有利于湾区核心城市与周边中小城市的产业合作、共同发展，还有利于湾区城市群与广阔腹地的良性互动，促进区域协同发展。劳动、资本、人力资本、信息向湾区城市群集聚，共同支撑起具有全球影响力的产业体系，涌现出一批跨国企业与国际知名品牌。而湾区宜居宜业的生态环境也吸引高素质人才居住，知识外溢效应显著。

3.统一的区域治理机制。由于横跨多个平行的行政区域，湾区城市群需要统筹规划的范围包括：城际基础设施衔接、产业结构差异互补、公共服务均衡化、生态环境保护等。东京湾区除了统一的大东京规划之外，每个地区也各有规划，所有规划的协调衔接工作都由智库完成。纽约湾区的统筹规划由跨行政区域的纽约区域规划协会(简称RPA)完成，从20世纪20年代起，该非政府机构负责研究指导纽约湾区发展的长期计划，2014年RPA启动纽约大都市地区第四次发展规划，致力于从区域视野解决就业、贫穷、基础设施、气候等问题。旧金山湾区建立的区域治理机制涵盖基础设施、生态保护、空气质量等方面，旨在推动区域协调发展。

中国建设世界级城市群：探索实践与现实挑战

(一)粤港澳大湾区城市群

2017年政府工作报告首次提出，要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。粤港澳大湾区城市群包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区，陆地面积5.7万平方公里，2016年人口6800万人，占全国人口的4.9%；GDP达1.3万亿美元，占全国的12.4%；人均GDP达2.0万美元；第三产业占比达64.8%；是17家2017年世界500强企业总部所在地；拥有以香港港、广州港、深圳港为核心的世界级港口群。目前，粤港澳大湾区的综合交通基础设施正进一步完善，历时14年筹建的港珠澳大桥主体工程全线亮灯，已具备通车条件。

粤港澳大湾区呈现多元化产业格局。深圳是典型的移民城市，也是中国首屈一指的创新型城市，研发强度超过4%，自主创新能力较强；以电子信息产业、生物医药、新能源等高技术产业为主，拥有腾讯、华为等世界级创新企业。广州是华南地区的高端制造业中心和贸易枢纽，汽车制造业、重大装备制造业增速较快。香港是国际金融中心，贸易、物流、金融服务业发达。博彩旅游业是澳门的支柱型产业，近年来澳门致力于打造葡语系商贸合作服务平台和世界旅游休闲中心。如果香港的金融资本、深圳的创新和珠三角的制造业形成良性互动，将有利于实现三地的协同效应。随着支持政策逐步落实、基建网络不断完善，粤港澳大湾区有望比肩世界级城市群。

(二)长三角城市群

长三角地区是中国的经济中心之一，世界级城市群的崛起将进一步提升该地区的竞争力。从现有区域整合来看，城市群建设的核心是要素集聚。江苏是长三角的核心腹地，扬子江城市群(南京、镇江、常州、无锡、苏州、扬州、泰州、南通沿江8市)作为长三角城市群的重要组成部分，是江苏对接湾区经济、重塑发展格局的重要载体。

《长江三角洲城市群发展规划》自2016年5月11日起实施。长三角城市群由26个城市组成，包括上海、江苏9市(扬子江城市群8市+盐城)、浙江8市(杭州、嘉兴、湖州、绍兴、宁波、舟山、金华、台州)、安徽8市(合肥、芜湖、滁州、马鞍山、铜陵、池州、安庆、宣城)，陆地面积21.1万平方公里，2016年人口15100万人，占全国人口的10.9%；GDP达2.1万亿美元，占全国的20.0%，人均GDP达1.4万美元；第三产业占比达53.3%；是15家2017年世界500强企业总部所在地；拥有上海洋山港、宁波—舟山港两大世界级港口以及南京、马鞍山等众多中小港口。以上海为核心、涵盖江苏、浙江、安徽沿海沿江区域的长三角城市群，由于有更为坚实的产业基础、更为完善的基础设施、更为庞大的人口规模，必然会在未来5～10年中成长为世界级城市群。

从城市定位来看，上海致力于打造国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心。苏州、南京是全国先进制造业中心，苏南五市是“中国制造2025”试点示范城市群；南通成立通州湾江海联动开发示范区，打造江苏沿海新兴的区域枢纽港；此外，扬子江城市群为上海提供广阔的经济腹地。杭州是“互联网+”双创中心、拥有全新的商业模式以及阿里巴巴、网易等知名互联网企业；宁波是重要的港口城市和制造业基地，宁波—舟山港的货运吞吐量位列全国第一，宁波也是“中国制造2025”首个试点示范城市。合肥新晋“中国制造2025”试点示范城市，已经建成世界最大的新型显示面板生产基地，初步形成了以战略性新兴产业为先导的先进制造业体系。此外，安徽率先践行“互联网+现代农业”理念，大力发展智慧农业，涌现了三只松鼠等知名特色农产品电商企业。

(三)中国湾区城市群构想面临的挑战

与世界三大湾区相比，中国湾区城市群构想可能面临诸多困难。基础设施的互联互通有利于提高要素利用效率、降低企业生产成本，影响产业布局和空间结构选择，应该得到优先发展。但是，在行政区划的刚性约束下，跨界公共事务存在治理困境，跨界公共资源易陷入“公地悲剧”，公共服务均衡化难以推进。⑥此外，行政边界的固化割裂了区域的经济联系，不利于要素的自由流动，会加剧区域资源配置扭曲，增加协同发展的制度成本。在城市群发育过程中，行政边界还会影响城市用地空间的扩张，减少土地的有效供给。⑦由地方政府干预形成的产业集群具有较强的同质性，城市缺乏明确的职能定位，存在不同程度的重复建设、恶性竞争，造成严重的资源浪费，降低了经济集聚的绩效。⑧地方保护及资源错配不仅损害本地区的环境福利绩效，还通过空间溢出效应加剧邻近地区的环境福利绩效损失。⑨而权威性区域协调组织的缺失，导致城市群内部的经济协调较为困难，规模效应不显著。

表1　中国湾区城市群构想(基于2016年统计数据)

数据来源：万得资讯、财富中文网。

与粤港澳大湾区相比，长三角城市群的整体发展水平、区域内部的差异化发展程度较低(见表1)。但是，由于“一国两制”的制度环境形成了三个相互独立的关税区，粤港澳大湾区最大的不确定性，来自于中国内地与港澳地区的政治、法律、贸易制度差异以及由制度差异和经济发展水平差异产生的隔阂。此外，粤港澳大湾区存在多个核心城市，内部的竞争可能会趋于长期化，不利于城市间有效合作机制的构建。相较而言，长三角城市群拥有兼容性的区域制度，构建区域协同发展新机制面临的制度阻碍相对较小。此外，长三角城市群的地理位置紧密相连，在基础设施互联互通和能源保障安全方面先行一步。

长三角加快建设世界级城市群：综合动因与基本思路

加快一体化进程的目的是实现高质量发展。改革开放以来，长三角地区充分发挥区位优势和劳动力资源优势，通过低价供地及税收优惠政策，抓住全球要素分工合作的机遇，快速实现了工业化，并开启了大规模快速城镇化。从经济增长的角度来看，伴随经济发展的阶段性变化，长三角地区的发展模式开始从总量扩张向质量提升转变，而高质量发展的实现离不开创新驱动和资源优化配置，城市作为要素集聚的中心、创新孵化的中心，是实现高质量发展的载体。由于城镇化的快速推进，单一城市规模快速扩张；而新阶段意味着空间优化布局和要素集聚的作用更加突出，新时代长三角一体化进程需要进一步推进。从提高人民群众的获得感来看，由于高铁、公路、轨道交通、通信等硬件基础设施和互联网等软件基础设施的发展，地方政府进行公共管理的最优规模不断扩大，这是城市群协同发展的客观要求。此外，城市群的建设会缓解地方政府间的过度竞争，增强地方政府在医疗、教育、养老、环保等公共服务领域的协调配合，最终增进民生福祉，不断提高人民群众的获得感。

加快一体化进程的关键是全面贯彻新发展理念。第一，创新发展。内生的技术进步是经济增长的决定性因素，适宜创新的体制机制会加快技术进步步伐，因此，科技创新与制度创新是创新发展的重要内涵。坚持创新发展，才能实现质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。长三角地区拥有丰富的科教、人才资源，大量科技成果诞生于科研院所，为了加快科技成果转化，应共建共享协同创新平台，完善人才激励机制，同时加强科技评估工作，严格监督政府创新补贴的使用。第二，协调发展。协调发展是跨越“中等收入陷阱”的重要保证，强调经济发展的稳定性、可持续性。经过多年的发展，长三角地区的基础设施网络初步形成，但基本公共服务一体化仍存在较大困难，“以邻为壑”的现象仍然存在。为此，需要加快建立城乡一体化社会保障体系，努力实现地区教育均衡发展，完善跨省环境污染纠纷的协调机制。第三，绿色发展。“绿水青山就是金山银山”，绿色发展是污染治理、生态修复与经济发展的有机结合，也是增进民生福祉的重要举措。生态环境的修复是苏北、皖西、浙西等欠发达地区重要的发展与富民手段，应通过开发生态产业促进当地生态环境的修复和美丽乡村的建设，形成经济发展、生态保护、农民增收协同共进的良好局面，打造长三角地区重要生态经济走廊。第四，共享发展。贯彻落实乡村振兴战略，坚持城乡一体化发展，才能从根本上缩小城乡收入差距。此外，省级政府应加大对财力较为薄弱地区的转移支付力度，增强县乡级政府提供教育、医疗、养老等公共服务的能力。第五，开放发展。发展更高层次的开放型经济，不仅促进全球资源配置能力的提升、有效拓展发展空间，还倒逼国内改革、加快政府职能转变。具体而言，应当逐步落实上海、浙江自由贸易试验区的改革举措，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，保护外商投资合法权益。

江苏顺应长三角城市群发展：路径选择与政策建议

扬子江城市群是长三角城市群的重要组成部分，江苏未来的发展，就是要积极顺应城市群的发展趋势，将湾区城市群发展理念融入“1+3”发展战略，及早规划，准确定位，在新一轮发展中谋取先机。

(一)以“1+3”功能区发展规划对接湾区经济

当前，江苏正在高起点规划“1+3”功能区发展，需要将湾区城市群发展理念融入扬子江城市群和沿海经济带的规划定位，以全球眼光对两大功能区进行高起点规划、高标准定位。要聚力创新，充分利用扬子江城市群制造业发展优势，依托上海这个全球创新中心，着力提升扬子江城市群二次开发和技术孵化能力，提升沿海经济带新兴技术的产业化能力，推动扬子江城市群产业升级和沿海经济带形成若干个产业集群块，建成具有世界水平的高端制造业基地。推动沿海经济带建立发达的交通枢纽，打造港口与铁路、公路连接的多式联运中心，强化航运服务集聚功能。要充分发挥江苏沿海空间广阔和扬子江城市群人口的规模优势，大力发展面向高端消费人群的金融、文创、旅游等先进服务业，实现高端制造业与先进服务业协同发展。

(二)以基建网络的扩张打破地理边界

湾区城市群的共同特点是对内联系紧密、对外高度开放，区域内生产要素自由流动。这就需要建设包括交通、通讯以及公共服务在内的网络化基础设施，实现基础设施互联互通。第一，建立超越省级的规划中心，构建高效便捷的现代综合交通运输体系，提升通信网络基础设施水平，建立稳定高效的能源、水资源供应体系，实现区域内油、气、电、水同类型同网同价，打造一体化都市圈。第二，建立省级公共交通、医疗卫生、社区服务结算中心，推进区域内公共设施和服务互联共享，实现公共服务“一卡通”。第三，补齐江苏北沿江、沿海地区基础设施和长江过江通道建设的“短板”，在加快北沿江高铁建设的同时，大力发展江北及沿海城市城际轨道交通，使泰州、扬州、南通、盐城等地与上海及苏南城市深度融合。

(三)以更加有效的合作新机制打破行政边界

建立健全更加有效的合作新机制是实现湾区城市群协同发展的前提。为了促进公共服务深度融合，加快建设区域一体化市场，第一，要进一步完善长三角区域协调机制，突破区域协同发展的行政边界制约，共建长三角市场规则体系，实现区域内部资源整合与区域整体利益的最大化；第二，要设立跨扬子江城市群与沿海经济带两大省级功能区的协调机构，合理规划两大功能区基础设施建设和生产力布局，推动功能区之间与功能区内部错位发展；第三，要建立常态化的区域内城市间交流合作协调机制，加强区域内部的合作，实现长三角地区的资源互补与功能融合，加快推进长三角一体化进程。

(四)建立世界级人才集聚高地

人才是最重要的生产要素，是创新的主体。要把建立世界级人才集聚高地作为江苏主动顺应长三角城市群发展的第一方略，不但使人才“引得来”，还要使人才“使上劲”，更要使人才“留得住”。一是根据功能区定位，以规划引人才，以产业引人才，以市场引人才，避免区域间人才引进的恶性竞争，实现不同类型、不同层次人才的优化配置。二是加强各类创新创业服务平台、知识产权交易平台等创新创业公共服务设施建设，加强公共财政对创新创业的扶持与补助力度，营造有利于创新的低成本创业环境，使人才“使上劲”，技术与知识“用得上”。三是加强对公共产品与服务的供给，促进要素自由流动与公共服务均等化。要深化户籍制度改革，大力推进公租房、廉租房建设，降低新市民的居住成本。此外，改革行政审批制度，大力推广“不见面审批”，降低准入门槛，让各类人才真正“留得住”，成为江苏实现高质量发展的第一要素。

①Black D. and Henderson V.，“A Theory of Urban Growth”，JournalofPoliticalEconomy，1999，107(2)，pp.252～284.

②Krugman P. R.，GeographyandTrade，Cambridge：MIT Press，1991.

③Audretsch D. B. and Feldman M. P.，“R&D Spillovers and the Geography of Innovation and Production”，AmericanEconomicReview，1996，86(3)，pp.630～640.

④张锐：《世界湾区经济的建设经验与启示》，《中国国情国力》2017年第5期。

⑤伍凤兰、陶一桃、申勇：《湾区经济演进的动力机制研究——国际案例与启示》，《科技进步与对策》2015年第23期。

⑥赵聚军：《行政区划调整如何助推区域协同发展?——以京津冀地区为例》，《经济社会体制比较》2016年第2期。

⑦王成龙、刘慧、张梦天：《行政边界对城市群城市用地空间扩张的影响——基于京津冀城市群的实证研究》，《地理研究》2016年第1期。

⑧师博、沈坤荣：《政府干预、经济集聚与能源效率》，《管理世界》2013年第10期。

⑨宋马林、金培振：《地方保护、资源错配与环境福利绩效》，《经济研究》2016年第12期。