推行科研经费“负面清单”管理模式的可行性探讨

徐远娥

(中南大学， 湖南 长沙 410001)

根据国家统计局、科技部、财政部联合发布的《2016年全国科技经费投入统计公报》，2016年全国共投入研究与试验发展(R&D)经费总量已达15676.7亿元。[1]从科研经费总量来看，我国超过日本、德国、韩国和法国，成为世界第二位科技经费投入大国，仅次于位列首位的美国。与此同时，科研经费管理过程中暴露的问题日益突出，科研资金的沉淀、浪费、流失现象屡见不鲜，科研腐败乱象更是层出不穷，不仅方式手法不断翻新，而且涉案资金令人惊愕。比方说，北京邮电大学软件学院原执行院长宋某曾是工信部牵头启动的国家科技重大专项项目专家之一，竟然利用借用他人身份证、签订虚假劳务合同，冒领国家科技重大专项科研经费68万元，最后被海淀区人民法院一审判决10年6个月。[2]诸如此类的科研经费贪污案例与涉案科研人员自身的法治观念或者道德水平密不可分，但也与当前我国科研经费管理制度有待完善的事实不无关联。出于加强财务监管和保护科研人员的诸多目的，许多科研单位实施了程序更为复杂、审批更为严格、审计更为频繁的科研经费使用和报销政策。这在一定程度上避免了科研经费被挪用和滥用，保护了科研人员不陷入牢狱之灾，但这种带有明显计划经济痕迹的科研经费管理模式也同样存在效率低下的问题，不仅财务管理人员增加了工作量和监管压力，而且给科研人员带来了不必要的科研经费运用麻烦。由于科研经费管理陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈，因此改革和完善经费管理制度是科研经费管理改革与创新的当务之急。

公允地说，科研经费管理制度改革问题已经引起了学界的高度重视，当前既有李燕萍、吴绍棠、郜斐等《改革开放以来我国科研经费管理政策的变迁、评介与走向——基于政策文本的内容分析》[3]和黄永林、李茂峰《我国高校科研经费管理政策与制度存在的主要问题及其对策建议》[4]这类科研经费管理制度调查，又有邵积荣、郑惠芬《高校科研经费管理现状及对策探讨》[5]和李兵、李正风、崔永华《课题制科研经费管理存在的问题与对策》[6]这类问题与对策分析，此外还有戴国庆《美国联邦政府科研经费监督管理及其启示》[7]和刘波《基于〈课题制〉的大学科研经费管理——与美国的比较研究》[8]这类跨国科研经费管理借鉴比较研究。没有人会否认这类科研经费管理制度研究的价值与意义。不过，如果将科研经费管理制度研究建立在更具操作性的具体实务方面，这样的研究恐怕会更加具有建设性和实效性。就此而言，我们其实可以借鉴财务管理制度改革过程已经取得的成功经验，比方说自国外引进并在我国上海自贸试验区探索实行的“负面清单”(Negative list)制度。

一、当前我国科研经费管理的现状与问题

长期以来，我国对科研经费的管理实行“正面清单”模式，这一模式涉及行政审批渗透、科研项目立项、评审、经费使用、验收等各个环节，“正面清单”管理模式有其正面作用，但随着市场经济的发展，“正面清单”管得过宽，管理太细等问题逐渐显露出来。科研经费的投入对推动科技创新和发挥人才驱动起着重要的作用，这已经成为当前全面深化科技体制改革的重中之重，因此有必要分析当前科研经费管理中存在的弊端，并有针对性地消除。为改善“正面清单”中存在的问题，我国借鉴国外科研经费管理方式，探索“负面清单”管理模式。

现行的行政审批制度在运行过程中重审批轻管理现象较为突出，审批权的设置和运行直接影响到科研经费资源的配置。权力是巨大的诱惑，我国行政部门掌握着大量的科研经费，并决定着经费的分配，科研人员在申请项目时往往采取“跑关系”“走后门”等方式获取科研经费。行政主导经费资源分配将带来一系列问题，包括助长权力寻租行为、滋生科研腐败，导致学术氛围不良，促使“官本位”意识盛行，科研经费浪费严重等。过度地行政化干预和浓厚的“官本位”思想也严重干扰和束缚学术自由，容易造成对权力的屈从和崇拜，甚至放大了权力腐败和科研腐败的不良示范效应。目前，我国科研经费过于集中在单位领导、资深教授、学科带头人等少数人手里，中青年学者却因缺乏影响力而申请不到足够的经费，而中青年恰恰是科学创造的“最佳年龄段”和出成果的“黄金时期”。为改善这一现状，我国急需寻求更合理化的管理模式，改变科研经费管理模式中的不足。

当前我国高校、科研院所科研经费主要包括三类来源：各类财政资金拨款的纵向经费、企事业单位等非财政资金拨入的横向经费以及单位内部自筹的科研经费。经费来源渠道的多元化无疑增加了科研经费管理的难度。由于我国对科研经费的法律属性没有明确界定，政府相关部门对横向经费尚未制定专门管理办法，不少科研单位将横向经费混同于纵向经费管理，并采取相同的管理标准和政策，不恰当地干预科研活动，这严重影响了科研人员对外开展科研活动的主动性和积极性。我国对纵向科研经费的管理，主要依据政府行政管理部门出台的相关制度，例如科技部的《国家重点研发计划管理暂行办法》(国科发资〔2017〕152号)、国家自然基金委的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教〔2015〕15号)等，不过，各类管理办法多为规范性文件，缺乏一致性和权威性，在实际应用中存在不协调甚至冲突的问题。目前，我国尚未制定一部统一的既符合科学活动规律又体现法治原理的法律法规，科研经费的使用缺乏透明度，对科研经费的违规违法使用行为未予以明确的法律界定。

相关科学经费管理法律法规的不完善一方面给科研人员带来经费使用的风险，到底哪些钱该花、哪些钱不该花，什么方式合法、什么方式不合法，这些都是一笔糊涂账。另一方面使得当前的科研经费监管不到位。在国家层面上，由于深受计划经济管理体制的影响，我国对科研经费的投入采用“多元投入、分散管理”的模式，缺乏有效的监督和评估统筹机制，经费监管存在着主体多头、职权交叉、责任不清等问题。一方面，各级政府部门对科研项目和经费的监督检查，由于职责不明确、信息不共享等原因，造成多头检查、重复检查、过度检查等弊病，严重影响了科研工作的高效有序推进。另一方面，基于政府部门怠于履行监管职权而产生的相应责任，往往由于主体多头、职权交叉而使具体责任难以落实，这在很大程度上也纵容了科研违规甚至腐败行为，阻碍了科研事业的建设与发展。高校和科研院所层面上，在当下高校、科研院所展开实力排名竞争的环境下，科研资金到账量被列为重要的竞争指标，高校、科研院所和科研人员之间由此形成了事实上的利益共同体。利益的整体性加之缺乏有效的外部监管，使得高校、科研院所及其所属权力部门在对科研经费监管中保持一致意见和行动，对科研违规行为也往往采取网开一面的态度，这就导致出现不利后果时，责任主体难以区分，科研经费监管责任难以落实到位。

二、引入“负面清单”制度的必要性

“负面清单”(Negative list)，又译“否定清单”或“否定列表”，起源于国际商贸往来活动中，它是一个国家或地区以清单的方式列出禁止外资进入或限定外资比例的行业，清单之外的行业或领域充分开放。“负面清单”体现的是“法无禁止皆可为”的法治理念，即凡是法律没有禁止的，均是法律允许的。2013年9月，上海市人民政府公布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(“负面清单”)(2013)》，[9]上海自贸试验区首次推行“负面清单”模式，它明确列出自贸区禁止的行为和领域，在清单外的其他相关活动都是允许的。概括地说，“负面清单”是指仅列举法律法规禁止的事项，对于法律没有明确禁止的事项，都属于法律允许的事项。[10]

科研经费“负面清单”管理是指对科研经费申请和使用，以清单的形式列明法律法规禁止的事项或行为。“正面清单”管理模式强调事前审批，而“负面清单”管理模式更强调事中和事后监管。诚如中国(上海)自由贸易试验区实行“负面清单”制度所取得的成效那样，“负面清单”管理制度也可能使当前的科研经费管理得到质的飞跃。这有利于通过“简政放权”方式去规范科学经费行政审批权的运行，通过“以人为本”的科研经费管理方式来吸收并留住高端科技人才，从而根本上促进科研事业的长远发展。

“负面清单”管理模式有利于简化审批流程，扩大开放力度。“负面清单”体现了“法不禁止皆可为”和“法无授权皆禁止”两种价值理念。“法不禁止皆可为”属于私权范围，“法无授权皆禁止”是公权范围的重要法律原则。“负面清单”给科研经费的管理划出“红线”和“底线”，在清单列明外则“法无禁止皆可为”，这就意味着清单未予以禁止的事项或行为，科研经费的管理无需通过行政审批而只需行政备案即可，这彻底改变了既往行政审批制度的思维和逻辑，弱化了行政权力，达到了简政放权目标。例如科研人员在使用经费列支清单以外项目时，不必经所在院所行政部门层层审批，而是只需凭相关票据直接到财务部门进行财务报销，缩短了经费使用流程。“负面清单”管理促使行政管理部门严格遵循“法无授权皆禁止”的原则，不仅防止了行政权力对科研活动的直接干预，减少了行政自由裁量权，也使得行政权力更加公开化和透明化，这对抑制权力寻租和滋生科研腐败无疑是大有裨益。

“负面清单”管理模式有利于聚集人才资源，激发科研活力。人才资源是当今经济社会发展的第一资源，谁拥有一流的创新科技人才，谁就拥有科技创新的主导权和优势。如何建立有效的管理机制以吸引并留住这些高端科技人才成为政府和高校、科研院所面临的重大课题。作为科研人员，特别是依靠各种政策吸引回国的高端科技人才，一般无法全面了解国家的科研经费管理政策，这种信息的不对称带来了风险的不确定，导致触碰红线的现象时有发生。“负面清单”管理模式对科研经费使用的禁止行为，以清单方式列明，使科研人员能够简明地掌握相关信息，哪些行为违规、哪些行为违法，一目了然，减少了科研人员的后顾之忧，也避免了部分海归人才因对政策的不熟悉有所顾忌而再度“归海”。另外，“负面清单”管理模式弱化了行政审批权力，使科研人员对所从事的科研项目在深度和广度上获得了最大限度的自主权，不必事事经审批，体现了以人为本的理念和态度，创造了良好的科研氛围，提升了科研人员的归属感。

三、实施“负面清单”制度的可操作性

就推行科研经费“负面清单”管理模式来说，我们需要完成的工作当然很多，但最主要还是“消除隐性壁垒”“制订负面清单”“完善配套制度”“事中事后监管”四个方面：

首先是消除“负面清单”管理的隐性壁垒。尽管“负面清单”管理原来只涉及经济领域，但是随着我国全面深化改革的持续推进，“负面清单”管理已经被引入政治领域，即包括对政府权力运行及利益关系的调整。这就意味着推行“负面清单”绝非一帆风顺，各种隐性壁垒成为主要障碍，没有消除隐性壁垒，“负面清单”管理模式就是空中楼阁。一是全面清理现有的法律法规。完善的法律法规是实施“负面清单”管理的基础，“负面清单”管理涉及我国科技管理体制改革，因而需要对科技管理体制的相关法律法规做出修改，使之与“负面清单”管理理念相符。同时，探索制定一部关于科研立项、审批、经费管理、监管责任的系统法律，填补法律漏洞，从立法层面逐步破除隐性壁垒。二是消除“门阀”观念。我国科研资源配置“贫富不均”，经费集中在少数科研人员或者少数科研团队手里，学术界门户之见、“门阀”观念严重，甚至出现一些画地为牢、近亲繁殖的科研“怪圈子”，推行“负面清单”管理必须清除“门户”之见及“门阀”观念。三是转变政府职能，破除“官本位”意识。在科研经费的分配和管理中，行政化干预过多，“官本位”意识盛行，这无疑是与“负面清单”管理的实施相悖的。因而，只有完善相关法律法规，厘清政府行政权力和学术权力的关系，弱化行政审批权力，才能逐步消除“负面清单”管理的隐性壁垒。

其次是科学合理地拟定“负面清单”。“负面清单”必须理清政府和高校、科研院所及科研人员的关系，发挥市场在科技资源配置的主体作用，而并非只是简单地由“正面清单”转为“负面清单”。一是必须明确“负面清单”的制定依据。“负面清单”制定的核心是清单条目选择标准和依据，即科研人员不能干什么的理由及其法律法规依据。国家层面，政府各行政部门均要全面梳理科研经费管理中禁止或者限制行为或事项，根据现行法律法规，对这些行为或事项进行合理性、合法性审查。各部门要以《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教〔2015〕15号)、《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》(教监〔2012〕6号)、《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法(试行)》(科技部令第11号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见〉》等规章制度为依据，并结合我国实际国情，确保制定的“负面清单”合法可行。高校、科研院所层面，除了以相关法律法规为依据外，还应结合本单位相关管理政策，制定一份符合切实可行的“负面清单”。二是在制定“负面清单”时，要设立多方参与决策机制，充分吸收科研、财务、税务等相关专家意见和建议，组织专家论证，并向社会公众公开征求意见。三是遵循动态管理原则及时调整清单内容。随着社会经济的不断发展，“负面清单”发布实施后，需要根据具体实践情况，总结经验教训，及时修正调整“负面清单”。

再次是进一步完善管理模式转变的配套制度。加强和完善众多相关配套制度是“负面清单”模式推行的重要保障，是促进科研经费管理系统化、法制化的根本要求。一是实行行政备案制度。随着“负面清单”管理模式的推行，科研经费申请和使用“负面清单”以外的诸多领域和行为由核准制变更为备案制，而不再执行行政审批。行政备案制是“负面清单”管理模式的一种保障性制度。如对科研选题立项设置“负面清单”，清单以外的研究领域科研人员均可申请立项研究，且申请环节更为简化，另外对科研经费的使用行为设立“负面清单”，清单以外的科研经费支出在规定比例内都可以报销，让科研人员摆脱行政式的“繁文缛节”管理。二是强化人才驱动，加大对人力资本的补偿。人才是科技创新的核心要素，科研经费的管理应该从传统的“重物轻人”转到“以人为本”，通过提高科研经费中用于劳务费和绩效费支出的比例，加大对人力资本的补偿，以提高科研人员的积极性。三是重视成果产出，建立完善评价考核体系。现行的科研经费管理中“重立项轻成果”问题突出，对科研成果的考核大多只局限对论文数量、期刊级别的评价，而忽视了科研成果的转化，这种评价机制严重影响了科研事业的长足发展。我们必须要强化科研成果转化，建立客观公正的项目评价考核制度，将项目的考核结果与科研人员的后续补助挂钩，对拥有高质量成果产出的科研团队持续加大支持，促进成果扩大和升级创新。

最后是加强对科研经费的事中事后监管。“负面清单”管理模式有助于去行政化，并实现简政放权，然而仅有权力下放，容易导致科研经费的滥用，所以必须加强科研经费的事中和事后监管。尤其是当“负面清单”管理放宽科研经费申请和使用的审批权限后，政府和高校、科研院所应加强对科研经费的监管，实现从“事前审批”向“事中事后监管”的重心转移。一是要依托信息化平台，实现信息共享和公开。实施“负面清单”的必要条件是信息的充分公开和高度透明，政府应构建统一公开的国家科技管理信息平台，对科研经费的预算执行情况，在不违背国家利益的前提下，必须向社会公众公开，接受社会公众的监督。二是建立科研信用体系。目前我国尚未建立完善的科研信用体系，科研人员的失信收益远大于失信成本，在功利主义驱使下，很多科研人员采取违规方式将科研经费占为己有。政府部门应设立科研人员信用数据库，进行动态评估和监测，对科研活动过程中存在的科研不端、违规、违纪和违法行为，纳入科研信用“黑名单”。三是建立权责明晰的问责机制，首先必须明确责任主体，强化科研项目承担单位的法人责任，明确单位科研、审计、财务、纪委等部门的监管责任，落实项目负责人的直接责任，建立权责统一的协同联动机制；其次建立覆盖项目审批、经费管理、实施主体的逐级问责机制和“权责统一”的责任倒查和承担机制。

四、推行“负面清单”制度的不利因素及对策

“负面清单”管理模式对中国而言，是新生事物，将其内化为与我国发展相契合的发展模式还需不断地进行探索。上海自贸区推行“负面清单”管理模式先行试验，取得了一定的成效，具体体现在优化政府角色，加大对外开放力度等方面。尽管如此，在推广的过程中不可避免的遇到一些问题与挑战。目前我国“负面清单”的管理制度尚未发展成熟，就科研经费“负面清单”实施模式来看，其在法律体系、监管制度、“负面清单”制定等方面尚需不断完善和改进。

(一)实行“负面清单”管理模式首先应完善国家相关法律体系

当前推行科研经费管理“负面清单”制度存在立法不健全，内容的制定比较宽泛，没有出台与之相对应的法令条文，这使得我国的科研管理体制缺乏配套的法律政策。科研经费管理在执行过程中达不到预期效果，相关政策缺失阻碍了“负面清单”管理制度的出台，而法律的不完善直接导致“负面清单”的实施与推行存在法律风险。我国“负面清单”的实施不仅涉及经济领域的重大改革措施，它还涉及了科研经费管理，探索制定一部关于科研立项、审批、经费管理、监管责任的系统法律，有利于科研管理朝着健全的方向发展，因此为促进我国科研管理的发展，应完善“负面清单”相关法律法规的缺陷。在完善“负面清单”制度立法前，首先要对我国国内有关科研经费的法律法规进行系统的分析与梳理，找出漏洞，通过制定专门行政法规突破现有的法律规定。依据《中华人民共和国立法法》规定，国务院可以为执行法律或者补充法律未定事项制定行政法规，针对科研经费立法中存在的不足，可进行适当的调整与补充；其次要转变传统的管理模式，消除隐性壁垒，合理分配科研资源，弱化行政审批制度，转变“门阀”观念；最后要完善纠纷解决的途径，我国对科研管理模式中存在的解决纠纷程序方面并未作出详尽的规定，在科研经费的实施过程中不可避免的会遇到一些问题与纠纷，为确保科研经费“负面清单”的顺利实施，应制定相关的法律，探索有效的纠纷解决方式，以应对瞬息万变的复杂环境。

(二)实行“负面清单”管理模式应该切实贯彻执行事中事后监管制度

在很长一段时期，我国推行的是“以审代管”的管理模式，科研经费在使用前需要进行严格的监管审查，之后对科研经费的监管力度逐渐降低，这一体制的实行存在着弊端。随着“负面清单”的推行，开始放宽科研经费的申请和使用审批权限，必然会增加监管难度，易出现监管不到位等问题。因此实行“负面清单”管理模式应该切实贯彻事中事后监管制度，一是建立互联网在线监控平台，将事前审批转化为事中事后的动态管理中，对科研经费的使用情况进行监管；二是建立信用评价体系，依据跟踪结果适时调整清单的监管力度，优化监管流程，提高科研经费使用的透明度；三是建立明晰的问责机制和审查制度，科研经费实施的单位、审计、财务等部门应积极承担相应的责任，在实施的过程中确保各个环节顺利完成，构建统一的科研管理机制；四是学习外国的监管模式，建立专门的机构，为了更好的进行监管，借鉴国外可行性的监管方式，构建合理的监管体系，规避科研管理过程中所带来的风险。

(三)实行“负面清单”管理模式应该谨慎制定并不断完善

实施“负面清单”制度应完善与之相关的配套制度，以确保科研经费的实施能够顺利完成。一是提高科研经费使用的透明度，我国对科研经费的具体使用情况没有进行系统的跟踪，应增强科研经费的透明度，以便发现实施过程中所存在的问题。二是加大创新型才人在科研方面的补偿，提高科研人员的创新积极性。创新是国家发展的动力，国家在科研经费管理中，应制定保障创新型人才的经费管理模式，最大程度发挥人才的效用。三是进一步完善备案制，“审”改为“备”只是信息报送的改变，科研经费管理“负面清单”的建立，使科研机构在在申请过程中简化了之前的繁文缛节，但其真实性有待于进一步核实，应加强顶层设计，确保信息的真实性和完整性。四是我国对“负面清单”的制定应该建立在保障国家利益的基础上，“负面清单”管理体制的目的本就是扩大开放与交流，每个国家在推行之前都会制定相应的政策以保护本国的核心利益。因此我国在政策的制定中应具有一定的预见性，在保障我国国家的核心利益基础上，借鉴国外科研经费“负面清单”管理中的经验教训，以全面的、长期的、发展性的理念制定“负面清单”，以避免管理体制的实施引发过大的风险。

五、结语

综全文所述，在行政审批模式下，科研经费管理陷入了“一放就乱，一管就死”的怪圈，其根源在于行政权力的过于集中，科研人员的自由空间和自治权力太小。“负面清单”制度打破了当前行政主导科研资源配置的局面，体现了“简政放权”理念，即还权于科研，还权于学术，使得科研人员获得了极大的自主权。与“正面清单”规定科研人员“只能干什么”相比，“负面清单”只管科研人员“不能干什么”，为科研创新提供了更多的空间，让市场配置科技资源发挥更大作用，同时厘清了政府、高校和科研院所行政权力和学术权力的关系。“负面清单”强调事中事后监管，把激发科研活力和加强事中事后监管统筹起来，有利于加快构建开放公平、规范有序、权责明晰、监管有力的科研经费管理体制。如果说“正面清单”模式下严苛的财务报销制度严重挫伤了科研人员的积极性，那么“负面清单”管理则有利于把科研人员从繁重的事前审批和财务报销事物中解放出来。