论我国公民基本权利的宪法保护——以《宪法解释程序法》（专家建议稿）为视角

常宁堃

（天津商业大学法学院　天津　300134）

“有权利，就有救济方法，如果存在一种权利，那么，法律就要为这种权利的被侵害找到一种救济方法。”[1]同样，如果我国宪法不能及时为基本权利受到侵害的公民提供救济，那么，再美好的宪法也仅是纸面上的美好童话。“宪法必须实施，否则不如无宪”[2]愈来愈成为宪法学界的共识。借助王泽鉴民法上请求权理论体系，“谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利”[3]。在基本权利保护上，公民基本权利的保护，即应表达为：公民得依宪法上的规定向加害人主张，请求宪法监督机构全国人大常委会，保护其宪法上的基本权利。由此，便可明确公民基本权利保护的重点：一是，有明确的宪法监督机构，由其受理保护公民基本权利的请求；二是，公民可以通过法定渠道，提请宪法监督机构保护其基本权利。

一、我国公民基本权利宪法保护现状及专家建议稿的规定

从我国现行宪法来看，宪法第67条规定，宪法解释的法定主体为全国人大常委会，尽管学界对其作为宪法解释主体的合理性提出质疑，例如有学者主张人民法院应当享有宪法解释的权利[4]，但是“在宪法文本明确规定了宪法解释主体和宪法解释权的归属的情况下，仍然在学理上否定全国人大常委会的宪法解释主体地位是没有意义的。这种超越现有法秩序的讨论应该说不符合法学作为规范学科和实践学科的方法论。”[5](P49)因此，本文仍在现有宪法框架内讨论我国公民基本权利的保护问题：全国人大常委会是宪法监督机构，同时也是回应公民宪法解释请求，做出宪法解释的法定主体。

事实上，我国公民基本权利保护没有法定可循的路径，基本权利主体与宪法规范之间缺乏沟通的桥梁。例如孙玉刚案，孙玉刚面对收容遣送条例违反宪法，而自己却要忍受“恶法”的适用。再如齐玉苓案，齐玉苓在自己受教育权没有具体法律依据，却不能通过宪法上的受教育权保护自己的权利。由此观之，打通公民达至宪法的渠道，是保护公民基本权利的关键；而联系公民基本权利与宪法的渠道则表现为公民的宪法解释请求权。因此，专家建议稿确立的公民宪法解释请求权对保护我国公民基本权利具有重要意义。

专家建议稿出台之前，我国在保护公民基本权利方面，涉及公民宪法解释的立法主要有《立法法》第99条。其中，第一款为有权机关的宪法解释请求权，其结果是全国人大常委会应当启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合法性与合宪性程序；第二款为有权机关之外包括公民在内的宪法审查建议权，但建议审查上述相关法规和自治条例、单行条例的请求，并不产生启动宪法解释程序的必然效果，是否最终启动合宪性审查程序由全国人大常委会审议决定。

由此可以看出，专家建议稿出台之前，涉及公民基本权利保护的法律存在重大缺陷。首先，没有明确公民参与合宪性审查程序的情形，无论是法规制定过程中，还是法规适用环节，《立法法》第99条规定比较模糊，不方便实际操作。其次，审查对象限于行政法规、地方性法规以及自治条例与单行条例，而将包括法律、规章在内的其他规范性文件排除在审查范围之外。再次，对于公民宪法基本权利受到“恶法”侵犯以外的情形，立法法并未提供这方面的救济。

相较而言，专家建议稿对公民基本权利的保护有了很大进步。针对《立法法》的不足，区分宪法实施不同情形下公民参与宪法解释的情形，具体包括抽象审查性解释请求权与建议权、具体审查性解释请求权、公民个人宪法解释请求权。在提起解释事由方面，将包括法律、法规、规章在内的规范性文件均纳入合宪性审查范围，并且增加了类似于法治发达国家的宪法诉愿制度。与之前《立法法》抽象、模糊的规定相比，专家建议稿细致，具有更强的操作性，但是，要想真正发挥我国宪法保护公民基本权利的功能，仍然需要进一步研究专家建议稿的合理性。下文将围绕公民提起宪法解释的方式，进行对公民基本权利宪法保护的研究。

二、专家建议稿对公民基本权利保护的制度设计

（一）公民基本权利的事前保护。专家建议稿第9条规定了抽象审查性宪法解释请求权与宪法解释建议权，该条第一款规定了有权机关对全国人大常委会的宪法解释请求权，第二款规定了第一款主体之外包括公民在内的宪法解释建议权。二者的不同之处在于，有权机关提出的宪法解释请求权，全国人大常委会应当受理；而公民提出的宪法解释请求权只有建议性质，是否受理，由全国人大常委会最终决定。本条规定的抽象审查性宪法解释请求权属于公民基本权利的事前保护。由于造成公民基本权利侵害的事实尚未发生，针对法律、行政法规等规范性文件的合宪性审查，就可以对公民基本权利达到事前保护的目的。

其中，第一款中“三十名以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”请求全国人大常委会解释宪法的权利即为抽象审查性宪法解释请求权。这里的三十名以上全国人大代表或者一个代表团，区别于该条中的国务院、中央军委等国家机关。由于我国地域广阔，人口众多决定了人民行使权利不可能事力亲为，代议制的人民代表大会成为我国政权组织形式的必然选择，人民选举人大代表，由人大代表代表选民行使权利。因此，基于民主的间接性，由人大代表或者由其组成的代表团，便成为公民基本权利的代言人。人大代表行使权利具有立法性质，因此，抽象审查性宪法解释请求权可以保证由其参与表决通过的法律、行政法规等规范性文件符合宪法的规定，尤其是保障这些规范性文件不能侵害公民的基本权利。

第二款规定前款规定以外的其他国家机关和社会团体、社会组织、企业事业组织以及公民认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出解释宪法的建议，由常务委员会工作机构对建议进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。此款规定中的公民即本文所要论证的基本权利的享有主体。公民作为基本权利的主体，由其维护基本权利不受损害的动力最强，因为公民是组成人民的基本单位，公民是其根本利益的最佳判断者，也是基本权利受损的直接受害者。因此，由其维护自身利益的愿望也最强烈。但正如前文所述，我国国土面积大，人口众多，决定了在一个国家里，不可能由每个人表达其意志，类似于全民公投的直接民主形式不符合我国国情，也因此，人民代表大会制度成为我国的根本政治制度。但是，建议稿并没有忽视被代表者即普通公民，建议稿赋予其抽象审查性建议权正是为普通公民表达意见提供渠道，只是没有赋予其前款规定的“全国人大常委会应当受理”的法律后果，抽象审查性宪法解释建议权的法律后果为：全国人大常委会对该项建议并非一定受理，而是由其讨论决定是否受理。

或许有人会对建议权产生疑问，认为由全国人大常委会决定是否受理，不能与前款规定产生一样的法律后果，这使得公民表达的意见不受重视。实际上，这种认识是片面的，笔者很理解学者赋予所有公民抽象宪法解释请求权的强烈愿望，但如果将普通公民与人大代表以及代表团等量齐观，那么我国的人民代表大会制度还有何存在意义。由普通公民直接维护其基本权利便可，显然，这是不可能达到的，因为我国地广人众，人民代表大会制定是我国政体的必然选择。因此，专家建议稿在规定人大代表及代表团的抽象审查性宪法解释权的同时，赋予普通公民建议权，以弥补代表可能漏掉少数普通公民的利益，这样规定是合理的。

（二）公民基本权利在诉讼中的保护。专家建议稿第10条第二款规定，当事人认为所适用的法律、行政法规等规范性文件同宪法相抵触，向人民法院书面提出的，人民法院认为存在抵触的，应当裁定中止诉讼程序，逐级报告最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。第4款规定最高人民法院要求解释宪法的，全国人民代表大会常务委员会应当受理。

该条规定的是具体审查性宪法解释的情形。针对学界关于“宪法司法化”的讨论，专家建议稿给出的选择是，人民法院不直接适用宪法审理案件，也就是回避宪法司法化问题，只是规定各级人民法院在审理案件过程中遇到法律、行政法规等规范性文件与宪法相抵触的情形。应该说，本条规定对保护公民基本权利意义重大，因为抽象审查性宪法解释请求权仍在立法层面，对公民基本权利的保护仍然停留在演绎推理的“大前提”阶段，审查法律、行政法规等规范性文件的合宪性带有立法性质。而具体审查性宪法解释请求权将公民基本权利的保护结合实际诉讼，在具体案例中，请求审查规范性文件的合宪性问题，这样，公民基本权利的保护就进入了演绎推理的“小前提”阶段，这种审查作为结论依据的大前提的合宪性问题就顺理转换成了案件结论的外部证成问题。

具体审查性宪法解释具有重要意义，虽然建议稿回避了我国宪法学界的宪法司法化问题，但是，通过审查法院审理依据大前提的合宪性问题，使得宪法对诉讼案件产生影响。这比空洞的讨论宪法司法化更具有进步意义，虽然法官仍然不能直接适用宪法审理案件，但是具体审查性宪法解释请求权赋予各级人民法院可以对审判结论大前提请求最高院提起合宪性审查，这样，具体案件就会受到宪法的控制，这是专家建议稿制定者巧妙的制度设计。对于我国宪法由纸面走向实施具有重要理论意义与实践意义。一方面，宪法规范不再停留在在纸面上，而是对案件适用法律依据的宪法控制，这对我国宪法实施益处良多。另一方面，公民通过具体审查性宪法解释请求权，可以增强法院裁决的正当性，对当事人也更具说服力，同时也有利于加强司法权威。

具体而言，具体审查性宪法解释请求权属于公民基本权利保护中的事中保护，专家建议稿规定：当事人认为所适用的法律、行政法规等规范性依据同宪法抵触的，在审法院应当裁定中止诉讼程序，逐级报最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人大常委会提出宪法解释的请求。有学者主张。“地方各级人民法院只有宪法解释的初步提请权（类似于建议权），是否被采纳取决于最高法院的决定。这一模式似乎略显繁琐，地方各级法院在案件审理过程的宪法解释建议都将汇集于最高法院，这将增加最高法院的负担。但是，这项制度设计具有铺垫功能，基层法院的宪法解释请求层递至最高院，可以培养最高院对宪法解释的熟悉度和能力，以为将来确立司法机关解释体制做铺垫。”[6]对此，笔者并不赞同，关于宪法解释主体，上文已有论及，全国人大常委会解释宪法的规定不能轻易否定，而是应在实体法内探讨公民基本权利的保护。

关于当事人享有的具体审查性宪法解释请求权，由在审法院逐级递交至最高人民法院，由最高人民法院决定是否提起宪法解释，是符合我国当前司法实践的。一方面，建议稿规定由在审法院逐级报最高院决定提起宪法解释，而非由在审人民法院直接提请全国人大常委会解释宪法，这可以减少全国人大常委会不必要的审查请求，因为，当事人虽然是保护其基本权利动力最大的主体，但由于其非专业性，且可能慑于败诉风险而提出合宪性审查请求，这样各级法院的递交的宪法解释请求都需要由最高人民法院过滤和筛选，经过最高人民法院的专业筛选，全国人大常委会受理的非真正宪法问题将大大减少。另一方面，在审人民法院受理当事人具体审查性宪法解释请求后，裁定中止审理，逐级报最高人民法院，可以统一法院适用法律的认识，我国虽是大陆法系国家，但是最高人民法院发布的案例指导对地方各级人民法院审理案件具有重要指引作用，由在审人民法院逐级报告最高人民法院当事人的宪法解释请求，有利于维护司法统一及其权威。

（三）公民基本权利保护之宪法诉愿制度。公民个人宪法解释请求权。专家建议稿第11条规定了个人请求宪法解释的条件，公民认为自己的基本权利受到侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济，需要解释宪法的规定的，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。

区别与基本权利的事前与诉中保护，建议稿第11条规定的个人请求宪法解释的情形，类似于法治发达国家的宪法诉愿制度。这为公民基本权利的保护提供终极救济途径，正如本文探讨的公民与宪法之间的联系，宪法规定了各种公民基本权利，联系公民与宪法之间的通道便是宪法实施，而宪法实施的关键，是畅通公民提起宪法解释的渠道。建议稿对我国宪法解释程序制度设计中，对公民基本权利的保护是成体系的。无论是事前保护中的抽象审查性宪法解释建议权和请求权，还是诉中保护规定的具体审查性宪法解释请求权，都产生一定的问题，即存在保护漏洞的问题。因为，事前保护或者依赖于“三十名以上全国人大代表或者一个代表团”是否提出请求，或者公民提起抽象审查性宪法解释建议权并不会引起全国人大常委会的重视而致使该渠道被阻。诉中保护虽然允许当事人提出具体审查性宪法解释请求，但是该请求逐层报最最高院决定后，最高院也可能拒绝向全国人大常委会提出解释请求。如此，事前保护与诉中保护都存在一定的“过滤机制”，当然，这些过滤机制并非不合理，而是与其制度设计相适应的，例如具体审查性宪法解释请求权中，逐级报最高院决定是否提请全国人大常委会解释宪法，就是出于减少非真正宪法问题的需要。但是，这些过滤机制可能产生的一个共同问题，过滤主体并非法定宪法解释主体全国人大常委会。对于公民的请求不能由全国人大常委会做出判断，一方面，可能架空公民寻求宪法保护其基本权利的通道，致使公民基本权利得不到救济；另一方面，也会打消公民提起宪法解释请求的积极性，这有违专家建议稿制定的初衷。

建议稿在第9条抽象审查性宪法解释与第10条具体审查性宪法解释后规定了第11条个人请求宪法解释的条件，就解决了上述过滤机制有可能造成的漏洞。

当然，允许公民个人请求全国人大常委会解释宪法是有条件限制的：一是，公民认为自己的基本权利受到侵害；二是，穷尽所有的法律途径仍得不到救济。其中，宪法诉愿制度保护的客体为受侵害的公民的基本权利，而不涉及宪法中国家机关之间权力关系的调整问题。作为公民基本权利救济的最后手段，必须强调穷尽所有法律救济途径，因为，普通法律是宪法规定的具体化，宪法对公民基本权利的保护具有最后性。倘若允许公民越过普通法律的救济程序直接请求宪法救济，那么，下位阶的法律救济程序将存在被架空的危险，另外，公民动辄诉诸宪法救济，也会大大增加全国人大常委会的负担，可能产生的大量非真正宪法问题甚至可能使真正需要解释的先发生问题淹没其中，这反而阻碍了宪法诉愿职能的发挥。

研究发达法治国家的宪法诉愿制度，可以发现，穷尽所有法律途径是存在例外情形的，例如，韩国宪法法院判例中认定的“例外”情形主要包括：对造成侵害的公权力的行使或不行使无具体的权利救济程序；诉愿请求人由正当理由认为未经权利救济程序；通过已有的权利救济程序，几乎不能期待权利获得救济；权利救济的可行性存在明显的不确定状态等。[5](P101)

因此，虽然专家建议稿试图建立宪法诉愿制度，其出发点是好的，但是单从建议稿规定的内容来看，仍然不够具体，建议继续对该条进行修改。

三、结语

我国1982年宪法实施以来，公民基本权利的宪法保护一直裹足不前，甚至发生齐玉苓案、孙志刚案等宪法案例后，宪法上的基本权利条款仍处于冰封状态，根本原因就在于宪法未能有效实施，而宪法得以实施的首要条件便是畅通宪法解释渠道。值得注意的是，中央层面开始重视宪法解释，十八届四中全会提出我国要构建宪法解释程序机制，学界也制定了专家建议稿，本文正是以此为基础，探讨通过研究公民不同情形下宪法解释建议权或者请求权，达到拉近公民与宪法之间距离的目的，进而为公民基本权利提供宪法保护提供可行的渠道。

参考文献：

[1]李盛平,等.牛津法律大词典[M],北京:光明日报出版社,1988:776.

[2]翟小波.论我国宪法的实施制度[M].北京:中国法制出版社,2009:1.

[3]王泽鉴.法律思维与民法实例:请求权基础理论体系[M].北京:中国政法大学出版社，2001:50.

[4]韩大元,等.现代宪法解释基本理论[M].北京:中国民主法制出版社,2006:74.

[5]韩大元,张翔,等.宪法解释程序研究[M].北京:中国人民大学出版社,2016:49.101.

[6]马岭.论我国宪法解释的提起人[J].财经法学,2015(4):78-87.