房地产税改革，如箭在弦上

蔡昌　曾梓曦

房地产税改革，应该算是供给侧结构性改革中最难啃的骨头。我国在经历了多年物业税模拟试点和上海、重庆两地的房产税改革试点之后，仍面临着房地产税无法真正落地的窘境。一直以来，房地产税开征的政策和时间都很不明朗。

但随着“营改增”的全面推行和资源税改革的逐步推进，十九大之后的税制改革重心转到了房地产税和个人所得税领域。

2017年11月16日，全国人大财经委副主任委员黄奇帆在第八届财新峰会上表示，房地产税当然要收，“不是说十年、二十年，而是今后的几年里会发生的事”。

2017年12月20日，财政部部长肖捷在《人民日報》发表署名文章《加快建立现代财政制度》，首次提及按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，逐步推进房地产税的立法和实施进程。这意味着不久的将来，我国将对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步构建完善的现代房地产税制体系。

这些对房地产税立法和最终实施的肯定表态，让公众觉得，房地产税真的要来了！

但是，当前要推动房地产税改革，实现“靴子”落地，还是困难重重。笔者认为，推行房地产税立法和实施，需要从房地产税的改革要义、改革方式以及改革原则等三方面切入，探索房地产税的改革路径。

改革要义：完善税制、保护产权

不少人认为，似乎只要能够开征房地产税，中国的房价就会应声而落。因此，房地产税普遍被视为降低房价的利器，其实这是认识误区。笔者认为，这一观点，既缺乏理论依据，也鲜有实践经验支撑，是有失偏颇的观点。

房地产税的落地，对于一些发展潜力不足的中小城市，的确可以抑制房价。即房地产税通过提高住房的持有成本，使房地产市场的投机成本变高，进而起到抑制投机的作用，促使中小城市的民众“用脚投票”，使房地产市场逐渐降温。

但对于北上广深这样的一线城市而言，人口的净流入使住房成为刚需，需求弹性变小，税负易于转嫁。全面开征房地产税不但很难起到抑制房价的作用，反而很可能继续推高房价，或者推高房租。而这两种可能都会“误伤”部分社会群体，体现为经济不公平的宏观效应。

纵观世界各国的房地产税征收状况，只有少数几个国家以抑制房价为目的来征收，但最终都是收效甚微。期望通过房地产税来调节房地产市场的做法比较典型的国家是韩国和日本。我们研究发现，韩国推出的综合房地产税可能对部分高端房产造成一定影响，但对长周期的房价上涨效应并没有起到明显的抑制作用。日本的特别土地持有税同样也没有达到预期的价格调控效果，且已于 2003年被迫停征。此外，许多国家的高房地产税与高房价已经形成共生模式，而不是“此消彼长”的对立关系。以美国为例，纽约、旧金山、洛杉矶等地都征收高额的房地产税，但房价仍然居高不下。因此，抑制房价并非我国房地产税改革的政策导向。

房地产税改革的要义在于两个方面：完善税制，保护产权。

一方面，房地产税改革使得现行税制逐步得以完善：其一，在“营改增”后地方缺乏主体税种的情况下，房地产税可以承当地方主体税种的角色，为地方政府提供财政收入。

其二，房地产税是一种存量税，是对财产存量征税。当前我国大部分与房地产有关的税收，都在交易环节征收，因此房地产交易环节的流量税较高，而存量税匮乏，使各环节税收结构失衡。因此，开征房地产税有利于改善我国“重交易、轻存量”的税制弊端。

其三，我国的财产税制度相对落后，耕地占用税、城镇土地使用税等等都是上世纪80年代前期根据当时的情况而设定的，一些政策早已不合时宜。开征房地产税能使现行税制跟上经济发展步伐，从而适应新时代的经济发展需要。

另一方面，从产权角度观察，开征房地产税还有助于产权保护：其一，征税作为一个资源由私人产权转变为公共收入的过程，只有税收明确了，产权才能明确。这种逻辑关系体现了税收在产权确认中的作用，即税收扮演产权证人的角色。征税边界的确定意味着产权边界的确定，而在产权制度既定的前提下，民众普遍遵守税收信用就会改善税收征纳关系，减少政府保护产权的支出，社会交易费用就会大大缩减，人们就会得到政府提供的更多的公共产品和服务，产权制度的有效性和合理性进一步加强，人们更为依赖和维护既定的产权制度，这时产权保护就成为一种必然。

其二，房地产税改革的前提是需要明晰的产权，因此房地产税改革的推进，将倒逼产权界定和保护工作的完善。对我国厘清当前政策福利保障房、小产权房、城市拆迁改造的回迁房等各种类型房产与土地产权的关系，建立房产确权登记，深化土地产权改革有重要的促进作用。

改革方式：渐进式推进改革

房地产税必然要开征，但政策细节及开征过程则需要更加审慎。因为房地产税在我国的开征，属于从无到有，引入一个新税种，如果要顺利地推行房地产税，必须采取渐进式改革，循序渐进，逐步突破一个个障碍。

一方面，房地产税开征会使大多数人受到影响，很可能会导致民众对房产地税的厌恶感增强，甚至降低税收遵从度，不利于房地产税的推行。理由如下：

其一，房地产税作为直接税，与增值税等间接税将税负隐于零售价之中有所不同，房地产税的税收负担将更加直接化、显性化。房地产税的税负直接落到民众头上，纳税人必然将房地产税的开征视为自身利益的损失。

其二，我国长期以流转税为主体，社会一直以来对税收的感知度较弱，纳税意识淡薄。在以直接税为主体的美国，社会的纳税意识较强，即使如此，土地和房屋征收的财产税仍被列为“最不受欢迎”的税收，在历史上屡次出现“抗税”事件。那么对于我国而言，征收房地产税，将彻底唤醒普通民众纳税人的权利意识和限权意识。如果贸然将房地产税在全民当中推广，必然会引发强烈的抵触心理，甚至导致纳税人与税务机关之间的冲突与对立。而不断积累的矛盾便可能演化成为社会矛盾，不利于社会稳定。另外，部分纳税人有一定的“话语权”，能对税务局和立法机关施加“院外压力”。一旦将这部分群体纳入课税范围，他们可能会采取各种手段为房地产税改革设置障碍。

另一方面，如果房地产税选择全民征收，将与我国一直以来实施的结构性减税政策相悖。结构性减税虽然强调“有增有减”，但最终还是着眼于减税方向，即税负总体水平是要减少的。如果在现行税制下全面征收房地产税，虽然能使财产税在税制结構中的比重瞬间提升，但同时也将导致宏观税负在短期内的急剧攀升，这与我国减税的政策目标背道而驰，同时也不利于在国际减税大背景下继续保持国际竞争力。

因此，要顺利推行房地产税落地，应该按照支付能力原则，先对一小部分人征收房地产税，即让那些拥有豪宅或者多套房的纳税人先为国家和社会做贡献。待取得财政收入后，政府通过再分配手段，将房地产税收入用于扶助社会弱势群体，加强保障房建设，保证低收入、低净值人群的社会福利。通过这种“抽肥补瘦”的方式使房地产税这个靴子落地，大部分民众都会对房地产税的开征持支持态度。等房地产税实施一段时间后，在其“促进社会公平”的形象深入人心之后，如果有需要，再通过扩大税基等方式，逐步将房地产税的征收予以延续和拓展。采取这样循序渐进的改革方式，势必遇到的阻力会小些。

改革着力点：贯彻税收法定原则和公平原则

房地产税改革的着力点首先在于强化税收法定原则。肖捷部长在《加快建立现代财政制度》中提到，房地产税改革要按照“立法先行”的原则。房地产税需要通过立法树立其权威性和正当性。立法作为“顶层设计”，能够通过透明、规范、正式的利益博弈过程来弥合分歧、寻求“最大公约数”，从而增强改革的民意基础与可接纳度 。有了“立法先行”，来自既得利益者的阻力将减小，房地产税改革的推进也将更为顺畅。

房地产税改革还要特别注重贯彻公平原则。首先是纵向公平原则，因为不同地区和家庭对房地产税的纳税能力有很大差异，房地产税的制度设计必须强调量能课税原则，税率可以根据不同房产类型，采取多级累进税制，对不同省份地区的房产也要实行差异化税率。例如，对于不同的房产类型规定不同的税率，豪宅、别墅等高档房产采用高税率，普通住宅刚开始推广房地产税时可以不征税，或者采用较低的税率。其次是横向公平原则，尽量拓宽房地产税的税基，并保证税基（即房地产评估价格）的公允性。对同一地区、同一房产类型，应当根据房地产当年的市场价值采用统一的税率。在房地产税推行过程中，只有充分考虑纳税人的承受能力，才能做到兼顾纵向公平与横向公平，才能使民众心理上更容易接受，从而降低改革的社会阻力，有效率地推进我国的房地产税改革进程。