网络舆情对基层政府公共政策过程的影响——以F市县乡政府为例

李才森，房正宏

（阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037）

一、研究背景

2017年 1月 22日，我国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》指出：我国网民规模已达7.31亿，互联网普及率为53.2%，使用互联网生活、工作的人群数量大幅度增加。同时，由于我国经济社会正处于发展转型期，也是社会矛盾凸显期，许多新问题、新矛盾逐渐出现，影响着人民群众的生产生活，也导致人民群众的利益诉求日益丰富化、复杂化。在此过程中，一些影响面较广的社会问题和社会矛盾便被公众在网络新媒体中提及，引发众多网友的关注与讨论，产生网络舆情。

与公民参政的传统方式相比，网络具有公开性、自由性及匿名性等特点，为广大群众提供了便利的网络参政平台。但同时，互联网平台也有不可忽略的局限性，会出现部分网络信息的虚假性及大量、甚至泛化性的民意“被代表”等情况，一旦出现如上情况，网络公民便会把问题的矛头首先指向政府机构及其工作人员。再加上在中国现有体制下，基层政府以其特殊的政治行政地位不仅承担着对中央政府和上一级政府的政策执行职责，也承担着对公众需求的回应责任。这使得基层政府的公信力首当其冲直面网络信息的挑战。因此，作为各级基层政府及公务人员，应切实从思想上重视和关注网络舆情，把握网络舆情的产生、扩散规律，了解网络舆情对公共政策的影响机理，针对性地引导和利用网络舆情，发挥维护地方社会的稳定，推动社会发展的积极作用。

二、文献综述

近几年，互联网的发展使公民网络参政成为可能，网络舆情对政策议程设置、政策决策等政策环节的影响和作用也越来越明显，因此，国内学者开始关注这一现象并对这一议题展开了相对充分的探究和考察。比如，万旋傲、谢耘耕从传播学的角度分析了网络舆情对公共政策的影响[1]；张慧民讨论了网络舆情与公共政策公信力之间的关联与互动，并从多个层面给出了重构公信力的建议[2]；毛家武对网络舆情的重要信息价值进行分析，对基层政府应对网络舆情提出了若干对策建议[3]等等，相关的研究成果还有不少。

从已有研究成果看，关于基层政府的网络参政现象研究还不到位，定性分析多、定量研究少，采用访谈、问卷调查和案例分析等方法开展研究的相关成果并不多见；虽然有少量基于实证研究而形成的研究成果，也多是在缺乏对影响机理深入剖析的基础上探讨应对措施，其科学性、针对性和实践应用性还不强。而且，多数针对网络舆情的研究是基于传播学和新闻学的学科角度，而较少从行政学、政治学或公共管理学的学科理论入手。基于此，本研究通过案例分析法深入、细致了解网络舆情对基层政府公共政策过程造成的影响，希望可以进一步丰富相关领域的研究成果，并为基层政策更有效地引导和利用网络舆情、促进公共政策的民主化和科学化提供参考。

三、研究方法

本研究旨在基于网络舆情和公共政策的概念、过程等基本问题的研究，以安徽省F市四县一市三区为例，探讨网络舆情对公共政策议程设置、政策规划、政策决策、政策执行和政策评估等环节的具体影响，分析网络舆情对公共政策制订与执行的积极作用与局限性，并提出有效引导与运用网络舆情的对策建议。

研究中主要运用案例分析法，通过具体的案例，对和某一社会问题有关的人、事、物进行长时间、多方位的观察分析，得出关于所研究问题的系列结论。本研究将基于安徽省F市四县一市三区地方政务官方网站、政务微博运行实践经验和成果以及新浪微博、天涯论坛和百度新闻等三家网站中的内容，搜集关于F市市政府和四县一市三区重要的网络舆情，找出典型的网络舆情影响政府公共政策的案例，深入分析，并提炼或佐证观点。

四、研究结论

公共政策过程包括政策议程设置、政策规划、政策决策、政策执行和政策评估等五个环节。以公共政策的系统要素和过程阶段为主线，纵向研究网络舆情对公共政策过程的影响，可以深入到公共政策活动内部，清晰分析出网络舆情对公共政策各阶段、各环节的不同影响。

（一）对政策议程设置的影响：汇集明确的可感知因素

政策议程设置是公共政策过程的首要环节。现实地看，一个社会公共问题被公众广泛关注并讨论，但是如果未能列入政府的议事日程，就仍然没有被解决的希望。从理论上讲，只有设定了政策议程，才能启动后续的政策规划、政策决策、政策执行和政策评估环节。可以说，网络舆情要想对政府的公共政策产生影响，首要条件是该网络舆情必须进入政策议程设置环节，被列入政府下决心要解决的问题清单中。因此，可以判断：网络舆情对基层政府公共政策的影响首先体现在对政策议程设置的影响上，这种影响效果将直接决定网络舆情的政治价值。

按照美国政治家约翰·W·金登的多源流政策模型来看，在政策议程设置环节，存在问题流、政策流和政治流等三种不同的源流，当这三种不同源流从各个方向在某一个时间点上交叉汇合时，社会问题就变成了政策问题，进入政策决策者的议事清单中。可以说，从理论和现实来看，政策信息的数量和质量，即全面性和准确性程度对政策决策的质量起着决定性作用。这就要求政府机构和政府官员在制订公共政策之前以及决策的过程中尽可能地通过多种渠道收集信息，作为决策的依据加以利用。据此，网络舆情作为电子化政府发展中网民参政的结果，从多源流政策模型看来，为问题流增加了一条新的支流，在政策流和问题流不变的情况下，促进政策窗口提早打开，帮助形成更符合现实的政策议程。

另外，随着教育事业的普及和公众文化知识水平的普遍提高，受数字鸿沟限制的人越来越少，且随着生活质量和维权意识的不断提高，公众对与自身利益紧密相关的社会公共问题关注度越来越高。特别是在新浪微博、天涯论坛、百度新闻等非由政府管理的网络舆情源地，网络信息的开放性、共享性及信息传播的匿名性等特点，促使公众参与讨论的热情更高，敢于表达内心的意见和想法，提高舆论信息的民主化、真实化，打破政府和民众之间信息不对称的局面，这也客观上要求政府机构及其工作人员，尽力、真实、全面地掌握并发送信息。在推进公共政策民主化的进程中，基层政府在制订和完善公共政策时也会主动征求群众意见，提高政策措施的针对性和解决问题的实效性，可以说，网络舆情为政府汲取人民群众集体智慧提供了较好的交流平台。F市各市县区政府在同级“两会”召开前期，都会通过官方网站交流平台向公众征询议案，正是发挥网络舆情参政议政作用的典型体现。

（二）对政策制订环节的影响：受限于体制机制设置

作为与政策问题的解决紧密相关的政策规划和政策决策环节，分别决定着公共政策能否对网络公民所反映的问题做出令人满意的利益表达，也关系到政策执行过程能否将合法化的公共政策付诸实施并圆满实现既定的政策目标。因而，这两个过程的重要性可见一斑，必将受到网络公民的普遍关注，受到网络舆情的广泛影响。但是，作为对专业知识和政治技术要求较高的政策规划环节，由于基层政府面对的网络公民很难满足相应的知识和技术要求，便导致网络舆情对基层政府政策规划的影响甚微。

另一方面，虽然网络舆情反映了群众对于社会事件的关注与认知，一定程度上体现了群众的政治见识和智慧及参与社会管理工作的热情，国家在制订与完善公共政策时通常也会征求民众意见，但从现实操作的可行性来看，政策制订环节能否真正体现群众的意见和需求，很大程度上依赖于必要的政策制订参与机制。目前来看，备受关注与争议的公民参与渠道有听证会、民主恳谈会、公民旁听等形式，不少研究者基于现实案例分析认为价格听证会制度作为一项“舶来品”存在水土不服的状况，本身的制度缺陷带来了参与者角色错位、意见采纳渠道不畅通、程序公开与透明度缺乏等问题，严重削弱了公众在政策制订与决策环节的应有影响。

特别是在一些官僚作风表现较为明显的基层政府，往往由于决策者的管理个性、管理方式惯性抑或对政策统一和行政效率的考虑等原因而过分强调集中，很多重大决策由“一把手”说了算。以F市来看，政务网站实行“分级管理，层层负责”“谁主办，谁主管”以及“属地原则”，区县政府和乡镇政府拥有对所管理区域内网络舆情的绝对处理权利，有些决策虽然被冠以民主的外衣，在决策前让专家、社会力量和广大群众等多方力量参与讨论，而起关键作用的仍只是少数人的意见，绝大多数网民反映的意见则被搁置。即便是在当前我国对公共政策制订中的行政决策咨询系统愈加重视的大背景下，一些基层地方政府对政策方案的设计和决策往往还是由政府机构和政府官员自行操作而不太重视专家的作用。个中原因，一则基层政府受条件限制，不易获得专家资源；二则部分基层政府官员根本不请专家，即使迫于各方压力请了专家，也仅仅是做做样子，走走形式。

（三）对政策执行与评估的影响：侧重于政策结果的主观描述

从特定意义上讲，公共政策是平衡各方利益诉求、协调社会各阶层关系的过程，政策执行的目的在于影响和改变政策对象即目标群体，政策实施的效果能否使公众满意是检验政策有效性的重要标杆。政策执行过程中，虽然政策对象居于被动角色，但是他们却可以通过自己对政策的支持与遵守的具体行为表达对一项政策的态度，可以说，一项政策能否获得公众支持、政策执行中是否会遭遇较强阻力便成为检测政策内容和政策效果的重要标准。依据理论要求和现实操作，为避免由于政策的不完善，可能招致政策对象的不满意，政策执行者们往往在一项公共政策全面推广之前，会安排小范围的政策试行，观察试行期的政策效果和政策缺陷。而网络舆情对政策执行的关注也往往集中在政策试行阶段，倘若在试行中出现和网络舆情要求相左的政策操作和政策效果，则会带来新一轮的网络舆情高峰，迫使政府决策机构修正政策方案，直至网民要求的公共利益得以实现。当然，此阶段出现的政策问题极可能是政策内容的问题，是从政策制订和政策决策阶段就已经遗留的问题。但由于网民在政策制订阶段参与度较低，他们自动地把政策失效的责任更多地归于政策执行过程，而不是政策制订和政策决策过程。

政策评估作为对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动，目的在于检验政策运行效果，并基于效果检验，对政策作继续执行、调整完善后执行，抑或完全终止的未来走向安排。政策评估的过程实际上也是一种理论研究过程，它对评估人员的理论素养要求很高。而作为网络舆情来源主体的大众，理论分析水平和实际操作能力很难达到评估过程对参与者和关注者知识和技术的要求，便不能被吸收入政策评估过程中。虽然随着民主化进程的推进，政策评估主体日益呈现多元化趋势，但对于基层政府来说，还主要靠各级党委、政府和专家评估组，公众参与政策评估的广度和深度仍需逐步提升。F市各区县的政策评估主要通过研讨会的形式，以文本报告的形式呈现，多数政策事项的政策文本主要由政府官员或党校工作人员完成撰写，不会也不可能过多强调公共参与。

再从公共政策从始至终的整个过程来说，政策执行过程是政策效果得以显现的环节，公众对政策效果的评估仅仅集中在政策执行阶段，并以政策回应度作为主要的衡量标准，往往单纯以“所要求的政策问题是否解决，政策效果是否达到，自身的利益是否已经实现”等主观感受为主，评估方式简单、粗糙。随着政策执行过程的终结和政策效果的达成，人民群众便不再关注此项公共政策。从这个层面来看，政策评估是较少被网络舆情主体关注的，这也致使网络舆情对政策评估环节的影响甚微。

五、讨论

本研究以安徽省F市县乡政府为例，探究网络舆情对基层政府公共政策过程各环节的特定影响。结果发现，最主要的影响体现在公共政策政策议程环节，公众借助于网络把社会上急需解决的公共矛盾和敏感因素以问题源流的形式推送到政府机构和政府工作人员的事务清单中，使之成为政策议题。在政策制订和决策环节，受限于参政体制和机制的不完善，网络公民很难在政策制订和政策决策现场表达自己的舆情信息，这一点也是我国继续发挥网络舆情的优势，鼓励网民参政议政进程中最应该解决的一大难题。同时，由于网络舆情主体主要关注公共问题的解决和政策效果的达成，在公共政策的全面执行和政策评估中，网络舆情的作用也是微乎其微的，甚至远不及在政策试行环节中的影响力，这一点同样需要政策研究者和政策实践主体深入思考与着力解决。

基于网络舆情对基层政府公共政策的影响，要求基层政府有效引导和运用网络舆情，发挥网络舆情在基层政府公共政策制订和执行过程中的应有效用，建立基层政府科学决策机制与网络舆情的长效互动机制，发挥其巨大的正面作用，帮助基层政府优化民主政治建设，改善基层政府形象，维持社会和谐稳定。

参考文献：

[1]万旋傲，谢耘耕.网络舆情传播对公共政策的影响研究[J].编辑之友，2015（8）：5-11.

[2]张慧庄.网络舆情治理困境与公共政策公信力重构[J].人民论坛，2014（4）：65-67.

[3]毛家武.地方政府和媒体应对网络舆情的现状和问题——基于广西玉林市盛业家园事件的个案分析[J].新闻知识，2011（1）：51-53.