乡村振兴战略中农村违章建筑问题及治理

(南方医科大学 马克思主义学院，广东 广州 510515)

一、农村违章建筑的界定

违章建筑常与违法建筑一词混用，涉及范围广泛，至今没有确切定义。政府各职能部门如国土、规划、建设、交通、环保、公路、铁路、防洪、消防、房管和城管等部门会根据自身职责分工和实际情况，对违章建筑作出不同的界定，其内涵和外延并不一致，处于城乡不同区域的违章建筑有不同的范畴。

城市违章建筑一般指在城市规划区内，未经主管部门审批，未取得规划、用地、施工等许可证或违反许可证规定建设的建筑。农村违章建筑一般是指“所有未依法取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证，在承包田、农用地、建设用地、未利用地上未批先建或手续不全、擅自动工新建的建筑物、构筑物和附着物；或对原住房进行改造，重建、拆建、升建、扩建等扩大面积的房屋，如破墙开店、住宅改成营业房、分隔小间用于群租、楼房加层、增搭边间；或在自家院子里搭建的小厂房、工棚、仓库之类等”[2]。现在一些农村中未经城建规划局许可、擅自在农田上修建的房子，属于违章建筑，将失去房屋所有权，将不予确权颁证。

二、农村违章建筑的复杂成因

农村违章建筑的出现、存在和蔓延，有着深层次的社会历史根源，与我国城市化进程快速、农村人口多、城镇规划滞后、土地供需矛盾大、农民增收缓慢、监管不到位、利益驱动、治理软弱等都有着密切关系，有着错综复杂的主客观因素。可从社会历史、政府政策、监督管理、个人动机、村庄治理等层面来分析。

(一)社会历史层面

一些违章建筑的产生是历史原因造成的，可称之为历史“类违章建筑”。“它是指在一定历史条件下、在管理制度不健全、监管空白缺位状态时出现并存在、没有办理审批手续或手续不全的建筑。”[2]这些建筑在当时被政府默许、不在禁止之列，主要有以下几种情况：第一，在我国较长的历史时期，城市建设缓慢，规划不健全、基础设施不足，人口不断膨胀,政府无法满足其住房需求，默许一些旧城区或城中村居民自行搭建“棚户”遮风挡雨；第二，为增强集体经济实力，农村加快脱贫，有些乡镇鼓励村集体招商引资、发展二三产业，村集体未办审批手续，就在闲置空地上搭建厂房、工棚或铺面；第三，为鼓励农村发展养殖业、旅游业，乡镇、村允许农户超面积建养殖场、农家乐、民宿等；第四，城郊村农民未经审批许可自建简陋房屋,用于办家庭工厂、出租、仓储用房等等，诸多原因造成争议多且定性难的历史“类违章建筑”。从某种意义上说，这些“类违章建筑”在一定程度上弥补了经济发展快速与基础设施配套严重不足的缺憾，肩负着政府应当承担而无力承担的社会保障职能。

事实上，在全国土地、宅基地确权前，不少农户的现有住宅，也存在着用地性质不清、究竟是住宅用地还是承包责任田难定性的问题，有些农房也没有《国有土地使用证》和《集体土地建设住宅使用证》，很难辨别建筑物的合法和违法，这也彰显了当前土地、宅基地确权的迫切性和重要性。

历史的“类违章建筑”与现实中的投机性违章建筑性质不同。投机性违章建筑是指有明文规定不允许，当事人仍坚持搭建住房予以牟利，或利用政府征地的时间差，偷偷摸摸、紧急或强行搭建，试图骗取政府补偿的建筑物。城镇化进程中，不少外来人口集中的城郊村就出现了大量投机性违章建筑，治理难度大。

(二)政府政策层面

一是建设规划滞后。为节约集约使用土地资源，政府规划中的建设留用地、待置换用地等可供农民建房的用地指标一直控制严格且审批程序复杂，每年分到村里的只有几户可以报批，建设规划滞后于新一轮农民建房热潮。有些农民在规划酝酿、停办手续期间擅自建房，有些投机者则在政府拟征转范围内突击建房。

通常使用解剖针扎入花生用打火机引燃，再去加热试管中的水。在花生燃烧过程中，花生常常有脱落现象，会影响测量结果，原因主要是解剖针没有垂直扎入2片子叶中，所以需要用解剖针垂直扎入子叶。

二是土地供需矛盾突出。“随着快速工业化、城镇化发展，我国建设用地需求的惯性增长与其有效供给刚性制约的矛盾不断加剧，耕地保护的宏观目标与耕地建设占用的利益博弈局面仍未根本转变。”[1]1997年开始农村第二轮土地承包，从承包期再延长30年不变。不少村要么无建房指标，要么只能解决少量住房困难户，远远不能满足农村旺盛的建房需求：农民家庭人口增长、分家分户后普遍要求扩建房屋；办家庭工厂的要拓展厂房、发展特色农业的要建农业附属房、小城镇人口聚集区需要大量可出租农房等。中国农民对住房历来情有独钟，手头有点钱就想到要盖房，但宅基地有严格的“一户一宅”规定，农村私人建房用地审批一直很严，宅基地多年得不到落实，收入增长后的农民扩建改善住房的需求被抑制；一些农户人口多，收入低，买不起商品房，儿女要谈婚论嫁，住房困难，只好在自建房上私自加层或搭附属房，在庭院空地上甚至在承包地上搭建住房。三是政策和民意存在冲突。土地二轮延包中，先前外出打工或将土地撂荒的农民工，政策允许其返乡要田。2014年7月，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。根据《意见》，现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件[3]。2015年中央经济工作会议提出：“落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。”[4]但不少农民还是担心把户口迁出后，农村老家的土地、宅基地、村集体收益没了。党的十八届五中全会强调维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。2018中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。以上规定，基本解决了农民进城落户的后顾之忧，农民进城落户，土地承包权经营权、宅基地使用权不变。这些政策对进城农民来说，无疑是好消息，但容易引发留守村民的心理不平衡，因为进城农民依然保留田地，随着人口增长，村里的土地资源、宅基地更加紧缺。

(三)监督管理层面

一是政出多门、多头管理。一件事情多部门多头管理往往管不好，影响行政效率，如涉及停车乱象的有“12部门管不好一个停车场”[5]的戏说。违章建筑涉及多个政府职能部门，有国土、规划、建设、交通、环保、公路、铁路、防洪、消防、房管和城管等近20个部门，各部门都有自身的职责分工、管辖权限，对违章建筑的认定无统一标准，没有形成完整统一的政策体系，有时政策条款相互矛盾，有时则监管缺失。

二是执法力量不足、执行权力有限。违章建筑需要动态巡查，冒头就制止，但因执法部门人手少，负责的片区大，管理难到位；小范围的违章搭建，十天半月就可搭成，违章人与执法人员打游击，你查他停，你走他建，你白天巡查，他挑灯夜建，简陋搭建真要被强拆，损失不大，违法成本小。法律赋予行政机关执行权有限，国土资源、建设部门只有责令停止违法建筑行为的行政许可行为，不能采取传唤、拘留等强制措施，对违法建筑行为无震摄力。“按照《土地管理法》的规定，现有乡镇机关无权处罚违法用地和违章建筑，基层管理处于中空状态，间接导致违法违章现象愈演愈烈。”[6]有些村违章建筑量大面广，有法不责众现象，治理难度更大。

三是处罚程序复杂，拆违手段单一。按照行政处罚法规定，违章建筑案件只有通过立案、调查、告知、处罚、申请法院执行等流程来解决；拆违程序繁琐，从发现违法占地→调查取证→违章认定→下达行政处罚决定书→申请法院强制执行→强制执行拆除，如在某个环节当事人不配合，后续工作无法进行，因此，有些违章建筑处置要拖上数月甚至数年。

强拆是政府治理违章建筑时不愿意用但又不得不用的处置办法。基层政府对强拆一直顾虑重重，缺乏快速有效的联动机制。现实中，强拆有许多缺陷：有些农民的确是住房困难，又花全家积蓄和东挪西借的钱来建房，会千方百计抵制阻扰强拆，对抗情绪激烈，容易引发暴力冲突甚至会发酵成群体性事件，影响农村社会稳定；强拆成本高且范围极其有限，执法部门往往需要耗费大量人力物力财力，组织声势浩大的集中行动，但只能针对一定片区的违章典型户，强拆的范围和对象有限；强拆对违法户无持续震慑作用，集中强拆后，村民会暂停违建行为，观望一阵子，“高压期”一过又故态复萌，容易陷入“强拆—重建—再拆—再建”的恶性循环中。

四是基层乡镇管理松懈，权钱交易放纵违法。国家在农村实行“一户一宅”政策，要求“拆旧建新”，即拆除旧房后建新屋或新建房屋后拆旧房。现实中，一些被征地村民搬入安置房后，不按规定自行拆除过渡房，由于乡镇、村的管理不到位，“这些过渡房一旦空出，马上又成了外来务工人员的廉价栖身之所，租金成了被征地农民收入的一部分。在这种情况下，各级政府没有采取强制措施予以拆除，致使了这一违章建筑群的继续蔓延。另一种是在村民办理新的建房证时，未按规定拆旧建新，相关职能部门在验收时也未严格把关，导致了‘一户多基’的存在，原建老住宅就成了违章建筑”[6]。

违章建筑屡禁不止背后还有部分执法人员的腐败。权钱交易让监管人员大开绿灯，收受贿赂后，不报告，不制止，放纵违章行为，有的甚至为违法建筑办理有关手续。据报道，广东珠海城监人员发现正在施工的违章建筑后，违章户贿赂城监人员后，双方心照不宣地采取缓兵之计，一直拖延到违章房建成，必须由法院强制执行了。“作为粮食安全根基的耕地，伴随着保障发展和保护耕地的‘双保’压力不断增大，为什么一些地方的‘动作’会经常发生变形——热衷于加快征地和出让土地，却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的民生职责，以至于出现耕地保护“监守自盗”的行为。”[1]由于部分公职人员的腐败，使得当地政府在耕地保护、旧村改造中压力倍增、阻力重重，木已成舟就难拆除了，不得不掏巨资补偿违章户。

(四)利益驱动层面

一是利益驱动强烈，租金补偿诱惑。随着城镇化快速推进，城区不断扩张，征地拆迁范围大，土地增值效应明显，个体私营经济发达的农村，出租房供不应求，一些被征地农民失去生活来源，通过违章搭建、扩建、翻建房屋来扩大住房空间，出租给外人务工人员来贴补家用。近年来，国家和各省市陆续提高房屋征收的补偿标准，征收民房时会对有一定年限的违章建筑视为合法并按面积给予补偿，部分农民为多得补偿而违章扩建、抢建。以前的违章建筑大多零星分散，以个人和集体自用为主，现在是为了利益不管不顾，明目张胆地获取土地的违法违规收益。各地应当制订标准，被认定为违章建筑的一律不予补偿、确权登记。

二是法律意识淡薄，攀比从众跟风。部分村民无视土地法规和政策，或对政策一知半解，对建房规定认知模糊，认为自家房子拆建、改建、重建、加建纯属私事，有的认为主体建筑已办理审批手续，附属房或小搭建就不需再办了，不知道未经审批建造附属房也是违法的。有些农民常把土地承包权经营权当作所有权，认为在“自己的土地”上建房天经地义，不需要审批，把占用耕地建房视为在土地的“合理开发”“正常利用”。这也与农业比较效益不高有关。土地曾经是农民的命根子，以前建房大多自觉地建在坡地、荒地上，保护耕地自觉性强。随着乡村工业化、城市化发展，种田产生经济效益远逊于办厂、务工、租金收入，商品房价格一路走高，农民房租金水涨船高，刺激着更多农民占用承包地建房。不少农民还有攀比从众心理，人家搭，自家也赶紧搭，反正要拆大家一起拆。一些住房困难户，为改善居住条件而搭建；一些经济困难户，为租金而搭建；一些投机分子，为多得补偿而搭建；一些住房宽敞、经济条件好的农民，看到违章建筑的低投入、高回报，也纷纷跟风搭建，于是，违章建筑从无到有、由少到多蔓延开来。

(五)村庄治理层面

一是村民易结成利益共同体。乡村是一个熟人社会，由于大家都有共同的住房需求、利益诉求，无形之中就形成一种默契，很容易结成利益共同体。农村土地是国家集体所有，政府部门查处违章建筑的罚款收归国家财政，监督举报违建行为没有奖励。由于缺乏利益驱动，无论是村集体还是农民，都认为没必要做恶人，对发生在身边的违法占地行为，只要不危及自身利益，事不关己，高高挂起，不举报、不制止。大家“我不举报你，你也不举报我”，彼此为今后占地建房留条后路。有些违章建筑是在自家院中搭建的，没人举报就很难发现。政府部门进村执法拆除时，村民大多看热闹，配合执法的很少，有的还煽动官民对抗、鼓动暴力抗拆、围攻执法人员，加大了执法的难度。

二是村治的软弱无力。村委会是群众自治组织，村干部最了解村里情况，违章建筑刚开始搭建，村委会如能及时出面制止、上门劝说，或向执法部门反映，能够起抑制作用，并将其消除在萌芽状态，不至于强拆时造成资源浪费和财产损失。但我们发现，村委会在遏止和治理违章建筑方面显得特别软弱无力。这与村干部的特殊身份有关。国家政权强力渗透乡村社会时期，村干部是国家政权在乡村社会培育的代言人，是国家政权在村落里的“代理人”[7]。改革开放后，乡村自治性增强，村干部处在官、民两个系统的边际位置，担当中介者的角色，具有“边际人”的特征[8]。村干部常常处于一种既要执行上级命令，又要保护村民利益，最好还能兼顾个人利益的状态之中。村干部的权威和合法性来源于村民的投票支持，对村里的土地矛盾、违章建筑，不少村干部的做法是：或睁一只眼闭一只眼、或暗地里默许、或为当事人说情；碍于乡里乡亲的情面，不愿意出面制止，发现后上报执法部门，矛盾上交，不愿管、不想管、不敢管，更不愿意参与违章建筑的拆除处置；有的村干部自己就是占地违建的急先锋，或者为亲属乱搭乱建提供庇护，违章建筑蔓延。

三、农村违章建筑的治理策略

针对违章建筑的复杂成因，要结合当地实际，了解和尊重村民利益诉求和社会文化心理，积极寻找治理良策。

(一)尊重历史事实，加快甄别确权

在严格执行国家“一户一宅”政策和占地面积限额的同时，做好农村宅基地和房屋确权登记发证工作。本着尊重历史、维护农民权益的原则，对违章建筑的性质予以甄别，解决好历史“类违章建筑”的确权问题。“农村土地确权登记是维护农民土地权益、促进农村改革发展的一项基础性工作。”[9]土地确权旨在维护农民权益，是农民土地权益的“定心丸”。《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号),明确指出：“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。”[10]“《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(以下简称《通知》)，针对宅基地面积超占问题，《通知》明确对于历史上经过批准的宅基地，认可批准的效力，按照批准面积确权登记。对于未经批准占用宅基地的，则分历史阶段予以处理。按照1982年以前、1982—1987年、1987年以后3个历史阶段对宅基地超占面积进行确权登记。”[11]这些政策规定是很“接地气”的，尊重历史，更加重视保护农民财产权，对不同历史阶段的住宅“超面积”的情况，在管理上没有“一刀切”，不会一概视作违章建筑。所谓违章建筑在尚未被正式确认前,也不能机械粗暴地当作违章建筑来处置。由于历史原因，通过补办建房审批手续可使“涉嫌违章”的建筑转为合法建筑。以1987年房屋普查为分界线，之前建造的且居民自住的,应当视作合法；之后在房屋普查登记中，漏登未确权、无证但合理合法的房屋，也不宜一概按违章建筑处理。

(二)缓解供需矛盾，实施损益补偿

做好村庄规划，缓解土地供需矛盾，满足日益增长的农村建房需求，是解决违章建房的根本。建设规划要与经济发展步伐同步，逐步增加农民建房的土地使用指标；在城市新区、工业区建设时，充分考虑外来人口居住需求，政府规划建设保障性住房、廉租房和农民工公寓，企业建职工宿舍，以减少外来人口对周边农村的住房依赖，以减少占地违章建房问题。

加强政府各职能部门之间的协调沟通，完善土地系列政策和实施细则，放眼长远，不追求短期效应，对违章建筑的认定、处置，统一标准、统一口径。政策制订要把农民利益放在重要位置。政策学中有个“损益补偿原则”，“是指在一项政策中受到损害的利益，应当在其他政策中予以相应的补偿”[12]。2016年10月推出的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”无疑给有地的农民带来了实惠，但城镇化建设中有大量被征地农民，其土地利益被抑制，一定要有相应的补偿政策：征地拆迁时要按标准予以补偿，对住房困难户，拆除违章建筑时要协助解决住房问题，给予安置房、拆迁房或农民公寓，就地安置，或提供资金补偿、低息贷款支持等。如果对利益诉求被抑制群体长期不闻不问，就会民怨沸腾，影响农村发展稳定。

(三)理顺管理机制，封堵疏导结合

理顺管理机制，健全巡查机制与网络，改变九龙治水现状。政府要明确违章建筑的执法主体,由其全权处理违章建筑的监督与查处；增强农村基层监管力量，职能部门与村镇形成合力，充分发挥村民监督作用；坚持以预防为主，重在把违章建筑消灭在萌芽状态，一经发现应立即采取措施，从快处置。国土部门对违章建筑虽然没有“强制执行权”，但可以“制止”。严格土地执法，强化国土部门的行政作为，行使好“制止权”，人民法院用好“强制执行权”。提高办事效率，公开办事程序，公开办事标准和办事结果；执法人员廉洁自律，执法公平透明，查处权钱交易，问责行政不作为、失职、渎职行为。

农村违章建筑治理光靠严防死守是不够的，还要有相应的疏导机制。违章建筑的出租收益是不少农民的重要经济来源，强拆处置会对他们的生计带来影响，要出台一些扶持性政策，鼓励村民就业、自主创业，加强技能培训，为农民提供更多的岗位，减少因出租房被处置收入锐减或生活无着现象；要充分考虑村民社会保障问题，实行基本养老、医疗保险等全覆盖，真正解决生存与发展问题。

(四)教育惩罚并举，缩小利益空间

执法部门、乡镇村密切配合，积极开展土地法、规划法、农田保护法等的法规宣传，提高农民的法制意识和守法自觉性；普及村镇规划、建房审批手续、宅基地和房屋确权政策宣传，充分认识违章建筑的危害，缩小违章者的获利空间，避免因违建被拆而蒙受经济损失；定期开展专项整治，大造舆论声势，抓典型，严厉打击不法分子，教育警戒，扶正压邪，形成威慑，对违法抢建、扩建的，征地拆迁时不补偿、不安置，不供应水电气，还要将其违法信息要交与银行、公检法、政府审批部门等备案，并存入个人诚信档案，集中或分期分批向社会公布，这样能使违法者有所收手、有所顾忌，让村民真正觉得占用承包地违法建房既违法又不划算，得不偿失，不敢建、不想建，方能从源头上遏制抢建风。

(五)强化村庄治理，重视预防管理

查处惩治都不如预防管理，村委会虽然无权强拆违章建筑，但应当站在预防监督的前哨。村干部要多做扶贫富民、助学济困的好事，要走进老百姓家里，多劝说，多联络感情，干部得人心，群众就会自觉放弃并抵制违章建筑行为。

完善举报渠道，建立村民自我监督机制；调整利益分配，设立举报奖励制度，按违章建筑面积设立奖金，奖励举报者；评选“土地管理模范村”，以积极制止或配合查处违章建筑的村集体给予物质和精神奖励，给农村集体以更多的土地利益，在建房用地审批上有“绿色通道”，监督和制止就会有实效性；既有经济手段，又走群众路线，就能将违法占地建房现象消除在萌芽状态。

综上所述，推进乡村振兴战略时要高度重视农村违章建筑问题，尤其是擅自占农田违章建房问题，其危害极大、影响深远。但农村违章建筑的出现有其深层次的社会历史背景,屡禁不止背后有相当复杂的成因，无法“一刀切”地强拆，需要具体问题具体分析。当前，尊重历史，了解和尊重农民利益诉求和社会文化传统，分析甑别其是否“违章”，需要做一系列细致的工作。基层政府和各监管部门，需努力寻找农村违章建筑的治理良策，多管齐下，尽量将此老大难问题消除在萌芽状态，以减少事后的强拆，避免多方利益受损，维护农村社会和谐稳定大局，从而确保乡村振兴战略健康有序推进。