黑龙江省养老保险基金投资管理研究

徐 颖 杨伟明

（绥化学院经济管理学院 黑龙江绥化 152061）

一、黑龙江省养老保险基金投资管理现状

2016年黑龙江省人口总数3831万人，企业退休人员457万人，较2010年增长70%，其中65岁老人占人口总数的比重是11.6%；全省企业退休人员、机关事业单位退休人员月人均基本养老金分别提高7%和6%，由月人均1076元提高到2119.56元，净增长1043.56元/月，整体增长近一倍；全省净迁出人口322.5万人，以30～39岁为主，占比32.6%，退休人员增多、养老金水平提高、社保参保人员流失加剧了黑龙江省养老保险金支付的困境。2016年黑龙江省养老保险累计赤字232亿元，企业职工养老保险基金收入890亿元，支出1210亿元，当期收不抵支，黑龙江省成为全国首个养老金结余被花光的省份，已经出现了不能“自给自足”的困境[1]。

黑龙江省养老保险覆盖率达65%左右，缴费人群的实际缴费率80%，是首个赡养率超过70%的省份。如要实现退休后的生活与退休前生活水平相当，世界银行建议的养老金替代率应达到70%，而现实的情况是养老金替代率不断下降，只有40%左右，并不能满足退休群体的养老需求[2-3]。养老保险收入与支出差额不断扩大，职工缴费率不断下行，基本养老保险领取人数占比不断上升，导致养老金支付压力越来越大。出于对养老保险基金安全的考虑，养老保险基金的投资受到严格的监管和控制，只能投资于银行和国债，投资收益率非常低，自1993年养老金管理办法出台，年平均收益率仅2.2%左右，低于通货膨胀率、更低于CPI年均复合增长率，使养老保险基金严重贬值。要实现“老有所养”的宏伟目标，实现养老金的财务平衡，如何做好养老保险基金的运营、确保养老保险基金的可持续性成为亟待解决的问题。

二、黑龙江省养老保险基金投资管理存在的问题

养老保险制度是社会保障制度的重要内容，黑龙江省养老保险制度属于“统账结合”部分积累制，其特点是现收现付制的资本积累型模式，包括社会统筹和个人账户，其中社会统筹部分，采用现收现付制，由在职劳动者缴纳的保险费支付退休人员的养老金；个人账户采用累积制，按照缴纳金额的不同，在未来退休时领取不同额度的养老金。由于供养比率低、养老金水平高、养老金保值增值能力弱等原因，为了保障养老金的足额发放，多年来个人账户基金用于转移支付现已退休人员的养老金，导致个人账户空账运行现状严重存在，产生这一现象的原因主要是黑龙江省养老保险基金增值能力弱，在投资管理方面存在诸多问题，有些也是全国养老保险基金投资管理领域存在的共性问题。

（一）投资渠道狭窄，投资收益率低。20世纪50年代由于大规模的工业化和城镇化，全国各地的青年涌入黑龙江开展工业建设和农业生产，期间人口暴增80%，为了吸引青年到边疆服务，其养老政策上几乎全部纳入国家体系，也就是几乎全部都是国家在养老，这是黑龙江省退休国企职工数量多、养老保险赡养比全国第一的主要原因。养老保险基金的投资运营一直秉持着“安全、保值”的基本要求，投资过程中只能存入银行和购买国债，投资收益相对较低。在过去的十余年里，养老保险基金收益率只是略高于2%，与银行一年期存款利率持平。根据中国人民银行的统计数据，过去十年通货膨胀严重，其平均比率可达到3.2%，而2017年实际通货膨胀率7.5%，低收益水平使养老保险基金在缩水，几乎不能够做到保值。另外，如果养老保险基金投资收益率低于工资替代率，是难以保证未来养老保险基金的支付能力的。事实上，人类预期寿命在不断延长，由于计发政策导致的缴费和养老金待遇等的不公平产生资金缺口，会使养老金支付压力进一步增大。统计数据显示，黑龙江省过去20年职工工资平均年增长率在10%左右，高于通货膨胀率，因此要实现养老保险基金可持续性目标，养老保险基金投资收益率应远高于CPI指数，这样才能实现养老保险基金的保值增值。

（二）基金统筹层次低，缺乏有效的集中管理。2006年黑龙江省初步实现了养老保险基金的“六统一”，经过十余年的发展，实际上黑龙江省养老保险基金的省级统筹仍然存在止于制度的问题，或者只有很小比例的调剂金实现了部分统筹。现实的养老金管理仍然以市级为单位，养老金固定于统筹单位，并没有实现各单位间的相互流转。由于市县一级政府资产管理能力有限，养老保险基金没有形成规模效应，增加了养老基金保值增值的困难，使用、投资和运营等方面效率低下。统筹层次低使各地区养老保险费率不统一，上海养老保险雇主缴费率21%、北京为19%、黑龙江省为20%，影响企业参保积极性；各省之间由于区域发展不均衡，使得养老保险基金不能在各省之间进行调剂使用。

（三）法律制度不健全，缺乏有效的投资管理机制。我国没有颁布专门关于社会保障方面的法律，指导政府工作的通常都是规章、制度和意见等形式的文件，只有《宪法》中提到了公民有权享有家庭赡养权和从国家、社会获得养老保障的权利。《养老保险基金投资运营管理办法》中明确规定了养老保险基金投资运营的监管机构，我国人力资源社会保障部和财政部，主要负责对受托机构、托管公司和投资管理机构等主体的基金投资管理业务进行监管；养老保险基金的投资经营活动主要由中国人民银行、银监会、保监会和证监会负责监督[4]。养老保险基金投资监管机构众多，在保障细节上有一定的好处，但《养老保险基金投资运营管理办法》中没有细化各部门的监管职责，投资运营和监督管理存在交叉，监督力度大打折扣，缺乏市场化的监督制衡，则导致信息不对称、透明度不高和收益率低等一系列问题。另外，投资必然存在一定的风险，目前，我国在养老保险基金在应对投资风险方面，尚没有建立起多层次的风险补偿机制，风险补偿环节还很薄弱。

三、国外养老保险基金投资管理经验分析

我国建立养老保险制度的时间相较于其他发达国家为晚，在投资运营方面经验不足，在养老保险制度改革以及经营策略上可以借鉴和参考其他国家的成功运营模式。

（一）美国养老保险基金投资运营。美国养老保险制度包括社会养老保险、雇主提供养老金计划和个人退休账户计划三个层次[5-6]。在投资运营方面，社会养老保险基金通过社会保险信托基金来完成，主要投资于政府发行的特种债券，该债券以国家税收为保障，并且不允许上市流通，安全性高；雇主提供养老金计划和个人退休账户计划，主要通过市场化运营，投资方式比较广泛，能够带来更高的投资收益，同时，也存在较大的风险。美国社会养老保险基金实现了国家层面的统筹，统筹层次高、资金规模大、投资效率高和强制性强。在保障养老金安全性方面美国政府建立了完备的法律体系，通过立法严格控制基金筹集、投资、管制、分配等环节，每一个环节都有专门的机构负责，分工合理、权责分明。其监管机制包括内部监管和外部监管两个层次，最大程度地保障养老金的安全。同时美国还设立了养老金福利担保公司，在企业倒闭或养老金不足时，起到补充养老金的作用。

（二）德国养老保险基金投资运营。德国是现代社会保障制度的发源地，养老保险管理机制属于独特的劳资自治型管理机制。德国的养老保险管理部门属于社会组织范畴，与政府部门保持着一定的距离，该部门不受政府的管制，其资金来源是通过对养老保险基金进行管理收取一定费用获得的，在事务管理上具有主动性和决定性。养老保险基金的运营采用相关利益联系者参与民主决策的机制，以社会选举的形式组成代表大会，将被保险人、雇主和养老保险基金运营事务紧密联系起来，被保险人和雇主具有发表意见的权利，也有相应的表决权。德国养老保险基金资产达3000亿美元以上，主要投资于债券、房地产、股票和银行储蓄，其中债券投资比重最大，占总额的3/4，对于股票投资和房地产投资，相关投资公司法中明确规定了投资上限[7]。投资资产的形式主要以实体资产和产业资产为主，如房地产和基础设施建设，并给予一定的税收优惠。建立以行业监督、自我监督、国家监督和工会监督的“四位一体”监管模式，保障养老保险基金的高效运营。

（三）日本养老保险基金投资运营。日本拥有全球最大规模的公共养老基金，养老保险制度属于双层结构，包括国民养老金制度和厚生养老金、共济养老金制度两个层次[8]。国民养老金制度是日本基础养老金制度，具有全覆盖的“全民皆养老”的特点，每个日本公民都能够在未来领取固定金额的基本养老金；厚生养老金、共济养老金是报酬比例养老金，以参保人报酬水平为基数，按照一定的比例缴纳的养老金，属于积累性质的养老金。日本养老保险属于中央层面统筹，实现了养老保险基金再分配的功能，保证养老保险制度的公平性和稳健性，政府在养老支付负担比例达到50%，在同等支付水平下，降低了参保人员养老保险金负担[9]。《国民年金法》《老年人福利法》作为监督养老保险基金运营的法律保障，厚生省下辖年金局、社会保险厅、地方政府下属的国民年金课和社会保险事务所是养老保险基金运营的监管机构，这种多级别多层次的监管机制对日本养老保险制度的可持续性、公平性提供了有力保障。

四、完善黑龙江省养老保险基金投资管理的建议

（一）科学资产配置，提高投资收益率。在国外较为成熟的资本市场中，养老保险基金成为入市资金构成中重要组成部分，例如美国的股票市场，养老保险基金占入市资金总额的40%～55%，欧洲的股票市场中养老保险基金所占比重超过50%。2015年8月，国家颁布的《基本养老保险基金投资管理办法》中明确规定：“养老保险基金可以投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品等，但合计比例不得高于养老基金净值的30%。”[4]黑龙江省在对养老保险基金进行投资时应当以资产配置为核心，可以适当购买政府债券、投资较为稳妥的股票、部分投资于固定收益类的市场投资项目、大型基础设施建设等。投资时趋向于多元化和长期化，并做好对投资业绩的评价工作。与养老保险基金性质相同的全国社会保障基金在2017年规模达到20，000万亿，由社保基金理事会主要负责投资，积累了丰富的经验并取得良好成绩，其年均收益率达到8.37%，说明社保基金理事会的投资经验是值得参考的[11]。很多学者在养老保险基金投资组合策略方面进行了很多实证研究，具有很好的参考价值，比如运用马科维茨资产组合模型，以债券、股票和银行存款为主要投资方式，运用相关数据获得最优债券组合，以社保基金年化收益率为目标的投资中可以按照国债投资比率32.03%、股票投资37.50%、银行存款投资30.47%的投资组合进行投资[12]。另一方面投资总是伴随着风险的，从长期的角度考虑，安全性和流动性是投资管理过程中应首要考虑的因素，在风险和收益中找到平衡，那么在投资过程中就应当注重投资的技术分析，普遍运用精算分析，黑龙江省应当设立专门针对养老保险基金投资的精算部门，综合考量各种因素，科学化投资，科学评估养老保险基金的支付能力等，减少投资失误，提高投资的科学性，稳固增加投资收益[13]。

（二）尽快实现中央统筹，健全多层次养老保障体系。无论是美国、德国还是日本等发达国家，在养老保险基金统筹层次方面都达到了中央统筹的级别，统筹层次高避免了由于区域、经济发展等因素产生的养老金不公平问题，同时养老基金规模大，再分配效果显著。黑龙江省是目前全国养老金发放最困难的省份，抚养比1：1.3，而广东省最高是1：9。养老保险全国统筹，能够真正实现全国统收统支，增强养老金筹资能力和支付能力，将分散的资金汇集起来，形成规模效应，能够填补经济发展不平衡所导致的养老金局部性缺口，在全国范围内调剂余缺、分散风险，有助于养老保险基金的可持续性。同时，基本养老保险实现全国统筹，养老金筹资能力和支付能力都会有很大程度的增强，由于经济发展程度不同所导致的区域间企业和个人的负担不平衡问题得以解决，养老金缺口导致的政府财政兜底的风险也会降低，还会促进公平市场竞争环境的形成。我国养老保险基金每年的当期结余4000多亿元，累计结余4万亿元，如果实现全国统筹，4万亿元的养老金结余可以支撑全国16个月养老金的发放，能够切实解决省与省之间不平衡的问题。

城镇职工养老保险体系包括基本养老保险、企业年金和个人储蓄型养老保险三个层次；城乡居民养老保险体系属于单一层次，养老保险构成包括个人缴费、集体补助和政府补贴三个部分[14]。黑龙江省养老保险体系不健全，保障力不足，基本养老保险在养老保险体系中所占比重超过80%，负担过重，为减轻基本养老保险支付压力，应当建立健全多层次养老保险体系，充分发挥企业年金和个人储蓄型养老保险的养老保障功能。黑龙江省是农业大省，一半的人口是农民，农民养老保险主要靠个人缴费、集体补助和政府补贴，但由于缴费基数小，所获得的养老金也非常少。在完善农村居民养老保险体系方面可以考虑以农业产出换保障的模式，按照农民种植作物的品质和数量计算其农业产出贡献值，设计科学的模型换算为货币金额，计入养老金账户。这样一方面可以缓解农村劳动力流失导致的农田荒芜问题，还可以提高农民种地积极性、保障农作物品质；另一方面对农民养老提供多一层保障，实现“地种得越好、养老越有保障”。

（三）建立养老保险法律，完善养老基金监管机制。首先，黑龙江省应当借鉴国外经验，颁布专门的养老保险地方性法规，为养老金投资运营提供法规保障。其次，将养老保险基金投资管理与行政管理相分离。养老保险基金的投资运营属于金融范畴，政府不应当过分干预，政府在金融领域并不是专业的部门，会出现目光短浅、过分审慎等问题，经验表明，由政府部门做出的投资决策往往收益率比较低，而由政府外的机构做出的投资决策相对收益率较高，并且能够综合考量收益和风险，保护基金投资者的利益。因此，养老保险金投资过程中应当以政府为主导，委托独立的投资机构对养老保险基金进行投资，并严格遵循第三方运营原则，确保养老保险基金管理机构的独立性。再次，建立外部和内部相结合的监管机制对投资机构的投资行为进行监督，加强信息披露，防止养老金被占用和挪用[15]。最后，对于投资风险的预防应当建立多位一体的养老金风险补偿机制，拓宽风险补偿资金的来源，在养老保险受益人无法获得相应待遇的前提下，对受益人进行补偿。

习近平同志在党的十九大报告中明确提出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”[16]黑龙江省应当积极应对人口老龄化给养老给养老保障带来的挑战，借鉴发达国家养老保险基金投资管理方面的经验，解决养老保险基金投资管理方面存在的问题。通过拓宽投资渠道、增加政府财政性资金投入，结合已经实施的延迟退休政策和开放二孩儿政策，使养老保险基金达到“开源+节流”的目的；加快实现中央统筹的步伐，消除由于地域和经济发展不平衡导致的养老政策不公平，提高养老保险基金投资效率；建立养老保险专门法律、完善监管机制等措施，为养老保险基金运营提供法律保障和实施有效监督。全面推进养老保险制度的改革，切实做好养老保险投资运营工程，实现养老保险基金的保值增值和养老保险制度的长期、健康可持续发展。