红十字会事业发展困境研究——以四川为例

(四川省社会科学院社会学所 四川 成都 610000)

一、四川红十字会系统概况

四川省红十字会1912年成立，发展至今已逾百年，现全省市(州)红十字会21个，县﹙市、区﹚红十字会184个，在27所省属高校建立了红十字会或红十字志愿者组织，红十字会专职工作人员614人，兼职工作人员156人。截止2012年底，全省累计发展红十字基层组织4511个，红十字团体会员3714个，成人会员20.8万人、青少年会员91.7万人，注册志愿者8424人，基层组织建设取得巨大进展，成为我省慈善事业的重要组成部分。

近十年来，特别是2008年汶川地震发生后，四川省红十字会为我省灾后重建工作做出了突出贡献，汶川地震共实现募集款物近60亿元，共参与组织实施的援建项目4630个，其中博爱新村项目383个、涉及民房10万余户，博爱卫生院(站)项目2510个，博爱学校项目1534个，其他项目203个。

二、四川红十字会系统的运行模式

(一)筹资机制

筹集资金的能力一定程度上体现社会组织公益能力的大小，资金是红十字会组织确保日常运转的必要条件，也是组织实现其职能推动其事业发展的物质基础。四川省红十字会收入主要来自于省、市、县三级红十字会收到的境内外捐赠以及政府拨款，另外一部分来自会费，不动产和其他收入

除了传统捐赠以外，近年来四川省红十字会系统正在结合地方文化，积极探索多元化的筹资渠道，开展了像成都市红标公益活动深入开展，广元市的“女皇故里博爱情”、内江市的“七彩天空”、南充市的“恒爱·南充”等创新型公益活动，收到了较好的效果。

(二)决策机制

红十字会需要通过科学的决策机制以降低决策成本，提高组织的运作效率，实现社会效用的最大化。红十字会内部决策体系包括了会员大会、理事会、管理部门等，并形成相应的决策分工形式和决策权分配格局。理事会决策处于决策体系主要核心地位，通过完整的决策机制，与各决策机构协作，对决策内容进行严格的层级制决策。

(三)监督机制

红十字会的监督包括了内部监管和外部监管。内部监管通常是指红十字会通过内部的理事会、监事会的监督管理机制对红十字开展的工作行使监督；而外部监管是指政府、捐赠人以及其他利益相关者对红十字会进行监督，包括了会计事务所等第三方行业评价机构。

三、四川红十字会发展面临的困境

(一)公信力缺失

作为社会公益组织，公信力是其生存与发展的根本，公信力越高意味着其社会影响和声望越高。良好的公信力会促使红十字会获取社会资助，吸引更多的志愿者参与，红十字会才能调动更多的社会资源，聚集更多的社会资本。2011年“郭美美事件”使红会陷入前所未有信任危机中，再加上一些莫须有的新闻在网上发酵，“妖魔化”红十字会工作，使得红十字会形象大打折扣，红十字事业雪上加霜。

红十字会的公信力的下降，直接影响了红十字会筹款能力，限制了红会的发展。原因是多方面的：一是红十字会与公众缺乏良性的互动。公众长期关注红十字会并且期待很高，一旦红十字会内部出现一些不专业、不负责任的行为，公众的反应非常迅速。二是公信力的缺失与红十字会特殊“身份”也有一定关系。红十字会界定为具有独立法人资格的社会团体，但实际上又是行政体制内的群众团体机关，因此既要遵守全国红十字组织统一性的原则，但地方红十字会又要接受地方政府的领导。各级政府把红会作为一个组成部门或者下属单位，对红会的工作既有支持也有干预；红会又过分依赖政府，缺乏独立性；红十字会这种“半官方”身份带有强烈的行政化的色彩，官僚化作风，导致组织运行效率不高，而且易引发公众信任危机。

(二)内部体制尚未理顺

2012年7月，国务院印发了《国务院关于促进红十字事业发展的意见》，提出要着力推进红十字事业改革创新，理顺政府与红十会的关系。红十字会体制的理顺主要围绕管理体制、治理结构、人才体系和监督体系等方面正在进行积极的改革和探索。其意义在于让红十字会机构回归群团机关序列，使红十字会机构设置与所履行的职能及实际工作相适应。经过几年的摸索实践，四川省红十字会系统体制理顺已经取得了一定成绩，但仍然存在一些问题。截止2016年4月，四川省21个市(州)级还有2个未设立市级红十字会，184个县级红十字会，理顺机制的仅有97个，占总数的52%，还有接近一半的县级红十字会尚未理顺管理体制。

有些尚未理顺的红十字会还处于“三无”阶段，无专职干部、无经费、无办公场所阶段；有些红十字会虽然理顺了管理机制，但却没有专职人员，在岗编制被其他政府部门占用；有些红十字会虽然有专职人员，但势单力薄、能力有限，不能很好开展工作；同时还存在着将专职人员挪做他用的情况，被政府其他部门抽调去从事其他工作的情况。资金的匮乏、人员的缺失，使地方红十字会很难将工作覆盖到辖区，工作只能疲于应付，缺乏创新，红会事业难以得到持续有效的推动。

(三)信息披露有待提高

公益慈善组织的健全的信息系统是公益慈善组织公信力重塑的重要举措之一。目前，四川省红十字会的信息披露主要有三个渠道：通过四川省红十字会官网、微信公众号“博爱四川”和《人道》杂志(内部交流资料)，主要涵盖捐赠信息、资金使用、新闻动态、服务捐赠人回访等信息公开。《人道》杂志主要针对省红会系统内部宣传交流，公众获取相关信息，只能到当地红十字会进行查阅；微信公众号“博爱四川”2017年8月1日正式开通，红十字会相关工作信息、服务、各类公示信息进行披露。红十字官网信息覆盖最全、做多，通过官网对于公众特别关注的捐赠资金物资来源与流动去向进行告知，设立“公告公示”栏，其下设置“捐款公示”、“捐物公示”、“项目公示”、“人道救助公示”、“冠名医疗机构”、“志愿者组织”、“预决算公示”七个子版块。“捐款公示”、“捐物公示”两个子版块对接收的款物来源进行了发布。从对网站公布的相关信息来看，作为募捐对象为全社会公众的红十字会在信息披露的及时性、全面性都还存在不少的问题，信息的滞后和不规范严重影响了红十字会的公信力，直接影响到民众捐款的积极性，制约了红十字会的发展。

(四)人才队伍专业化水平不高

红十字会主要面向社会公众开展的公益活动，属社会工作领域，除了需要社会工作、财务管理等专业技能的人才，还因为承担了国际援助、民间外交等的特殊职能，还需要品牌营销、公关管理等各种专业人才。但是，从四川省的情况来看，因为红十字会工作人员都参照公务员管理，红十字会管理也按照政府同样的逻辑运营，内部管理行政化色彩浓厚、官僚化严重、专业的从业人员很少，效率不高，未形成完善的内部治理机制。

另一方面，志愿者培训工作欠缺，专业性弱。“志愿服务”作为红十字会活动重要内容之一，是红十字会的一项重要工作。在这项工作上，地市州大多数红十字会对志愿者基本未进行专业化培训，大多只进行简单的“以会代训”，志愿者很难学到实质性知识和技能。原因主要是大多数红十字会常处于人少事多的状态，同时又缺乏相应经费支持，志愿者工作基本属于停滞阶段，极大地影响了红十字会事业的进展。

四、四川省红十字会系统进一步发展的对策建议

(一)优化内部治理结构

全国红十字会系统实行的是“块块”管理，是指由红十字会所在地的政府管理红十字会各项工作，拨付工作经费等，而上级红十字会是其业务指导单位。由于政府以行政方式直接参与红十字会的管理，形成利益共同体，从而不能很好地对红十字会进行监督。所以要理顺政府、分会、上级红会三者之间的关系。强化政府的有效监督，总会和分会密切协同、相互支撑的关系。要处理好省红十字会会与地市州红十字会间权力分配问题，既要确保省红会要持有相当的权威性以保证制定的政策规定能够在地方得到有效的执行，也要让地市州红会适当保留应有的自主权，能根据地方的实际情况制定自身发展的工作思路，充分发挥地方的积极性、主动性。

(二)健全的信息公开体制

一是信息公开的及时性。依据捐助信息类型的不同，可分为日常性捐助信息和重大专项信息两种。对于日常性捐助信息，红十字会应在收到捐赠后可以在规定工作日内向社会公布捐赠款物的信息；对于重大专项信息，红十字会在收到捐赠后应及时高效地公开捐赠款物信息。二是确保信息公开的完整性内容包括：财务信息、募捐活动的信息、接收捐赠的信息、捐赠款物使用信息等方面。可通过互联网+，通过微博、微信等多种渠道发布；三是完善的红十字会捐赠信息管理平台，逐步实现资金募集、财务管理、招标采购、分配使用等信息全过程公开，切实保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权，树立良好的公信形象。

(三)加快专业人才队伍建设

一是提升红十字会工作人员理论素养、业务水平以适应新形势、新任务。二是提升红十字会工作人员的社会工作能力，在实际工作中，善于宣传策划，沟通协调各方问题，增强执行落实能力。三是提升红十字会工作人员调查研究的能力，在工作中转变作风，深入基层实地调查研究，挖掘典型事件，总结现有经验，在工作切实运用。四是要积极探索多形式的用人机制，吸收更多专门性人才，实现红十字组织工作者的专业化职业化。