论艾森豪威尔政府的朝鲜停战政策(1953-1960)——以美国国家安全文件为基础的考察

冯东兴

自1953年3月恢复停战谈判后，围绕未来停战政策的具体执行及美国的朝鲜半岛政策，艾森豪威尔政府展开了积极评估，其停战政策经历了不断调整变化的过程。当前学术界围绕朝鲜战争和停战谈判的研究比较多，但对于停战后艾森豪威尔政府的停战政策研究还明显不足，在国内，只有个别学者初步探讨了艾森豪威尔政府朝鲜半岛政策的形成过程、动因和特点。国外学者的研究则多从联合国与朝鲜战争、美韩互动关系两个视角研究美国的朝鲜半岛政策。[注]国内代表性研究是崔丕《艾森豪威尔政府对朝政策初探》(载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2001年第3期)，该文初步评介艾森豪威尔政府对朝政策的几份国家安全文件，并通过和杜鲁门政府朝鲜政策的对比，指出艾森豪威尔政府对朝政策特点和变动逻辑；冯东兴《朝鲜停战中的中立国监察委员会》(载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2015年第1期)，则专题研究了维护停战的重要机构中立国监察委员会的运作及其最终命运，从中透视了美国政府的朝鲜停战政策。冯东兴《艾森豪威尔政府与朝鲜半岛的中立化统一》(载《东北师大学报(哲学社会科学版)》2017年第2期)，集中考察了美国政府提出和放弃中立化统一朝鲜半岛政策的决策过程与动因，及在有关国家安全文件中的具体反映。除此之外，也有学者从美韩核关系视角研究美国破坏停战协定13d条款，这些研究主要有陈波《“威慑”与“禁忌”：艾森豪威尔政府在韩国的核部署》(载《历史研究》2012年第2期)、邓峰《维持停战与强化威慑：1953-1959年美国在朝鲜半岛的遏制政策及核武器部署》(载《军事历史研究》2016年第6期)、梁志《论艾森豪威尔政府对韩国的援助政策》(载《美国研究》2001年第4期)。国外相关的研究主要从美韩关系、美国与朝鲜半岛统一、美国和联合国的朝鲜半岛政策视角展开专题分析，代表性著作有：In Kwan Hwang, The United States and Neutral Reunited Korea-Search for a New Basis of American Strategy(Lanham: Bradley University, 1990),该书系统探讨了美国中立化统一政策的出台及影响该政策实施的有关因素，肯定美国追求半岛统一的基本动机，并提出了实现半岛中立化统一的建议； Martin Hart-Landsberg: Korea: Division, Reunification, and U.S. Foreign Policy(New York:Monthly Review Press, 1998), 该书的视角则与前者不同，着眼于分析美国与朝鲜半岛分裂、统一之间的关系，认为美国应为朝鲜半岛的分裂负主要责任，正是美国一味追求半岛的战略利益，推行对苏遏制，导致半岛的分裂；Robert Barnes, The US, the UN and the Korean War: Communism in the Far East and the American Struggle for Hegemony in the Cold War (London: I.B. Tauris & Co Ltd, 2014)，则专门考察了美国推动联合国介入朝鲜冲突，及联合国在朝鲜问题中的作用和美国朝鲜半岛战略利益及整个美国战略政策的关系；Donald Stone Macdonald, U.S.-Korean Relations from Liberation to Self-Reliance: The Twenty-Year Record, Boulder: Westview Press, 1992; Stephen Jin-Woo Kim, Mater of Manipulation: Syngman Rhee and the Seoul-Washington Alliance, 1953-1960, Seoul: Yonsei University Press, 2001; Doug Bandow, Tripwire: Korea and U.S. Foreign Policy in a Changed World, Washington, D.C.: Cato Institute, 1996.这三部著作则主要从美韩关系视角，分析美韩同盟关系，探究美国朝鲜半岛政策中的韩国因素。另外，旅日韩国学者李钟元的《东亚冷战与韩日关系》(东京大学出版会，1996年版)，则从东亚国际关系的总体格局及韩日关系变化视角，分析朝鲜战争的深刻影响。本文依据艾森豪威尔政府制定的朝鲜半岛政策国家安全文件，主要分析美国朝鲜停战政策的形成演变特征，进而揭示美国停战政策、朝鲜半岛政策及其亚洲冷战政策的内在关系。

一、艾森豪威尔政府朝鲜停战政策的背景

当代意义的美国朝鲜半岛政策，可以追溯到富兰克林·罗斯福总统国际托管朝鲜的设想。早在1943年3月，罗斯福就向英国外相安东尼·艾登吐露战后对朝鲜实行国际托管的想法。[注][英]安东尼·艾登：《艾登回忆录》(中册)，翟同祖译，北京：商务印书馆，1976年版，第658页。但随后美国政府的政策考虑，更加关注苏联在朝鲜半岛势力增长。1943年下半年，美国国务院就注意到战后苏联填补朝鲜半岛权力真空的影响。[注]刘晓原：《东亚冷战的序幕：中美战时外交中的朝鲜问题》，《史学月刊》，2009年第7期。

1945年2月，雅尔塔会议确定苏联在德国投降三个月后对日作战，同时满足了苏联在远东的大量领土和势力范围要求。朝鲜半岛作为中国战区的一部分，增强了苏联占领整个朝鲜半岛的可能性。在杜鲁门出席波茨坦会议前，美国国务院集中分析了国际托管政策的利弊，指出防止苏联主导朝鲜事务的必要性。[注]No. 252. Briefing Book Paper: Interim Administration for Korea and Possible Soviet Attitudes, FRUS, 1945, Vol. I, Washington D.C.: Government Printing Office, 1960, p.313.

苏联对日宣战后，苏军迅速南下。针对苏联可能单独占领朝鲜半岛的情势，杜鲁门很快致电斯大林，建议美苏双方以三八线为界，分别在该线南北一侧接受日军投降。[注][美]哈里·杜鲁门：《杜鲁门回忆录》(下卷)，李石译，北京：东方出版社，2007年版，第396-397页。该建议得到斯大林认可，朝鲜半岛由此沿三八线分裂开来。美苏双方随后开始循着国际托管的思路解决朝鲜半岛问题。12月16至26日，美、苏、英三国外长在莫斯科举行会谈并在27日发表会议公报，即《莫斯科协定》。但美苏双方的政策理念分歧很快在谈判中凸显，联合托管也陷入僵局。

1947年8月4日，美国国务院、战争部、海军部三部协调委员会经过综合研究，出台第176/30号文件。文件表明美国准备放弃联合托管，把朝鲜问题提交联合国。[注]Report by the Ad Hoc Committee on Korea, August 4, 1947, FRUS, 1947, Vol. VI, Washington: United States Government Printing Office, 1972, pp.706-709.11月14日，美国单方面向第二届联大提议终止美苏联合委员会工作，并促使联大政委会通过关于朝鲜[注]英文单词“Korea”有“朝鲜”、“韩国”两种译法，为了便于理解和避免混淆，并遵循国内的传统译法，这里的朝鲜临时委员会中的“朝鲜”指的是整个朝鲜半岛。伴随着朝鲜半岛南北沿三八线正式建国和分裂，关于“Korea”的译法也发生变化，中文的“朝鲜”往往对应的是英文的“North Korea”，“韩国”对应的是“South Korea”。但后文提到的艾森豪威尔政府关于朝鲜问题的政策文件名称并没有非常明确的区分南北“Korea”，因而本文在后面提到的艾森豪威尔政府的对朝政策，是指艾森豪威尔政府整体的朝鲜半岛政策，所说的朝鲜问题，也是指整个朝鲜半岛问题。独立的修正案，成立由加拿大、澳大利亚、菲律宾、法国、印度等八国代表组成的朝鲜临时委员会。随后，联合国朝鲜临时委员会取代美苏联合委员会处理朝鲜问题，并在1948年1月派代表进驻汉城，宣布根据联合国决议监督朝鲜的国会选举。[注]Leland M. Goodrich, Korea: A Study of U.S. Policy in the United Nations, pp.33-34.

这种分裂朝鲜半岛的选举，遭到绝大部分朝鲜人反对。然而，美国坚持推动联合国临时委员会监督朝鲜南部选举。8月15日，韩国宣布建国后，美国则随即予以承认，并强调韩国政府是联合国监督下建立的唯一合法政府。[注]Martin Hart-Landsberg, Korea: Division, Reunification, and U.S. Foreign Policy, p.86.作为对朝鲜半岛南方单独建国的回应，朝鲜北方也很快在9月9日宣布成立民主主义人民共和国。

美国推动朝鲜半岛分裂并把韩国纳入联合国集体安全机制，与其朝鲜半岛的战略定位密切相关。由于美国军方在对朝政策中占据主导地位，1948年4月2日，NSC8号国家安全文件确定了从朝鲜半岛撤军的基本方针，同时决定通过增加对韩军事和经济援助，维持南朝鲜政权的生存。但该文件很大程度上是国务院和不看重朝鲜半岛军事战略价值的军方妥协的结果。[注]Report by the National Security Council on the Position of the United States With Respect to Korea, NSC8, April 2, 1948, FRUS,1948, VI, pp.1163-1169.随后，围绕NSC8号文件的执行问题，陆军部主张尽快实行撤离，而国务院则担忧美军撤离对南部政权安全稳定造成不良影响，竭力推迟撤军计划。1949年3月，最终通过的NSC8/2号文件遵循了从朝鲜半岛撤军的基本原则。[注]Report by the National Security Council to the President, NSC 8/2, March 22, 1949, FRUS,1949, VII, part 2, pp.969-978.鉴于中国内战形势，同年6月，美国国家安全委员会开始考虑美国远东的整体政策，并在年底通过了NSC48/2号国家安全文件。该文件基本接受了NSC8号文件的思路，主张充分利用联合国集体安全机制保障日本、韩国以及台湾地区等地的安全，通过援助增强这些地区政权自身的稳定，尽量减少美国直接的军事支持。[注]Memorandum for Executive Secretary National Security Council about United States Policy toward Asia, June 10, 1949; A Report to the President by the National Security Council on the Position of the United States with Respect to Asia, December 30, 1949; Paul Kesaris ed., Documents of the National Security Council, 1947-1977, Washington D. C.: UPA, 1980, Reel 2, pp. 65-67，110-119.因此，艾奇逊在1950年1月12日发表著名的“环形防线”演说，把韩国以及台湾地区等地划在了美国防御线外，宣布其安全由联合国保障。[注]迪安·艾奇逊：《艾奇逊回忆录》，伍协力译，上海：上海译文出版社，1978年版，第233页。

但朝鲜战争的爆发，很快扭转了美国对朝鲜半岛战略价值的看法。美国双管齐下，迅速派军队介入战争，并利用联合国机制，推行美国的朝鲜半岛政策。战争爆发当天，美国推动安理会通过决议，号召联合国成员保障韩国安全。随后又组建联合国军，大规模增派军队。[注]世界知识出版社编： 《中美关系资料汇编》(第2辑)，北京：世界知识出版社，1960年版，第85-86、90-91、110-111页。1950年9月，杜鲁门政府通过NSC81/1号文件，决定联合国军越过三八线。[注]A Report to the President by the National Security Council on United States Courses of Action with Respect to Korea, September 9, 1950, Paul Kesaris ed., Documents of the National Security Council, 1947-1977, Washington D. C.: UPA, 1980, Reel 2, pp. 308-319.中国参战打乱了美国武力统一朝鲜半岛计划，对美国的朝鲜半岛政策和中美关系带来了深刻影响。美国对华政策由最初的举棋不定开始走向全面遏制中国。[注]关于朝鲜战争对美国对华政策的影响，国内代表性研究是林利民的《遏制中国：朝鲜战争与中美关系》(时事出版社2000年3月版)。国外学者的代表性研究有：James I. Matray, ed., Northeast Asia and the Legacy of Harry S. Truman, Key West: Truman State University Press,2010, pp.93-170; Wada Haruki, The Korean War: an International History, translated by Frank Baldwin, Lanham: Rowman & Littlefield, 2014.朝鲜半岛在美国战略中的地位提升，则增强了韩国在对美关系中的地位，美国的停战谈判政策执行，不得不慎重考虑韩国反应。

二、朝鲜停战之际的初步考虑

1953年2月，联合国军总司令克拉克受命致信中朝方面，希望就优先遣返双方重病重伤战俘展开谈判。斯大林去世后苏联的政策转变，促使中国决定借机实现停战。3月30日，周恩来发表声明，主张“谈判双方应保证在停战后立即遣返其所收容的一切坚持遣返的战俘，而将其余战俘转交中立国，以保证对他们的遣返问题的公正解决”。[注]世界知识出版社编： 《中美关系资料汇编》(第2辑)，第1113页。4月11日，双方代表开始正式接触，中断5月之余的谈判恢复。

在可能实现朝鲜停战情况下，艾森豪威尔政府开始思考朝鲜停战谈判及停战后的美国半岛政策。4月2日，国家安全委员会行政秘书詹姆斯·赖伊(James S. Lay)向国家安全委员会提交NSC147号文件。由于文件拟写时未来得及考察3月30日周恩来的声明，因此文件设计的对华政策强硬，开篇就确定了停战谈判的“三不”方针，即不引发全面战争、不完全撤军、不在战俘问题上向共方[注]“共方”(the communist)一词是美国政府在一系列关于朝鲜问题的国家安全文件中主要对于交战方中国、朝鲜的统称，其含义也可以包括苏联在内，具有冷战时代明显的意识形态对抗色彩。“communist”的主要意思是共产主义者、共产主义的支持者等，这里考虑文件本身把中、朝作为整体的交战方，因此，为了便于行文并遵从文件本意，简译为“共方”。让步。基于这个前提，文件还提出是否对中国东北及其他地区动武问题。[注]Note by the Executive Secretary (Lay) to the National Security Council, April 2, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, Washington: United States Government Printing Office,1984, pp.838-857.

4月8日，第139次国家安全委员会会议否定NSC147号文件提出的对中国动武问题，但肯定其中提出的有关停战谈判的观点，并建议在停战谈判同时，思考政治解决朝鲜问题。[注]Memorandum of Discussion at the 139th Meeting of the National Security Council, Wednesday, April 8, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.892-895.尽管该文件没有得到正式批准，但作为停战谈判恢复后第一份关于停战问题的文件，推动美国依据新形势制定新政策。

6月15日，美国国家安全委员会初步拟定“朝鲜停战后美国应立即采取的策略”，文件编号NSC154，并在同一天草拟关于美国在朝鲜基本目标。[注]Draft Statement of Policy Proposed by the National Security Council, June 15, 1953, pp.1170-1176; Draft Paper for Submission to the Planning Board of the National Security Council, June 15, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1180-1183.10天后，关于美国在朝鲜的基本目标，国家安全委员会又经过修订，正式编号为NSC157。[注]Report by the National Security Council Planning Board Submitted to the National Security Council, June 25, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1272-1274.在审议修订这两份初稿时，参联会主张，NSC154号国家安全文件的修订应该强调韩国遵守停战协定是美韩签订同盟条约的前提。这样的条约不应同美菲条约或者澳新美条约关联，参联会倾向于只同韩国签订一条保证其政治独立和领土完整的条约。[注]Memorandum by the Executive Secretary (Lay) to the National Security Council, June 17, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp. 1189-1191.关于NSC157号文件初步确定的中立化统一朝鲜半岛目标，参联会认为中立化的韩国容易受到渗透和颠覆威胁，不利于美国的朝鲜半岛战略，也不符合当前美韩关系紧张的现状。[注]Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of Defense, June 30, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1288-1291.在第152次国家安全会议上，美国军方和国务院围绕这两份文件展开积极争论。会议确定加强对中国的贸易禁运，同时降低美国在朝鲜半岛的战略目标，删除NSC154号文件关于建设民主、统一朝鲜半岛的有关文字，以维持朝鲜半岛的停战为主要目标。关于NSC157号文件确定的中立化统一韩国目标，军方再次从军事战略角度予以反对，但国务院力陈该目标设定的合理性，并赢得了艾森豪威尔总统的支持。[注]Memorandum of Discussion at the 152d Meeting of the National Security Council, July 2, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1300-1309.

7月3日，艾森豪威尔总统在同一天批准了NSC154/1“朝鲜停战后美国的策略”[注]NSC 154/1: U.S. Tactics Immediately Following an Armistice in Korea, July 7, 1953, Date: Jul 07, 1953 - Jul 07, 1953, Accession #: 002944 -003-0787, Found in: Documents of the National Security Council, 1947-1977, Basic Set.和NSC157/1“停战后美国在朝鲜的目标”两份文件。与NSC147号文件相比，NSC154/1文件继承了前者的基本精神，在“总体考虑”和“临时行动方针”中，文件的考虑和政策设计都着眼于遏制中国。文件强调维持联合国军在朝鲜半岛的力量，确定加强对韩援助，推动韩国战后民主建设和经济复兴与重建。关于停战后政治会议召开问题，文件确定保障韩国参加政治会议，力争在联合国层面解决政治问题，政治会议只讨论朝鲜问题的原则。[注]State of Policy by the National Security Council, July 7, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1341-1344.尽管NSC154/1文件篇幅不长，但很大程度上确定了美国朝鲜半岛政策的原则方向。

NSC157/1号文件开篇则确定要在有限的范围内执行关于政治会议的条款，并确定在没有改变韩国政权本质的前提下，建立中立、统一的韩国。[注]Report by the National Security Council, July 7, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1344-1346.这两份文件反映出美国停战政策的基本出发点，即遏制中国并把韩国纳入到美国安全战略框架中。文件确定的关于停战协定政治会议条款的执行原则和政策，反映美国无意认真执行这项条款。

三、召开政治会议问题与NSC167号系列文件

朝鲜停战协定签订不久，作战双方开始围绕停战所遗留的政治会议召开问题展开交涉。8月13日，杜勒斯就政治会议问题向美国驻联合国代表亨利·洛奇(Henry C. Lodge)发出指示：政治会议采取双方谈判方式，不采用允许中立国参加的圆桌会议形式；联合国可以就朝鲜战争的联合国军参加国提出建议，但不负责选择对方参会成员；政治会议只讨论朝鲜问题；美国需要和盟国合作维护美国的利益；韩国应该参加会议。[注]the Secretary of State to the United States Representative at the United Nations (Lodge), August 13, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1492-1493.

而中国提出的政治会议召开方式与美国存在明显的分歧。8月24日，周恩来就政治会议问题发表四点声明，主张政治会议应采取圆桌会议形式，停战双方和有关国家共同参加，朝鲜停战双方及其他有关国家应共同协商，不采用停战双方单独谈判形式。凡以军队参加联合国军在朝鲜作战的国家，可作为停战一方参加会议。会议的任何决议，必须得到朝鲜停战双方的一致同意，才能成立。关于政治会议的内容，先行协商从朝鲜撤退一切外国军队，和平解决朝鲜问题，再讨论其他问题。[注]刘金质、杨淮生主编：《中国对朝鲜和韩国政策文件汇编，1953-1957》(第2卷)，北京：中国社会科学出版社，1994年版，第527-528页。

由于在政治会议召开方式上的重要分歧，双方围绕政治会议召开问题的谈判很快陷入僵局。鉴于政治会议召开的悲观前景，9月3日，美国国家安全委员会开始考虑政治会议召开失败情况下如何执行停战。围绕这个议题，国家安全委员会吸收NSC154/1和NSC157/1号文件的政策设计，在10月22日出台题为“缺乏可接受政治解决情况下美国在朝鲜的行动”的国家安全文件，文件编号 NSC167。[注]NSC 167: United States Policy in the Event of a Failure of the Korean Political Conference, 1953Date: Jan 01, 1953 - Dec 31, 1953, Accession #: 002951 -003-0001,Found in: Documents of the National Security Council, 7th Supplement.

NSC167号文件在“总体考虑”部分首先点出影响停战的两大因素共方和韩国。基于两者都存在破坏停战倾向，文件设定三种紧急情况：共方重启战端、双方都遵守停战、韩国单方面动武。针对第一种情况，文件设计了完备的应对和遏制共方破坏停战状态的威慑措施，其中包括援引“联合政策宣言”(即“十六国宣言”)和根据第794号国家安全行动确定的方针采取外交行动。针对韩国破坏停战情况，文件认为势必让美国付出政治和军事代价，应竭力防止这种局面出现。因此，美国应牢牢把控联合国军司令的权力，拒绝向韩国提供后勤或者其他支持；同时向共方宣告，联合国军司令部将继续遵守停战条款，抵抗共方进攻。[注]“联合政策宣言” 指的是美国率领的联合国军一方在1953年8月7日发表的一项共同声明。该声明向中朝一方展示保护韩国的决心，主要是为了威慑中朝一方发动新的进攻。第794号国家安全行动是美国国家安全委员会在1953年5月20日的第145次国家安全会议上确定的。具体内容参见Memorandum of Discussion at the 145th Meeting of the National Security Council, May 20, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp. 1064-1068.

从文件的总体结构看，遏制共方进攻处于美国维护停战的首要地位，且应对措施也比较成熟，而防止韩国破坏停战则非常重要，应对措施比较复杂，一方面要借助联合国司令部维护停战，另一方面还要通过与韩国签订同盟条约，换取韩国配合美国的停战政策，体现出美国在维护停战和保持美韩关系之间的内在张力。

随后，美国政府着手讨论修订NSC167号文件。该文件的修订过程体现出美国对韩国的复杂情感。在总结过去半年的美韩关系时，驻韩大使埃利斯·布里格斯(Ellis O. Briggs)论调特别悲观，认为美韩关系越来越不稳定，如果不向李承晚施压，只会增添美国的麻烦并令美国付出更大代价。[注]The Ambassador in Korea (Briggs) to the Department of State, November 2, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp. 1580-1583.在第168和169次国家安全会议上，美国国务院和军方重点围绕如何遏制韩国单方面挑起战端讨论，并达成了原则性一致。国务院、国防部、中情局联合提交的NSC167/1号文件修订案，删除NSC167中遏制中朝破坏停战的内容，细化了防止韩国破坏停战的具体措施。除了不给韩国后勤支持外，陆海空军都不支持韩国重启战端，同时立即断绝对韩国的援助等。[注]NSC 167: United States Policy in the Event of a Failure of the Korean Political Conference, 1953Date: Jan 01, 1953 - Dec 31, 1953, Accession #: 002951 -003-0001, Found in: Documents of the National Security Council, 7th Supplement; NSC 167/1: U.S. Courses of Action in Korea in the Absence of an Acceptable Political Settlement, November 2, 1953; Date: Nov 02, 1953 - Nov 02, 1953, Accession #: 002950 -001-0435, Found in: Documents of the National Security Council, 2nd Supplement.

11月6日，经过对NSC167号文件及其修订稿NSC167/1的讨论修改，美国政府批准了NSC167/2号国家安全文件。正式批准的NSC167/2号国家安全文件删去遏制共方破坏停战的政策设计，集中考虑遏制韩国破坏停战。[注]NSC 167/2: U.S. Courses of Action in Korea in the Absence of an Acceptable Political Settlement, November 6, 1953, Date: Nov 06, 1953 - Nov 06, 1953, Accession #: 002950 -001-0440, Found in: Documents of the National Security Council, 2nd Supplement; Report by the Executive Secretary (Lay) to the National Security Council, November 6, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp. 1598-1599.NSC167/2文件把遏制韩国反停战作为重点，反映了韩国因素对美国停战政策的重要影响。

四、NSC170与艾森豪威尔政府停战政策的系统化

NSC167系列文件反映了美国对韩国破坏停战的强烈担忧，但这种情绪随着美韩同盟条约签订及美韩关系的渐趋稳定很快淡去。在重点维护停战状态同时，艾森豪威尔政府也在综合思考美国的朝鲜半岛政策框架。11月6日，美国国家安全委员会计划司拟订了NSC170号国家安全文件。[注]Draft Report by the National Security Planning Board of the National Security Council, November 9, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1600-1606.该文件显然是经过慎重思考形成的一份比较成熟的国家安全文件。文件不仅直接继承了1953年3月份朝鲜停战谈判重启以来一系列国家安全文件的精神，而且汇合了二战以来美国朝鲜半岛的政策设计。

文件把美国朝鲜半岛政策目标分成“长期目标”和“当前目标”。长期目标是：在朝鲜建立一个经济自立且自由独立的代议制政府，该政府对美国友好，并由国际协定保证其政治和领土完整，自身拥有能够保障内部安全且能抗击短期大国攻击的能力。早在1946年，美国政府在阐述其朝鲜半岛政策时，就基于三点：建立一个自治政府，独立于外国控制并成为联合国成员国；确保朝鲜半岛建立一个代议制民主政府；援助朝鲜人建立支持独立民主政府的合理经济和教育体系。[注]Donald Stone Macdonald, U.S.-Korean Relations from Liberation to Self-Reliance: The Twenty-Year Record, Boulder: Westview Press, 1992, p.3.显然，该长期目标的设定继承了朝鲜战争前美国政府的设计思路。同时，长期目标的设计也充分立足于朝鲜停战后半岛的现实状况，决定加强对韩国的军事援助，让韩国拥有一定的自卫能力，没有提及以韩国为基础中立化统一朝鲜半岛。“当前目标”的设计可以说是当前行动的指导原则，确定借助联合国机制，维持美国在朝鲜半岛的强有力地位，防止共方通过颠覆或者入侵统治该地区，确保韩国的安全。该文件设计的目标奠定了美国执行停战政策基调，即美国的停战政策服从于美国的朝鲜半岛目标的框架。

在具体的行动方针中，文件首先设计了详细的阻止韩国重启战端的行动步骤，接着又继承完善NSC167号文件最初设定的应对共方开战的具体办法。文件把遏制韩国和中朝方面重新开战放在突出位置，表明美国对维持停战状态的重视。文件随后计划要继续同共方谈判，以达成协定，实现朝鲜半岛的中立化统一，但接下来为该目标设定的具体限制则体现了长期目标的追求和遏制中国的基本思路。这注定了在该文件指导下同中朝方面的随后谈判不会有什么结果。

最后围绕“实现美国在半岛的强有力地位”这个目标，文件设计了详细的加强美韩关系和援建韩国的计划，促使韩国遵守停战，接受朝鲜半岛的分裂，把韩国纳入美国的安全体系，发展成为军事同盟。为此首先要批准《美韩共同防御条约》，接着要有序地调整美军在朝鲜半岛的部署，继续利用联合国军司令部控制韩国军队并争取友好国家对美国朝鲜半岛政策的支持。

NSC170号文件反映出美国的半岛政策跳出了朝鲜战争的直接影响，在维持停战前提下，总结既往的美国政策，并立足美国长远，审视如何执行朝鲜停战并继续推行美国此后的朝鲜半岛政策。由于该文件拟写成熟，正式批准的NSC170/1号国家安全文件，几乎原封不动地采用其内容，只是对开始的目标设计部分做了个别语句调整，增加了强调用和平方式追求美国朝鲜半岛政策目标，且不与共方妥协的语句，并在后面具体的政策设计部分加上“行动方针”(Courses of Action)的小标题，以显文件的条理化。[注]Report by the Executive Secretary (Lay) to the National Security Council, November 20, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, pp.1620-1624.

NSC170/1号文件的批准执行，标志着朝鲜停战后美国朝鲜半岛政策基本稳定。与此前频繁变动的国家安全文件相比，该文件是指导美国朝鲜半岛政策运行比较长的一份文件。直到1954年底，美国国家安全委员会才提出修订该文件部分过时内容。[注]Second Progress by the Operations Coordinating Board to the National Security Council on NSC 170/1, December 29, 1954, FRUS, 1952-1954, Vol. XV, p. 1945.

五、遵守与破坏：从NSC5514到NSC6018/1

停战和平状态的稳定，使战后双方的较量集中在外交层面。围绕朝鲜停战协定的监督执行、政治会议的召开以及战俘遣返问题，中美双方展开了频繁的外交交涉。依据《朝鲜停战协定》成立的中立国监察委员会，妨碍了美国朝鲜半岛军事调整和对韩军事援助，成为中朝对美外交攻势的重要平台。在日内瓦会议上，中国以大国身份参会，并在会议上谴责美国破坏停战，令美国感到被动。[注]关于美国废止中立国监察委员会的决策及中美在日内瓦会议上围绕停战问题的较量，参见拙文《朝鲜停战中的中立国检查委员会》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2015年第1期。因而，清除朝鲜停战协定中与美国朝鲜半岛政策不利的条款和制度设计势在必行。

1955年2月3日，美国国家安全委员会召开第235次会议，集中讨论了废止中立国监察委员会问题。艾森豪威尔指示国务院和国防部，尽快制定相关政策。[注]Memorandum of Discussion at the 235th Meeting of the National Security Council, Washington, February 3, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.17-18.2月10日，国务院向国家安全委员会提交的“美国在朝鲜的目标和行动方针”报告草案，很快获得总统批准，编号NSC5514，成为新的指导美国朝鲜半岛政策文件。[注]NSC 5514: U.S. Objectives and Courses of Action in Korea. Executive Secretary, NSC. February 25, 1955,Date: Feb 25, 1955 - Feb 25, 1955, Accession #: 002946 -001-0732, Found in: Documents of the National Security Council, 5th Supplement; National Security Council Report, February 25, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.42-48.

NSC5514号文件继承了NSC170/1号文件关于美国朝鲜半岛政策长期目标和当前目标的设计，只是做了个别词句的调整。这反映了该文件沿袭了NSC170/1号文件设计的总体思路。但在“具体行动”部分，文件根据形势变化，做了较大幅度的调整。

首先，文件专门增加了“停战”内容。该部分确定，“要广泛宣传因中立国监察委员会中共方代表纵容，共方自停战以来违反停战协定条款的事实”。文件接着决定采取有条件遵守停战的方针，表示如果共方违反停战协定的行动已经让联合国军司令部陷入政治和军事上的不利地位，美国将不再遵守停战。文件这部分的措辞把美国违反停战的责任推给中朝方面，掩盖了美国本身要破坏停战条款的真实意图。

在继续威慑中朝方面重启战端部分，文件在继承了NSC170/1号文件的政策设计，引用“联合政策宣言”并在联合国层面号召对抗中朝进攻，增加并把执行《美韩共同防御条约》放在首位。这表明美韩同盟确立并成为美国威慑中朝破坏停战状态的重要部分。随后，文件明确表示，接受朝鲜半岛当前的分裂状态，确定用其他非军事方式解决朝鲜问题，决定进一步把韩国纳入到美国在西太平洋建立的遏制中国的条约体系中，赋予其和菲律宾、日本两国以及台湾地区类似的重要战略地位，并和《马尼拉条约》及《澳新美条约》连接起来。

关于继续同共方谈判达成满意协定的政策设计，则被放在了最后，且完全删去了以韩国为基础中立化统一的方案，而是依据必须服从美国的“长期目标”，为可能的政治谈判设定具体指导原则，并增加这些谈判不能损害美韩关系的具体设计。

NSC5514号文件标志着艾森豪威尔政府朝鲜停战政策发生了重大变化，开始从遵守停战转向着力破坏停战协定不利于美国朝鲜半岛总体政策的条款，尤其是要废止中立国监察委员会这个机构。与此同时，美国决定接受并维持半岛的分裂停战状态，不再寻求和中朝谈判实现韩国的中立化统一，开始强化美韩同盟关系，把韩国纳入到美国远东战略体系中。

在NSC5514号文件指导下，美国朝鲜半岛政策进一步偏转，加快废止停战协定中妨碍美国调整在韩军事布局引进新式武器的条款。具体来说，就是要废止中立国监察委员会并清除妨碍美国向朝鲜半岛运进新式武器的13d条款[注]13d条款是英文本编序方式，具体参见“Agreement between the Commander-in-Chief, United Nations Command, and the Supreme Commander of the Korean People’s Army and the Commander of the Chinese People’s Volunteers, Concerning a Military Armistice in Korea. Signed at Panmunjom, Korea, July 27,1953”， International Organization, Vol. 7, No. 4 (Nov., 1953), pp. 612-634；《朝鲜停战协定》中文本是指第十三款卯项，具体内容可参见《中美关系资料汇编》，第1203-1221页。。联合国军司令约翰·赫尔(John E. Hull)在该文件通过不久，便提出废除朝鲜停战协定13d条款问题，以便美国能够公开向朝鲜运进新的作战物资，不再遮遮掩掩。[注]Memorandum of Discussion at the 245th Meeting of the National Security Council, April 21, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.68-70.赫尔的立场反映美国军方破坏停战协定的急迫心情，随即得到了国防部和参谋长联席会议的支持。

与驻韩军方单纯从军事角度出发不同，驻韩使馆则主要从政治角度考虑废止该条款的不利影响，强调美国破坏停战协定，将会授人以柄，便于对方攻击美国，进而会影响美国在远东的国际形象。[注]Memorandum of a Conversation, Department of State, June 18, 1955, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, p.114.驻韩使馆的观点得到了国务院的认同。

在是否破坏停战协定有关条款问题上，韩国的态度产生了重要的影响。韩国政府竭力推动废止中立国监察委员会，甚至组织游行示威和对中立国监察小组武力威胁方式施加压力。韩国的行动客观上配合了美国军方的立场，迫使国务院设法突破政治障碍。国务院最终向中立国监察委员会中的瑞士、瑞典施加压力，逐渐削减该机构的人数和职能，并彻底中止该机构运作。1956年5月 31日，军事停战委员会中的美方代表单方面通牒式地宣布，中立国监察委员会驻韩国各个口岸的视察小组必须在一个星期内全部撤离，否则联合国军司令部将不负责其安全。[注]《人民日报》1956年6月2日，第1版。通过强迫中立国视察小组撤离的方式，美国最终中止了中立国检察委员会的运作，扫除了扩充韩国军备的制度性障碍，进而为美国废除13d条款打开了重要缺口。

在NSC5514号文件运作期间，美国政府对该文件的两次审议中，都着眼于如何改善驻韩美军及韩军装备。[注]Progress Report Prepared by the Operations Coordinating Board, July 18, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.292-297; Memorandum from the Joint Chiefs Staff to the Secretary of Defense (Wilson), October 11, 1956, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.322-325.沿着这种思路，美国政府专门在1957年1月围绕对韩军事援助问题出台NSC5702号文件。该文件提出了调整韩国军事部署四种方案，其中三种都涉及向韩国引进双用武器。[注]NSC 5702: Evaluation of Alternative Military Programs for Korea, 1957, Date: Jan 01, 1957 - Dec 31, 1957, Accession #: 002951 -006-0001, Found in: Documents of the National Security Council, 7th Supplement; National Security Council Report: NSC5702, January 14, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.374-384.根据美国国防部界定，双用武器(dual capable weapons)是指，能够选择安装不同型号原件的武器或运载工具，有时仅指能够携带常规或者核装置的武器系统。参见陈波：《“威慑”与“禁忌”：艾森豪威尔政府在韩国的核部署》，《历史研究》，2012年第2期。在讨论NSC5702号文件的安全会议上，杜勒斯指出，向韩国引进诸如“诚实约翰”导弹之类的双用武器，意味着美国将背离朝鲜停战协定，不仅会遭到共方的宣传攻击，而且会遭到盟国的责难。[注]Memorandum of Discussion at the 311th Meeting of the National Security Council, Washington, January 31, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.394-395.杜勒斯的思虑体现了美国处理美韩同盟关系、调整美国在朝鲜的军事部署问题和遵守停战协定之间的张力。

尽管国务院出于政治因素考虑，在公然破坏13d条款问题上显得犹豫，但军方立场坚定。在4月4日的国家安全委员会会议上，美国军方要求国务院设法重新解释13d条款，以便打开向韩国运进新式武器的大门。杜勒斯再次以此举不利于美国的世界形象及盟国的反对为由，拒绝军方的意见。[注]Memorandum of Discussion at the 318th Meeting of the National Security Council, Washington, April 4, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.422-426.但面对军方的压力，国务院逐步开始行动扫除政治障碍。

4月23日，罗伯逊召集英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等盟国，就驻韩美军现代化问题介绍美国的基本倾向，以达成谅解。[注]Record of a Meeting, Department of State, Washington, April 23, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.427-431.5月14日，杜勒斯又在记者招待会上透露，美国正在考虑向韩国引进新式武器。[注]Editorial Note, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.432-433.经过一系列的试探性行动，国务院对于公开宣布向朝鲜半岛引进新式武器的政治影响的判断逐渐改变。6月13日，在第326次国家安全会议上，杜勒斯表示鉴于世界形势已经发生了新变化，能够理解美国因预算问题做出的调整，原则上同意军方向韩国引进新式武器的立场，可以从速公开向韩国部署新式武器。[注]Memorandum of Discussion at the 326th Meeting of the National Security Council, Washington, June 13, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.443-454.6月21日，联合国军代表在军事停战委员会上公开宣布，不再遵守停战协定13d条款。[注]《人民日报》1957年6月23日，第1版。

美国公开宣布不再遵守停战协定13d条款，公然向朝鲜半岛运进新式武器，开启了朝鲜半岛军备竞赛的进程。根据新的半岛形势，美国国家安全委员会在NSC5702/1号文件基础上稍作修订，正式在8月9日出台NSC5702/2号文件。[注]National Security Council Report, NSC5702/2, August 9, 1957, FRUS, 1955-1957, Vol. XXIII, pp.489-498.

该文件继承了NSC5514号文件延续下来的长期目标和当前目标，但整篇文件的重点显然偏向了美韩同盟关系及建设韩国方面。当前目标的政策设计，表明美国要推动韩国经济建设、增强韩国独立的防卫能力，减少韩国对美国的依赖，把韩国纳入美国同盟体系和西方自由国家关系中的政策构想。遏制韩国破坏停战的具体规定则被置于威慑共方的规定之后，反映韩国破坏停战的压力减轻，遏制中朝重启战端成为重点。

关于朝鲜统一问题，文件强调要满足美国半岛政策长期目标的需求，规定了半岛统一的具体原则，即联合国大会监督朝鲜半岛统一选举，选举代表人数必须按照本土人口比例分配，选举建立统一的朝鲜政府后，《美韩共同防御条约》授予美国在半岛的权利不受限制。对中朝而言，这些规定显然非常僵化苛刻，表明美国接受朝鲜半岛的长期分裂，无意在短期内实现半岛的政治统一。文件最后单列对“北朝鲜”政策指导，标明不会承认该政权的合法性，并采取各种敌视和颠覆该政权的政策。

该文件的整体设计反映，在维持分裂和平前提下，遵守停战进一步被置于美国朝鲜半岛政策的末流地位，而强化美韩同盟并加强对中朝的军事威慑占据主流。

与美国破坏停战协定加强军备相对，中国则在1958年2月公开宣布，将在该年分阶段从朝鲜撤退所有中国军队。尽管中朝通过外交途径呼吁美国撤军，但美国拒不撤军。中国的撤军，促使美国审议修订NSC5702/2号文件。1958年8月，美国政府出台NSC5817号国家安全文件。[注]National Security Council Report, NSC5817, August 11, 1958, FRUS, 1958-1960, Vol. XVIII, pp.483-491.该文件只是对NSC5702/2号文件涉及在韩军事部署和对韩援助的部分内容做了年度调整，其余部分的内容原封不动地继承下来。

NSC5817号文件的修订一直到艾森豪威尔政府任期即将结束。1960年11月28日，美国国家安全委员会出台NSC6018号文件。[注]NSC 6018: U.S. Policy toward Korea. Executive Secretary, NSC. November 28, 1960, Accession #: 002946 -002-0518, Found in: Documents of the National Security Council, 5th Supplement.在NSC6018号文件之前，美国国家安全委员会也出台了NSC5907号文件。该文件根据1958年中国从朝鲜半岛完全撤军的新情况，对NSC5817号文件个别相关文句做了调整。该文件可以说是艾森豪威尔政府朝鲜半岛政策的总结。文件继承了自NSC170/1以来所设定的美国朝鲜半岛政策目标，但在句式结构和语气上，更加明确美国的长期目标是实现朝鲜半岛的统一。然而，文件随后的“临时目标”和“重要政策指导”部分的内容很快表明，美国追求的朝鲜半岛统一，是以其在朝鲜半岛的安全利益为基准的。而美国的安全利益则与美韩同盟关系紧密相连，因此，文件以大量篇幅围绕韩国的国家建设做出了全方位的政策设计，其中包括韩国的内部政治、社会发展、经济发展、国际关系及外部安全等。

关于遵守停战问题，防止韩国破坏停战的设计篇幅大大缩减，显然随着美韩同盟关系稳固，韩国重启战端的可能性已大大降低。文件继承了此前威慑中朝重新开战的政策设计，维护联合国集体安全机制同时，把韩国纳入到保持停战的威慑机制中。文件肯定此前破坏中立国监察委员会运作和停战协定13d条款的行动，指出尽管该行动令美国政治被动，但权衡安全利益所得，利大于弊。文件还特意细化了敌视朝鲜的政策，肯定NSC5817号文件确定的对朝方针，固化了美国长期敌视朝鲜政权的政策。1961年1月18日，在卸任前两天，艾森豪威尔原封不动签发NSC6018文件，正式批准为NSC6018/1号文件[注]NSC 6018/1: U.S. Policy toward Korea. Executive Secretary, NSC. January 18, 1961, Date: Jan 18, 1961 - Jan 18, 1961, Accession #: 002946 -002-0564, Found in: Documents of the National Security Council, 5th Supplement.。

六、余论

通过考察朝鲜停战以来美国朝鲜半岛政策有关的重要国家安全文件，可以发现艾森豪威尔政府朝鲜半岛政策的几个特点：

首先，美国的朝鲜半岛政策经历了一个从混乱到清晰的过程。NSC170/1文件通过之前，艾森豪威尔政府的朝鲜半岛政策还处在探索调整阶段，不少措施还具有临时性、不稳定特点。这与朝鲜停战协定签订后半岛的局势不明有关，尤其是停战双方围绕停战后直接面临的政治会议召开问题、战后双方战俘的遣返问题难以达成一致，战争随时有再次爆发的可能性。另外，停战初期美韩关系也很不稳定，韩国一直反对停战。因此，遏制中朝和韩国开战，维持停战状态，是停战初期美国国家安全考虑的重点。另一方面，为避免再陷入一场新的战争，美国也没有放弃通过政治谈判实现半岛统一的希望。NSC154/1号文件设定的中立化统一韩国的设想，反映了美国的这种心态。但美国设想的中立化统一构想显然只是的一厢情愿，没有考虑到中朝方面政治统一的需求，因此，通过政治会议达成一致的前景黯淡。这逐渐促使美国考虑更加切合实际和安全利益的朝鲜半岛政策。NSC170/1是艾森豪威尔政府半岛政策系统深思的重要成果，文件关于美国朝鲜半岛政策长期目标和当前目标的设计，不仅吸纳了以往美国朝鲜半岛政策的理念，又兼顾了停战后朝鲜半岛将持续分裂的基本现实。

其次，美国朝鲜半岛政策的重点发生了变化，经历了从维护停战到有限破坏停战并强化美韩同盟的变化过程。NSC170/1号文件是美国停战政策发生变化的重要节点。随着朝鲜停战后政治会议召开的拖延和战俘遣返问题的匆忙解决，美国意识到中朝发动新一轮进攻的可能性减小，半岛的分裂和平将持续。为此，美国同时制定了遏制中朝、韩国重启战端，保持半岛的停战和平状态的政策。在保持半岛分列和平的情况下，艾森豪威尔政府开始逐渐加强美韩同盟关系，此后的NSC5514、NSC5702/2等国家安全文件，沿着NSC170/1号文件确定的框架，把韩国纳入到维持停战分裂和平的政策体系中，追求美国在半岛的安全利益。

再次，艾森豪威尔政府停战政策变化与其东亚总体政策有着密切关系，是执行东亚政策的一个重要环节。在艾森豪威尔政府制定朝鲜半岛国家安全文件进程中，美国国家安全委员会也不断出台关于亚洲政策的文件。其中1953年10月出台的NSC162/2号“国家安全基本政策”文件确定了美国国家安全和对外政策的纲领，提出“大平衡”战略思想和“大规模报复”的军事战略，要求美国保持并运用原子武器优势，调整部署美国军事力量，提高美军的灵活机动性。文件还指出盟国在美国安全战略实施中的重要意义。[注]Report to the National Security Council by the Executive Secretary (Lay), October 30, 1953, FRUS, 1952-1954, Vol. II, United States Government Printing Office, Washington: 1984, pp.577-597.该文件确定了艾森豪威尔政府的国家安全基本政策原则。美国的朝鲜半岛政策也明显受到该文件影响。NSC170/1号文件在NSC162/2号文件通过一个月后获得批准。从不同区域层次角度而言，两份文件都是具有奠基性特点的基本文件。而NSC170/1号文件围绕朝鲜半岛政策的目标和基本措施的设计，反映了NSC162/2号文件关于美国亚洲总体安全政策的考虑。

随后出台的NSC5429/2则是艾森豪威尔政府亚洲政策的正式表述，并成为此后亚洲政策调整的基础。该文件认为日内瓦会议令中国影响力进一步增强，设定以遏制中国为核心的远东“沿岸岛屿链”同盟体系，把韩国纳入到西太平洋集体防务体系。[注]NSC 5429/2: Review of U.S. Policy in the Far East, August 20, 1954, Date: Aug 20, 1954 - Aug 20, 1954, Accession #: 002947 -002-0913, Found in: Documents of the National Security Council, 1st Supplement; Note to the National Security Council by the Executive Secretary (Lay), August 20, 1954, FRUS, 1952-1954, Vol. XII, United States Government Printing Office, Washington: 1984, pp.769-774.受远东形势尤其是中美关系的影响，美国国家安全委员会先后又讨论修订了NSC5429/2号文件，并先后命名出台NSC5429/3、NSC5429/4、NSC5429/5号文件。这些文件都没有超出NSC5429/2号文件的总体设计框架和基本精神。NSC5501、NSC5602/1、NSC5707/8等文件虽然内容各有侧重，基本上都遵循了该文件的思路。参见崔丕《艾森豪威尔对朝政策初探》和刘雄《艾森豪威尔政府亚洲政策的形成》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2001年第3期。该文件的精神很快在美国朝鲜半岛政策文件中体现出来，NSC5514号文件确定把韩国纳入到美国远东战略同盟体系中。待清除中立国监察委员会这个障碍及朝鲜停战协定13d条款的限制后，NSC5702/2则综合吸纳了NSC162/2、NSC5429/2两份文件的基本精神，向韩国引进新式武器并强化美韩同盟。1959年9月，在任期即将结束时，艾森豪威尔政府又通过NSC5913/1号文件，继续强化对共产党政权的遏制，决定在尽可能的范围内妨碍中国发展并削弱其实力。遏制中国这一目标的定位，导致美国对朝鲜政策的调整并限定了其基本性质。[注]Memorandum for the Security Council about US Policy in the Far East, in PHV, Vietnam War and American Foreign Policy, 1960-1975, 002955_003_0354_From_1_to_18, p. 2. 崔丕：《艾森豪威尔政府对朝政策初探》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2001年第3期。该文件的基本精神随后为NSC6018/1号文件吸纳，融入到美国的朝鲜半岛政策设计框架中。