分离与融合：城市社区治理视阈下社区与居民研究

崔佳慧 王生章

（曲阜师范大学政治与公共管理学院 山东日照 276800）

一、基于一般到个别的分析：社区治理内涵

（一）治理的内涵。“治理”一词最开始由政治学领域产生，在其后的发展过程中不同于“统治”，并逐渐取代“管理”等词语，不同的学者对于治理一词予以不同的理解，全球治理委员会作为最权威的政治机构，提出治理是由公共或私人机构对公共事务进行共同管理。[1]罗西瑙认为治理是采取了一定的原则、规范、准则等措施，对两个主体在进行行为交往过程中产生矛盾、冲突、利益分化等现象而采用的一种措施。[2]我国著名学者俞可平教授认为，治理作为国家和市场对资源调解手段的重要补充，是由正式或非正式的管理机构运用公共权威对公共事务进行管理，以此来满足公共利益最大化、维持公共秩序、满足公共需求。[3]通过对学者的研究分析，“治理”这一行为可以得出以下特征：第一，治理的双方包括治理主体和治理客体，是由两者双向互动产生的现象，而非单一、单向运作；第二，治理的过程是一个动态过程，并非静止不变；第三，治理的方式是多样的，不同与管理和统治是由一方针对另一方强硬、坚决的态度，而是采用交流、协商、合作等方式；第四，治理的结果是对公共事务进行公共管理，均等各方利益，达到公共利益最大化。

（二）社区治理的内涵。社区治理是治理理论这一应然层面在社区生活这一实然层面的应用，在这一理论的支撑下，社区生存与发展得以有序稳定的进行。社区治理，作为社区工作中的重要环节，在社区工作中居于重要位置。社区这一概念的提出，是在治理概念的基础上，学者们针对社区工作的具体现状提出社区治理的理念。宋方青认为社区治理是由基层政府、社区组织和居民为主体，针对社区公共事务进行共同治理、相互合作的治理行为。[4]朱海英同样认为，社区治理是由基层政府、社区组织等构成主体，以协同治理为行为准则，以发挥各个主体的自主性为原则，充分实现各个主体能够多元参与、共同协商为目的。[5]袁德红认为，社区治理是以治理理论为基础，应用于社区建设之中，保障社区居民参与到社区管理之中的一种行为。[6]社区治理可以界定为在社区工作中，由政府部门或其他社会、社区组织主导，针对社区自身运作及社区居民切身利益相关的问题，进行共同参与、共同解决、共同协商的行为措施。社区治理主体并非由政府单一主导，而是融合多种组织结构共同主导；治理过程则是采取立体化、多角度的联结方式，把政府、居委会、居民三者相互交叉联系起来，改变了传统治理上的从上而下的管理模式。

二、由社区与居民两个主体：社区治理的困境

（一）以社区自身建设为主体分析治理困境。一是社区作为社区治理的主体力量，社区自身定位意识不清晰。在社区结构调整、基层政府权利下放的现实条件下，社区仍然依附于基层政府而运作，并且作为基层政府在社区中的派出机构形式行政化的权利，使社区治理偏向于行政化模式，缺乏独立自主的工作方式；二是社区治理制度和模式相对滞后。在社区工作中制定的运行规章制度存在一定缺陷，内容不够具体、细化，过于笼统的规章制度在运行过程中缺乏有效衔接和后续支持，各级部门在工作中对自身工作事宜没有明确权限要求，容易造成推诿、扯皮现象；三是在社区工作中服务组织建设匮乏，服务组织缺乏活力，无法最大程度的发挥作用，同时在社区工作中服务人员有限，高素质人才补充不足，在社区治理过程中无法高标准、高要求的完成各方要求，面对复杂的社区治理问题缺少科学的指导；四是社区治理手段较匮乏，在社会高速发展的今天，以网络、人工职能等手段的新型治理方式被广泛提出，但是落实到现实社区具体工作中，由于对其了解不透彻、资源支持不充沛等原因，具体实施细则尚未落实。

（二）以公民意识形态为主体分析治理困境。一是公民的参与社区治理程度不高。居民缺乏社区主人翁意识，在面对社区事务时无法把自己纳入社区工作之中，以主人的姿态处理社区事务、反映自身要求，甚至在社区要求居民参与社区治理时多数居民采取了回绝、回避的态度；二是公民参与社区治理的内容有限。在社区治理中，社区委员会下放给社区居民的治理内容大多是不触及社区利益的文体活动、娱乐活动或公益活动，这些浅层次的活动仅仅能够满足居民低程度的要求，对于触及居民利益的政治性活动很少由居民直接参与，居民大多“走过场”形式化下的参与，无法全面表达自身意见和建议；三是社区居民在进行业主维权时往往行为过激，严重时引发社区冲突产生。社区居民在自身利益遭到损害时，没有恰当途径和方式进行业主维权，采用争吵、争辩甚至暴力的手段维护自身利益，不仅不利于问题的解决，而且容易激化问题和矛盾的发展，不利于社区良好治理；四是社区居民缺乏社区主人翁意识，对待社区没有归属感和认同感，参与社区治理具有一定的私利性。追逐自身利益最大化成为社区治理的最大困境，社区居民在社区生活中忽视公共利益，在社区治理过程中出现触及到居民利益的事件时，居民大多采用消极对抗态度，而针对与自身利益无关的社区事务时才会采取积极主动的态度应对。

三、依托社区和居民两个层面：社区治理困境的分析

（一）社区层面的原因。首先，社区对其自身定位不明确。社区作为一个社会群体，不同于政府机构或其他社会组织的行政化特质，社区自身具有自治性和自主性的特点，社区治理所要实现社区内部和谐稳定、保障社区居民既得利益的获得，这不同于其他行政机构的政治性以及追求利益最大化。部分社区对其自身定位不清晰，过分偏向于行政化，在治理过程中夹杂政治和行政因素，不利于社区建设；其次，社区管理模式不合理。社区管理模式应该遵循以社区为主导、以居民为重点，两者相互配合、协调发展，达到交互沟通、协同治理的目的，而非由社区单一主导、单向指挥，这种从上到下的管理模式不利于社区居民与物业、居委会的联系，无法形成网络性的管理模式；最后，社区人力与资源匮乏。社区发展需要有充沛的人力和物力支持，社区治理造成困境的客观因素就是人力资源匮乏，缺少高层次、高素质的管理人才进行社区系统工作，同时社区基础设施建设不完备，在治理过程中无法提供良好的物质支持，使治理无法达到精准、完备的效果。

（二）居民层面的原因。首先，居民社区主体意识缺失。居民作为社区组成的重要部分，居民是社区治理中的关键环节，社区居民在社区工作中的重要作用决定了社区居民特殊的地位，但是大多数社区居民却对自身主体意识认识不清，在社区治理中把自己定位于旁观者的角色，没有投入到社区治理、社区服务的工作中建言献策；其次，居民参加社区治理有限。由于社区工作存在一定的缺陷，社区居民在参与社区治理的过程中，存在治理能力有限、治理内容有限、治理热情有限等弊端，这种治理弊端不利于社区居民合理有效的参与社区治理，使居民产生反映无效、意见无用的困境；最后，社区居民组织较单一。社区内部由居民自发组织而成的组织活动单一，针对社区居民所要反映的情况没有专门组织与上层沟通，居民的意见得不到反映，社区的措施得不到实行，使社区治理难以继续实行下去。

（三）社区与居民交互层面的原因。首先，社区与居民二者之间利益博弈尚未达成共识。利益作为社会生活中的重要因素，在追求利益的过程中都追逐自身利益最大化，社区与居民二者在社区生活中过分追求自身利益，不惜损害其他利益，这种竞争性的利益博弈不利于社会治理的发展以及和谐社区的建设，只有二者实现利益均衡发展，才能实现共赢局面；其次，二者沟通渠道不畅。社区对居民所实行的措施和对策无法深层下达到居民之中，居民对社区所反映的意见和要求无法上达到领导层面，二者沟通不畅、反映不到位，在社区治理过程中产生交流障碍和偏差，使治理工作无法有效进行；最后，社区和谐文化尚未形成。社区文化是社区发展的灵魂支柱，是社区在意识层面有效影响社区与居民的重要保障，社区文化的建立有效保证社区凝聚力和向心力，把社区与居民凝聚成一个整体，共同参与社区治理中，共同营造和谐社区。

四、主体建设与意识树立：优化社区治理的路径研究

（一）建立长效稳定的预防措施。在社区治理的过程中，不可避免会产生或多或少的问题，而建立长效稳定的预防机制则是社区治理实施过程中最基本的要求。一是要充分发挥社区的调节作用，利用社区这一中介组织，最大限度把社区各项利益保持在一个相对均衡的位置，防止出现利益分配不均、过度重视个人利益的现象；二是要吸收高素质人才参与到社区管理工作的行列中，利用高素质人才所特有的高素质、高学历、高水平等特质，全身心投入到社区治理的工作中，从而达到最佳治理效果；三是要建设社区人际关系网络，把社区内部的居民联系到一个共同的人际关系系统中，每个人可以和谐相处、平等对待，为社区治理打造一个和谐的环境氛围。

（二）加强社区有序发展的保障措施。社区治理最重要的是“社区”，要加强对社区有序发展起作用的保障措施的建设。一是要加强社区资金投入，积极完善社区基础设施的建设，为社区居民提供一个安全舒适的居住环境，从个人最基础的生存状况着手社区治理；二是要鼓励社区居民积极主动参与到社区治理中去，社区居民的身份由被管理者逐步转变为社区治理的主体之一，把社区居民纳入社区治理中来，能够有效提高社区治理的效果；三是要树立社区公共意识，增强社区凝聚力，提升社区居民的归属感和认同感，把社区和社区居民凝聚成一个整体，共同解决社区问题、建设社区家园。

（三）实现公平正义的交流措施。社区治理得以有效运行，最重要的是要建立公平正义的交流措施。一是要完善社区居民自治组织的建设，依靠自治组织这一媒介，把社区居民联系起来，由单一转变成整体，实现居民与社区良性互动；二是要积极促进社区平等交流机制的建构，保证社区与社区居民在处理社区事务时最大限度的进行民主协商；三是要整合社区文化资源，形成社区自有、独特、完备的社区文化，在意识形态层面上对社区居民进行熏陶，服务社区居民。

（四）保证严格有效的约束措施。对社区治理工作处以严格有效的约束措施，是保障社区治理有效运行的重中之重。一是要保障社区管理的权威地位，把社区管理工作放在社区工作中的首要位置，保障社区管理在社区发展过程中不可替代的作用，是处理一切社区工作的前提；二是要健全城市社区管理的法律法规，以法律手段作为保障，依法对社区进行管理，保障社区及居民的权利；三是要完善对社区物业组织的监督，使社区物业充分发挥其枢纽作用，保持中立的位置，调节社区和居民之间的问题和矛盾，既向社区反映居民的要求，又向居民传达社区的工作，保证其工作不偏不倚、公平正义，自觉接受居民群众的监督。