精准扶贫实践困境与可行对策研究——以安徽省定远县为例

□邓楠楠刘 楠张 鑫孙文慧

（1.安徽财经大学经济学院 安徽 蚌埠 233000；2.安徽财经大学金融学院 安徽 蚌埠 233000）

1 选题背景

习近平总书记在2013年第一次提出了“精准扶贫”这一概念，明确指出各地区要根据自身人文、地理等独有的优势，根据自身发展的实际问题，实事求是、因地制宜、精准而有效地治理扶贫问题。

安徽省定远县位于江淮中部，是传统的农业大县，工业起步较晚，规模较小，是国家首批设立的贫困县，其贫困程度不言而喻。定远县作为皖东人口最多和面积最大的县，经济基础差、贫困面积广、贫困人口较多，扶贫举措起步较晚，治理贫困问题的难度较大。自2016年以来，定远县开始系统地开展扶贫工作，并专门建立了定远县扶贫官网，实时公示扶贫进度。定远县针对扶贫问题做出了很多努力，包括建立定远扶贫开发管理系统，统筹扶贫问题；专门针对广大退役士兵开展了“雨露计划”，提高退役士兵的工作技能，增强其就业能力，促进脱贫致富；还有对底层贫苦村以及农村贫苦户建档立卡，精准辨别贫苦户和贫苦村，了解当地居民的生活状况，分析贫困原因，真正了解人民的扶贫需求，明确哪些才是真正需要帮助的人，将工作落实到实处，并不定时考核扶贫成果，动态管理扶贫工作，并检查帮扶责任人履职情况和贫困对象脱贫情况。

在定远县人民政府及人民群众的不懈努力下，扶贫工作取得一定进展：一是贫困人口明显减少，贫困程度明显降低。二是县内各城镇的工业企业初具规模，为当地居民提供了大量就业机会，并带动经济增长。三是城乡的基础建设更加完善，为当地居民的生产生活提供了更良好的环境。四是医疗保险和养老保险制度不断完善，并且普及范围也在不断扩大[1]。

但是，定远县政府在推进精准扶贫的过程中仍存在一些问题，如精准识别机制并不完善，无法明确哪些是真正需要帮扶的主体；贫困户缺乏内生发展力量，只能被动地接受扶贫帮扶，无法根治贫困等，本文对此进行研究。

2 定远县贫困现状

自开展扶贫工作以来，定远县脱贫取得了明显的成效。2014年末，定远县记录在档贫困村70个，贫困人口111 600人，贫困发生率13.43%。2017年全县尚有未出列贫困村17个、未脱贫户20 388人，贫困发生率2.45%。2018年计划17个贫困村退出，脱贫12 504人，实现贫困县退出。目前处于贫困攻坚的紧要关头。

2.1 建立精准识别的动态管理机制

识别贫困户的重要前提是鉴定贫困户的标准，并建立贫困户与边缘户的管理机制，才能实现扶贫资源的最佳配置。精准识别实际上是一个信息交流过程，建档立卡是目前最常见的一种识别方式。收入是基本的衡量标准，通常需要贫困户主动填写贫困申请书，证明家庭的经济状况。贫困申请书由专业人员进行审查、核实。鉴于农村地区文化水平低，对国家政策了解不足，定远县利用扶贫文化墙传递精准扶贫的理念。同时规范乡村档案资料，对贫困人口进行动态调整，对贫困户与边缘户建立动态的管理机制。

2.2 针对致贫原因，建设“9大工程”助力精准扶贫

农村贫困户的致贫原因主要表现为自身发展模式受限、劳动力结构单一、文化知识贫瘠、教育落后、重大疾病、身体残疾等。建档立卡工作陈述并记录致贫原因，根据贫困户的致贫原因开展有针对性扶贫措施。“9大工程”包括产业、金融、健康、生态保护、就业、智力、基础设施建设、社会扶贫和其他类。例如重大疾病，因病致贫与脱贫之后因病返贫司空见惯，由于农村收入水平尚不能支付得起定期体检的花费，或者对体检的理解出现偏差，往往是突发重大疾病，而重大疾病要花费一个家庭所有的积蓄，甚至背上负债。对此，定远县展开医疗救助，推出“351”“180”政府兜底等健康脱贫政策，同时有扶贫工作队下乡义诊，宣讲医疗基本知识。强调饮水安全，保证家家户户都能够通自来水，注重生态振兴，保护乡村环境。

2.3 施行小额信贷、劝耕贷等扶持产业脱贫

定远县先后获得国家瘦肉型猪基地、全国粮食生产先进县、安徽省畜牧生产十强县等称号。养猪、畜牧、粮食产量高是其优势所在，壮大发展规模，可实现产量与收益增长，增加贫困户和村集体的收入。对于有条件且有想法做产业的贫困户，其可以提交项目申请书，待审查通过，可以得到政府担保提供5万元的信贷。温氏养殖项目与“一村一品”项目便是依据地方特色建立而成。“一村一品”是指每个贫困村集中田地种植两三种蔬菜，村中土地集体流转，依照帮扶专家的技术指导，产量大幅度提升，建立果蔬家畜交易市场，与果蔬协会、客商对接交流进行广泛宣传，同时利用电商以及外地帮扶企业的渠道进行销售，项目的参与户人均增收3 000元。养殖产业，在品种选择、科学饲养、疾病预防、市场销售等方面都有专家提供技术指导。同时选择收益高、风险低的产业项目，安排财政资金，年度形成的资产按照“保底收益+分红”模式，实施资产收益折股量化，对困难贫困户和特困贫困户进行分配倾斜[2]。

2.4 项目实施推进迟缓与脱贫质量的长期效果

扶贫资金拨付缓慢、项目推进迟缓仍是尚未解决的问题。据官网显示，截止至2018年6月，与年度目标比，项目时序进度严重滞后。全年74个特色种养业项目，目前只建成15个，在建4个，还有12个没有开工建设；2个旅游扶贫项目主要建设内容还没有完成招标；脱贫工作取得的成效如何建立长效的发展机制仍是需要研究的问题。

3 精准扶贫实践困境

自精准扶贫这个政策提出至今，很多贫困地区都取得了很大的成效，发现的问题很多已经得到了解决。但时间越久，出现的问题越突出，也愈难解决，根据对定远县研究的现状来看，定远县在扶贫方面仍存在很多“难啃的骨头”，主要表现在以下方面。

3.1 精准识别机制存在不足

目前，定远县已经开展对底层贫困村以及农村贫困户建档立卡工作，但是通过走访调查，发现了一些问题：有些贫困户相对而言并不贫困，相反部分真正贫困的人却没有纳入到贫困户当中。定远县的建档立卡贫困户识别标准是以人均纯收入低于3 300元为基本依据，重点保障贫困户的衣食住行。精准识别的流程是由农户申请，村民组成小组进行评议，由政府审核。在走访调查过程中发现，在识别标准和流程中仍然存在着无法精准识别的问题：

一是贫困户建档立卡往往是以人均纯收入为标准，然而评定贫困家庭往往要从很多方面来考虑，贫困户不再是简单的经济收入低，它包含了贫困人口在经济、社会和政治等多个结构当中都处于弱势地位，从而导致其很难参与和分享当前扶贫项目和资源[3]。

二是在识别流程当中，首先要由农户申请，实际情况是很多真正的贫困户文化程度不高，对扶贫知之甚少，从而错失了机会，使得政府的扶贫资源与真正贫困户不相匹配。

3.2 贫困户内生发展较弱

扶贫最终目的在于脱贫，然而我们发现在政府帮扶过程中暴露出来一些弊端。一些贫困户“坐等扶贫”的现象越来越突出，“精你的准，扶你的贫，拿我的钱”已经成了一些贫困户们心照不宣的真实心理，他们把扶贫当作一种政府理所应当的义务，甚至是政府的面子工程，而不是对他们进行帮扶。不能否认的是，政府发放给贫困户的补助金确实帮扶了很多人，用于支付学费、生活费、医药费等，但是，这些钱并没有真的让贫困户的生活有很大起色，生活质量并未得到提高。有一些中青年人，本应该种地或者外出打工谋生，却天天在家无所事事、坐享其成，他们把政府补助的钱、物资以及各种生活用品用完之后，就等着政府进行下一次补助，完全把政府当成了自己的“衣食父母”。在定远县，有位驻村干部给我们讲了个例子：有家贫困户只有1个人，去年因为年满65周岁，成为了五保户。之前平日还会出去务工，过年买点年货，再之后就什么也不做了，就等着政府的五保金、贫困户补助金等各种补贴。透过这一现象可以发现，贫困户的内生动力不足，有些贫困户把贫穷当成了一种身份，拿着补助金，生活却没有一点改善，心安理得地接受援助甚至渴望永远这样援助下去，很难达到脱贫的目的。

3.3 精准考核机制不完善

在实践中发现，精准扶贫工作在政府层面存在很多问题：

一是融资难。在定远县官网上查找资料的过程中发现，政府也开展了扶贫项目，创建平台使贫困户通过辛勤劳作实现脱贫，可是项目资金来源大都是中央或地方财政资金，很少有其他融资渠道，甚至有些扶贫项目刚开始实施，但是由于没有后续资金来源，使计划夭折。

二是追求扶贫的短期成效。由于目前精准考核的机制不完善，经济增长等指标往往是衡量基层干部的标准。因此，部分官员为了提高绩效，急功近利，将扶贫工作做在表面，没有真正深地入了解贫困户真正的需求。

三是作风问题。有些官员党性缺失，存在侥幸懈怠心理、漂浮懒散现象和合力松散等问题。

4 定远县精准扶贫的对策建议

4.1 提高精准识别精确度

精准识别是精准扶贫的前提，从多方面对贫困程度进行识别，包括收入、劳动力、住房、受教育情况等，在识别程序上实行“5步工作法”，严格按照“一是村民自愿提出申请；二是充分利用当地村民对当地贫富状况更加了解的优势，组织村民进行评议；三是村委会审核；四是乡镇人民政府审核；五是村委会公告”的程序，对贫困对象进行识别、复核和认定，逐村逐户识别和统计真正的贫困人口，保证贫困人口的认定公开透明、公平公正。及时更新建档立卡中贫困人口的信息，让脱贫人口及时退出扶持范围，将真正需要扶持的贫困人口纳入扶持范围，保证贫困户管理库有进有出，脱贫攻坚不落一人。

4.2 加强人才队伍建设

精准扶贫工作开展的核心在于村级扶贫队伍建设，向贫困地区选派优秀的人才队伍能提高工作效率，有利于扶贫工作的开展，要选取对“三农”工作熟悉、踏实能干、全心全意为人民服务的优秀扶贫工作人员。定期组织村干部进行精准扶贫政策学习，并开展相关培训，使得其对扶贫工作有更深刻的认识，提高工作能力，增强工作积极性。

针对贫困地区内高学历、高素质的人才流失严重问题，应完善人才引进政策，鼓励大学生村官返乡，为家乡服务，优化扶贫队伍人才结构。同时，对村干部任期进行严格限制，完善村级治理政策，定期召开村民代表大会，让更多的村民了解精准扶贫的流程，降低精英俘获现象的发生[4]。

4.3 对症下药

致贫原因的差异性、多样性，加大了精准扶贫工作的难度，对症下药成为提高扶贫效率的重要举措。对每个贫困户进行贫困原因分析，结合市场需求，根据实际情况，与贫困户共同商议制定帮扶策略，合理科学地分配扶贫资源。对于劳动能力良好的贫困户，政府应积极帮助他们就业，确保他们有稳定的经济来源；对于丧失劳动能力的贫困户，要健全社会保障制度，逐渐提高低保标准，实现低保线与扶贫标准线相统一，把丧失劳动能力的贫困户全部纳入此范畴中。并充分调动多方资源参与到脱贫攻坚中来，鼓励各类企业和金融机构参与其中，利用社会资金解决融资难题，严格针对不同致贫原因的贫困户，量身打造其专属的帮扶策略，实现精准帮扶。

4.4 内生转型

要真正实现精准扶贫，需要贫困户正确认识自己在扶贫中的角色，明白只有依靠自己主动创造财富才能真正脱贫。政府在精准扶贫中不仅要竭尽所能地提供各种支持，包括政策、资金、技术等，更要转变贫困户的发展观念，进行思想上的脱贫，激发其自身发展意识，避免产生“等、靠、要”思想。同时，对劳动力开展技能培训、创业指导，让其拥有一技之长，提高就业竞争力，增强内生动力，完善其造血功能[5]。

5 结束语

近年来，我国综合国力不断增强，人民的生活水平也不断提高，生活质量得到了质的改变，现已基本实现了小康，但是现在的小康是低水平、不全面、发展很不稳定的小康。要想实现两个百年目标，全面建成小康社会，真正使全国人民脱贫致富，我国现阶段的脱贫任务依旧艰巨。精准扶贫，是针对我国现阶段的国情，实现总体小康的背景下，采用不同于以往粗放扶贫的方式，针对不同地区的地理、人文情况，探究贫困出现的原因，因地制宜采取措施，并且精准明确哪些是需要帮扶的对象，明确帮扶的具体方法，动态检测扶贫进程。

定远县是皖东人口最多、面积最大县，其中分布着70多个贫困村，贫困人口分布的范围较广，在扶贫过程中出现的问题也较多，且不断有新问题被发现并需要得到解决。在调研中，发现定远县的扶贫举措已经取得明显的成效，当地居民的收入和生活水平明显得到提高。但是，扶贫工作是一个长期的过程，不是一朝一夕就可以解决的，面对扶贫过程中出现的新问题，必须慎重对待，严肃处理，不可有分毫懈怠。只有在长期坚持不懈的努力下，才能从根本上解决人民的贫困问题，帮助人民脱贫致富，才能从最终在2020年实现全面建成小康社会的目标。

F农业农村部推进农机社会化服务提档升级

11月22—23日，农业农村部在浙江省宁波市召开全国农机社会化服务提档升级现场会。会议指出，在推进农机社会化服务发展的实际工作中，要做到五个“围绕”：第一，围绕优化农机装备资源配置，积极促进多元农机服务主体融合发展。第二，围绕助推多种形式的适度规模经营，探索发展“全程机械化+综合农事”等“一站式”服务模式。第三，围绕持续增强发展后劲，大力加强农机社会化服务制度规范建设和高素质人才队伍建设。第四，围绕提升管理服务效率，加快互联网、物联网、大数据等信息化技术在农机社会化服务中的有效应用。第五，围绕解决制约新型主体发展壮大的瓶颈问题，进一步完善农机社会化服务支持保障措施。各地要以发展多样化高质量农机服务为目标，以提高农机利用效率、经营效益为核心，以组织、机制创新为动力，以推进农机农艺融合、机械化信息化融合、农机服务模式与农业规模经营融合为重点，培育发展各类农机服务新主体、新模式、新业态，推进农机服务向农业生产全过程、全产业和农村生态、农民生活服务领域延伸。

（刘一明）