“老工伤”认定、待遇现存的问题及其对策探讨

王乐乐，邢 栋

安徽大学商学院，合肥，230601

2010年12月8日国务院发布的新修订《工伤保险条例》在工伤保险的适用范围、工伤认定时限和条件以及工伤保险待遇等方面有所完善，但新《工伤保险条例》仍存在一些不足，工伤赔偿仍然是劳动者提起仲裁的主要案由。笔者2017年7月至2017年8月于安徽省合肥市劳动争议仲裁委员会实习，得到的数据显示，2017年3月至2017年9月期间，安徽省合肥市劳动争议仲裁委员会共受理案件745起，其中工伤赔偿案件156起，占比21%，可见工伤赔偿仍然是劳动者提起仲裁的主要案由。实践中，双方争议点集中出现在工伤认定和工伤待遇，还有比较特殊的“老工伤”职工工伤认定和工伤待遇问题。为了帮助曾经为国家、为企业作出贡献的工伤职工留住“工伤保险”这唯一的希望，本文将主要探讨“老工伤”职工工伤认定和支付工伤待遇时存在的问题和解决的手段。

1 “老工伤”的有关概念

理论界普遍认同的“老工伤”职工主要指2004年1月1日《工伤保险条例》实施前已认定为工伤、未纳入统筹管理，仍由工作单位承担工伤待遇的国有和集体企业的工伤职工和工亡职工供养亲属，这些工伤人员是我国社会保障制度转轨过程中形成的特殊群体[1]。何谓“工伤”，《工伤保险条例》(2004年)中未明确定义，结合当时理论界普遍看法和立法精神，工伤可以理解为劳动者在工作时间、工作场所、工作过程中因工作原因直接或间接遭受的人身伤害以及患职业病，“工伤认定”是劳动行政部门依法依规鉴定受侵害主体而对事实和性质进行定性的行政行为。在此之前，实行了8年的《企业职工工伤保险办法》(1996年)第二章第八条规定，认定工伤要同时满足“生产工作的时间”和“生产工作区域内”，《工伤保险条例》的认定条件较《企业职工工伤保险办法》更加宽泛和灵活，劳动行政部门有更多根据实际情况裁量的自由。新旧法律在工伤认定细节规定上的不同是导致“老工伤”认定困难的重要原因。经咨询合肥市仲裁委仲裁员，合肥市现行工伤待遇标准主要由一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金、停工留薪期工资、护理费、伙食补助、交通食宿费、康复治疗费、辅助器具费组成，对比2004年前实行的标准，调整了计算的月数和比例。综上所述，当劳动争议涉及到“老工伤”的工伤认定、工伤待遇，尤其是涉及到“老工伤”旧伤复发时，就会出现很多推诿和扯皮现象。

2 “老工伤”认定、待遇现状

按照现行法律制度，工伤赔偿案件解决程序是：确定劳动关系→认定工伤(劳动者或用人单位提出)→劳动能力伤残等级鉴定→(双方调解/劳动仲裁)确定赔付金额→任一方不服则进入行政诉讼程序，再进入赔偿程序。由“老工伤”职工所在企业向工伤保险相关机构提出申请，已认定工伤、手续齐全的“老工伤”职工将直接进入关系到工伤保险待遇的劳动能力伤残等级鉴定的环节。有一类非普遍意义上的“老工伤”值得探讨：笔者接待过一例“老工伤”申请人，原用工单位为破产转制前的某国有中型企业，发生工伤时的身份是劳务派遣工人，与原用工单位之间只有特殊劳务关系而不存在劳动关系，现行法律规定对于工伤损害赔偿，用工单位应当与派遣单位承担法定的连带责任，但申请人当时未认定工伤，现在要求工伤赔偿，其“确定劳动关系”这一法律步骤已经难上加难，更无法进入工伤认定环节。尽管有的案件双方可以明确劳动关系，但是也可能会因为《工伤保险条例》第三章第十七条规定的工伤认定时限为事故伤害发生或者被诊断鉴定为职业病之日起1年内，“老工伤”超过认定时效，无法进入工伤认定环节。受伤时未及时认定工伤，现在要求工伤赔偿，在时间跨度如此之大的案件上，就“是否因工作原因受到伤害”也有争议，因此，工伤认定困难重重。同时，“老工伤”的工伤待遇标准，从《劳动保险条例》(1951年)、《企业职工工伤保险办法》(1996年)到《工伤保险条例》(2004年)，在工伤赔偿项目、标准板块上有大的变化，也导致劳动争议主体主张权利时产生分歧。现行“老工伤”待遇标准主要由伤残津贴、护理费、旧伤复发治疗费和供养亲属抚恤金组成，其中，是否为旧伤复发以及确定旧伤复发治疗费是争议点所在。

3 “老工伤”认定、待遇存在的问题

3.1 “老工伤”认定时限判定不同

就认定时限来说，有学者认为若认定《工伤保险条例》施行前发生的事故伤害，为体现及时维护受伤职工合法权益的精神，将“老工伤”认定时限规定在《工伤保险条例》施行后一年内[2]。也有案例表明，国有企业六十年代的工伤未及时认定后旧伤复发，现要求认定工伤，学者指出，只要企业参保，并且保存足够的遭受伤害的凭证，可直接申请确认“老工伤”，享受“老工伤”待遇[3]，这就完全避开了工伤认定时限的困扰，完全旨在解决亟需得到保障的“老工伤”职工的生存问题。劳动者怠于申请工伤认定的原因主要是当事人法律意识淡薄和用人单位责任感缺失，一方面，要打破这种长期的非工伤劳动关系，是不利于社会稳定的，另一方面，我国《劳动法》立法宗旨倾向于保护劳动者，申请期限的设立是为了确保工伤凭证不会因时间流逝失灭而无法认定工伤。那么，对于“老工伤”的认定时限我们该如何权衡？

3.2 “老工伤”认定适用对象规定不详

立法角度看，我国针对劳务派遣工人工伤保险的政策法规散见于相关规定中，《劳务派遣暂行规定》第三章第八条和第十条规定派遣单位承担为派遣工人办理社会保险的义务，派遣单位是派遣工人申请工伤认定的主体。“老工伤”中劳务派遣工人，大多是民工，他们发生工伤后，大都不会主动索要工伤待遇而是返乡务农，但作为家庭主要劳动力，“老工伤”们需要工伤赔偿金来缓解艰难的生活现状，但是，因为年代久远或派遣单位已经破产，“老工伤”派遣工人难以准备足够的凭证来按照新法认定工伤。法律工作者同情这一类派遣工人的遭遇，但对现行法律缺乏细节规定爱莫能助。那么，是否可以与新法接轨，让“老工伤”范围囊括所有提供实际劳务的劳动主体？

3.3 “老工伤”劳动能力伤残等级鉴定实施困难

劳动能力伤残等级鉴定是工伤职工享受工伤待遇的前提和依据。“老工伤”纳入统筹后，出现工伤旧伤复发要求重新鉴定的职工[4]，但改革前(2004年1月1日前)，由于各工伤评级机构的鉴定标准有区别[5]，“老工伤”劳动能力鉴定人数增多、受伤情况复杂、原始劳动能力鉴定资料不足[6]，鉴定工作开展困难。比如煤矿类高风险作业职工，经常有皮肤擦伤、肢体骨折、器官缺失等等，受伤部位和受伤程度密集且复杂，粗放型鉴定必然导致遗漏和争议，又因时间久远、受伤时医学资料若是丢失，一部分“老工伤”就无法定级，也就无法得到相应的工伤赔偿。

3.4 “老工伤”待遇标准不一

“新工伤”在履行工伤赔付时，劳动者主张的赔付项目和额度与企业方认可的通常不一致，一般通过“一调一裁两审制”都能落实赔付。“老工伤”的工伤待遇问题更加细致、复杂，比如“老工伤”能否领取一次性伤残就业补助金的问题：《天津社会保险》2012年第37期有一案例，申请人1998年发生工伤事故，2004年4月劳动能力鉴定为伤残八级，由企业发放一次性伤残就业补助金；《中国社会保障》2016年第12期回答，2004年1月1日前完成工伤认定的人员，原则上不适用《工伤保险条例》，主张一次性伤残就业补助金缺乏法律依据；还有学者认为，一次性伤残就业补助金是《企业职工工伤保险办法》(1996年)和《工伤保险条例》(2004年)确定的工伤待遇，在1996年以前发生的工伤，就不能享受此项待遇。另外，因为医疗监管难以到位，部分“老工伤”对工伤保险的非理性期望可能会导致“基金随便花”的违规操作[7]；“老工伤”旧伤复发可享受的停工留薪期的确定也有争议；是否为旧伤复发的初始判定也会因为伤患复杂性与医疗技术先进性的矛盾、日益紧张的医患关系矛盾而存在事实上的宽松。

4 解决“老工伤”问题的对策

4.1 “老工伤”的认定时限可适当放宽

安徽省自2009年“老工伤”纳入统筹，政府已经解决了大多数的“老工伤”问题，只剩下少数的、特殊的历史遗留问题。这些问题中，有的是企业没有按照当时法律规范帮助伤残职工认定工伤，而伤残职工是因为不明法律政策、信息落后被蒙蔽，其本身没有过错，工伤发生时伴随的利益关系不能因为年代久远、消息闭塞而消失。笔者认为，为了保障伤残职工的生活、治疗，保护弱势群体对社会保障的合理期待，“老工伤”职工中应该包括这一类人。因为某种原因，受伤时未认定为工伤，由企业单方面发放过一些赔偿金的伤残职工和工亡职工亲属，现在只要保存有足够的原始受伤凭证，或者保留有曾因工受伤得到的待遇等间接性的证据或记录，劳动保障行政部门应当受理并作出决定。

4.2 “老工伤”的认定适用对象可适当扩大

笔者认为，“老工伤”的适用对象，应包括用工单位参加工伤保险统筹前受到事故伤害、虽未认定为工伤但享受过用工单位单方面工伤赔偿的职工，这里所说的职工，当然也包含劳务派遣工人。应扩大“老工伤”的适用对象范围，将享有工伤保险权利与建立劳动关系适当分离，以事实上的雇佣劳动关系为准。比如“老工伤”的认定可从是否接受企业规章制度的管理、是否履行企业工作任务安排、是否与企业存在劳动约定等因素上厘清思路，提出证据。另外，“老工伤”的认定是解决问题的基础，各地方政府根据本区域政策法规，可把相关流程、待遇等内容汇编成工作指南，下发给社区、用人单位和“老工伤”手上，广泛宣传，建立健全“老工伤”档案。

4.3 “老工伤”劳动能力伤残等级鉴定应尊重历史

对于已经获得劳动能力伤残等级鉴定结论的“老工伤”，若本人及企业都不存在异议，直接给予认可。若存在异议，笔者认为，无论是在1996年10月1日(原《企业职工工伤保险试行办法》颁布时间)以前，还是在1996年10月1日以后发生的工伤事故，无论当时有没有进行劳动能力伤残等级鉴定，都有根据《工伤保险条例》再次进行劳动能力伤残等级鉴定的权利，鉴定后能否享受相应待遇还要根据各地方政策法规来确定。若工伤凭证上对于工伤的部位和程度有明确的记载，那么，就按照实际情况进行鉴定，不再要求提供其他工伤有关医学资料；若工伤凭证记载与现阶段医学资料不符，就要提供工伤时的原始医学资料为认定依据，采用的审核资料要内容齐全，数据准确，鉴定工作客观公正，对于诸如病例造假的漏洞更要建立起科学的案例评议、研讨制度和严格的监督、追责制度。

4.4 “老工伤”待遇标准应规范、细化

“老工伤”职工工伤待遇由基金负担项目和企业负担项目组成，“老工伤”纳入统筹后，应对双方承担的项目做出详细规定，由于破产企业“老工伤”已经没有用人单位的保障，只能由基金支付。其中，“老工伤”待遇中的旧伤复发治疗费会随着工伤保险协议医院提出的诊断意见有较大弹性。笔者认为，确认工伤复发和确定停工留薪期要严格执行国家法律和政策规定，协议医院应不断提高职业道德，合理、规范界定工伤和疾病，对放宽旧伤复发标准的协议医院和医务人员采取有效的处罚力度，而且要让“老工伤”职工在享受权益的同时也要明确个人应承担的义务。比较好的做法是根据“老工伤”职工伤残等级区别对待，按治疗意见治疗，按规定确定停工留薪期，急性复发的“老工伤”职工，可先治疗后确认，具体可为：一至四级工伤复发，依据协议医院的诊断意见先行治疗，在治疗期间，企业应落实医疗机构回访制度；五至六级工伤复发，由企业社保经办人员带领到协议医院先行治疗，本人或亲属提出工伤复发确认申请；七至十级工伤复发，由本人提出工伤复发确认申请，再到协议医院诊断，相应伤情的停工留薪期期限和劳动能力鉴定等级的待遇应尽可能细化、明确。制定“老工伤”旧伤复发入院标准、待遇分级、医疗监督、伤情回访制度，都需要由政府承担起解决“老工伤”问题的责任。

5 结 语

总的来说，根据对“老工伤”认定、待遇现状及其现存问题的分析，提出应放宽“老工伤”的工伤认定，“严管”“老工伤”的工伤待遇，将符合条件的“老工伤”纳入统筹；应严格地操作系统内的工伤待遇，使“老”而“伤”者有所养，且要合理地“养”；要有效解决“老工伤”问题，有关法律对政府和企业的责任规定还须进一步细化。