论检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼

(浙江农林大学 浙江 杭州 310018)

一、问题的提出

2017年2月20日，江苏省无锡市人民检察院以违法处置生活垃圾、共同侵害环境为由对上海市杨浦区绿化和市容管理局等3家单位及徐国强等4人向无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，要求其承担相应的环境修复责任，成为全国首例因跨区域倾倒垃圾向行政机关提起的环境民事公益诉讼，备受各界关注。而在此前，无锡市锡山区人民法院已对徐国强等4名被告分别判处一年六个月至一年九个月不等刑期。①

近年来，此类跨界倾倒垃圾事件屡禁不止，呈逐渐高发态势，究其原因，在于供需双方之间环环相扣的黑色利益链条。一方面，经济飞速发展，生活垃圾数量增长较快，而一些地方垃圾处理能力不足，往往寻求第三方介入处置；另一方面，诸多无处理资质的企业与个人压低报价、抢夺生意，而后却随意倾倒，造成倾倒地环境损害。毋庸置疑，这一行为不仅显失公平，而且危害极大，急需通过刑事、民事、行政诉讼等司法手段予以坚决打击。目前在我国的司法及理论实践中，相关的立法或者司法解释问题值得思考，亟待解决。

二、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的合法性

可以探索更加简洁的诉讼措施，即探索建立检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度，检察机关在提起刑事公诉的同时，一并提起民事公益诉讼。②无锡市锡山区人民法院的刑事判决符合罪刑法定之刑法原则，罪责刑亦相适应。无锡市人民检察院随后提起的环境民事公益诉讼也算于法有据，符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的要求，也符合最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》③和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的精神，且取得了法律效果与社会效果的双赢。④然而，这两起诉讼均为独立之诉，即对于同一行为，检察机关先是提起刑事公诉，使行为人承担环境损害的刑事责任，而后又提起民事公益诉讼，使行为人承担环境修复的民事责任。在此，笔者认为，一方面，先行审理的刑事案件的相关证据可为后提起的环境民事公益诉讼所利用，以简化案件审理；另一方面，刑事诉讼之中，发现侵害环境公共利益的问题，可以索赔。但是有关的社会组织又不行使提起索赔的诉讼权，检察机关应当提起环境民事公益诉讼。这种做法很繁琐，加上有关社会组织仅可以提起环境民事公益诉讼，不能提起环境刑事公诉，所以可以探索更加简洁的诉讼措施，即探索建立检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度，检察机关在提起刑事公诉的同时，不用征求社会组织的意见，一并提起民事公益诉讼。这一方面可对污染环境的行为产生震慑作用，遏制环境违法行为的发展态势，使得受损环境得以尽快恢复；另一方面，则可使检察职能得到进一步延伸，促进司法效率与效果最大化。我国《刑事诉讼法》第一编第七章中专门对刑事附带民事诉讼做出了具体规定⑤，且刑事附带民事诉讼制度也被认为是具有中国特色的重要诉讼制度，其对于保护受害人合法权益、贯彻宽严相济的刑事政策、节约诉讼资源等均具有重要意义。在具体规定上，应注意，《刑事诉讼法》第九十九条除规定被害人由于被告人的犯罪行为而遭受损失可提起附带民事诉讼外，还专门规定，若是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。亦即这一条法律规定既赋予了检察机关提起刑事附带民事诉讼的诉权，也赋予了刑事附带民事诉讼的公益性。据此，理论与实践中，多有环境刑事附带环境民事公益诉讼的提法。在现有诉权理论和立法规定上也能找到该诉权存在的正当基础,检察机关由于其作为“国家和社会公共利益代表”的特定身份,可以由法律特别授予其提起公益诉讼的权利,这是世界各国的通行做法,同时我国司法实践中对此也进行了长期的探索并积累了宝贵的经验。因此,对该诉权不仅不能废除,还应从理论和法理上进一步加强研究和规范。在检察机关刑事司法实践中，环境刑事附带环境民事公益诉讼有着多方面的重要现实意义，既符合检察机关法律监督者的职能定位，又具有节约司法成本、提高司法效率、简化诉讼程序、减轻被害集体诉讼负担等制度优势。

最为重要的是，检察机关作为我国检察权行使机关、法律监督机关以及国家利益与社会公共利益的代表，此举对于保护国家利益和社会公共利益也意义重大。对于这一制度建立的具体制度设计，如检察院环境刑事附带环境民事公益诉讼的提起条件、提起方式、法院的受理及裁判流程及规则，甚至检察系统内部公诉部门与民事部门的对接等诸多制度设计，可适当参照现有刑事附带民事制度，特别是公益性刑事附带民事实践路径，并结合公益诉讼的自身特点研究设计。这些需要进一步的研究，并且由最高人民法院和最高人民检察院联合出台司法解释。

三、检察机关提起环境民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼制度的功能部分重叠

环境民事公益诉讼制度，是对环境公共利益损害的一种民事救济机制，其主要目的在于维护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的环境公共利益，主要适用于因民事侵权行为致使环境公共利益遭受损害而由适格原告提起诉讼的特殊情形。因此，在构建环境公益诉讼制度之际，应首先充分发挥现有制度在维护环境公共利益方面的功能，理顺现有制度与新设制度之间的关系，避免新制度与现有制度之间的冲突。⑥

在我国现有制度中，刑事附带民事诉讼制度就具有这一功能。具体而言，我国设立刑事附带民事诉讼制度的主要目的在于，通过使民事赔偿与刑事制裁一体化，实现服务于预防与控制犯罪、救济被害人的刑事政策目标。⑦由于刑事附带民事诉讼程序的设置解决了民事责任与刑事责任的实现途径截然分开的困境，不仅能节约司法资源，而且还能简化诉讼程序，提高诉讼效率，避免由民事法官重新审理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和冲突，有利于救济被害人因犯罪行为所遭受的财产损害，实现社会稳定。同时随着经济社会的发展,滥用权利的现象日益严重，国家在分配法律资源时，公共利益所占的比重不断增大，这也更加凸显出检察机关以国家、集体、社会公共利益代言人的身份介入公益性诉讼的重要性和紧迫性。目前，我国正处于社会转轨的关键时期，各类社会矛盾突出，社会纠纷频发，诉讼爆炸的社会现象己经凸显，而对这些社会纠纷，单纯依靠刑事手段并不能达到目的，更不利于我们构建和谐社会的初衷。因此，构建社会纠纷解决的多元机制成为一种现实的需求，重构和完善刑事附带民事诉讼的价值之一也正在于此。自1996年修改的《刑事诉讼法》明确规定了刑事附带民事诉讼制度之后，该制度在救济国家财产、集体财产等社会公共利益方面发挥着巨大作用。此后，于2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》([2012]21号)第142条关于“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”的规定，以及最高人民检察院颁布并于2013年1月1日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(高检发释字[2012]2号)第363条关于“人民检察院审查移送的案件，应当查明：……(九)有无附带民事诉讼；对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”的规定，进一步明确和完善了刑事附带民事诉讼制度，为人民检察院作为原告履行独立提起附带民事诉讼的职权，实现救济国家财产、集体财产等社会公共利益之功能，提供了法律依据。我国现行立法关于刑事诉讼中检察机关的职权配置来看，人民检察院除具有提起公诉、诉讼监督等职权之外，还具有提起附带民事诉讼的职权。即根据《刑事诉讼法》第99条关于“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼”“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的规定，以及第168条关于“人民检察院审查案件的时候，必须查明：有无附带民事诉讼”的规定，人民检察院作为国家的法律监督机关，在依法行使检察权的同时，有权对侵犯国家财产利益和集体财产利益而导致国家财产和集体财产遭受损失的行为，向人民法院提起附带民事诉讼。

在我国司法实践中，通常采用以下两种方法，通过刑事附带民事诉讼程序，实现保护国家财产、集体财产等生态环境公共利益之目的。第一种方法是，由环境保护监督管理部门、林业主管部门、地质矿产主管部门等生态环境保护、资源保护等行政主管部门作为原告提起附带民事诉讼。从司法实践来看，由生态环境保护、资源保护等行政主管部门作为原告提起附带民事诉讼，请求被告履行赔偿国家和集体财产损害的方式主要有：赔偿原告因水体污染造成的经济损失、清除水体污染费用、以及清除水体污染所遭受的经济损失。⑧第二种方法是，由人民检察院代表国家、集体提起刑事附带民事诉讼。这主要是由于我国刑事附带民事诉讼制度不断完善的结果。一方面，根据2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》(法释[2012]21号)第142条关于“国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”的规定，检察机关提起刑事附带民事诉讼是其在刑事诉讼中的职权之一；另一方面，根据《刑事诉讼法》第168条关于“人民检察院审查案件的时候，必须查明：有无附带民事诉讼的规定，人民检察院在刑事诉讼中提起民事诉讼，也是其必须履行的职责。该制度的完善，为人民检察院履行职权，维护“国家财产和集体财产”损失这种社会公共利益，提供了法律依据。从由人民检察院代表国家、集体提起刑事附带民事诉讼案件来看，对因盗伐林木的犯罪行为、非法捕捞水产品的犯罪行为、污染环境的犯罪行为等所导致的林木毁损、海洋生态环境污染、水体污染、土壤污染等造成的生态环境损害，判令被告补种树苗并保证成活、放流对虾恢复海洋生态环境、因清除被污染土壤所支出的费用等方式维护国家和集体生态环境利益。从我国现行制度来看，刑事附带民事诉讼制度已承担着保护因污染环境、破坏生态行为造成的生态环境公共利益损失之功能。因此，在检察院通过提起刑事附带民事诉讼制度实现的保护因污染环境、破坏生态行为造成的生态环境公共利益损失之功能基础上，再另行构建检察院提起环境民事公益诉讼制度时，就需要处理好人民检察院提起环境民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼间的衔接问题，避免二者之间功能的重叠。

四、协调新旧制度充分发挥刑事附带民事诉讼功能

近年来，伴随着我国经济建设的迅猛发展，破坏环境资源保护罪的犯罪率不断攀升。从司法实践中运用附带民事诉讼制度维护的国家财产和集体财产损失的具体方式来看，主要包括采取向被告请求“清除被污染土壤所支出的费用”(对被有毒废水污染的土壤进行清挖、运输、处置所需费用)；“在指定地点补种树苗数棵的方式修复被其犯罪行为破坏的生态环境”；“赔偿被破坏的国家矿产资源经济损失”；“清除污染河流污染物质的处置费用”等等。人民法院根据环境资源管理部门或人民检察院依法提起的刑事附带民事诉讼，依法判决被告通过这些方式承担排除污染环境、恢复被其犯罪行为破坏的生态环境的生态环境损害赔偿责任，实现保护生态环境这一社会公共利益之功能。

自2015年检察机关作为提起公益诉讼的适格主体试点开展以来，在检察机关提起环境刑事附带民事公益诉讼方面，是有不少成功案例的，其中比较典型的案例是2017年7月审结的安徽省五河县检察院就被告人董守伟、董守亚涉嫌污染环境犯罪一案，检察机关利用刑事附带民事公益诉讼制度，依法请求法院判令两名被告人赔偿因环境污染造成的国家损失。但是，在我国司法实践中，也存在人民检察院并没有依据《刑事诉讼法》第168条和第142条的规定，履行其督促相关生态环境资源管理部门提起附带民事诉讼或者在受损失单位未提起附带民事诉讼时由人民检察院提起附带民事诉讼职责的现象，以致于以生态环境资源损失为主的国家财产、集体财产无法获得赔偿或恢复。正是由于在司法实践中人民检察院在提起公诉时，忽视督促作为被害单位的国家环境资源行政监督管理部门提起附带民事公益诉讼，或者在被害单位未提起附带民事诉讼时人民检察院未提起附带民事诉讼等现象大量存在，导致国家与集体有关生态环境损害不能得到及时救济的现象产生，才转而寻求需花费大量人力、物力和财力的环境民事公益诉讼以获得救济。⑨例如，自2015年1月1日《环境保护法》实施以来，尽管有关“社会组织”提起的环境民事公益诉讼多获得胜诉，但相关案件多均经过刑事审判，且均因人民检察院在提起公诉追究被告刑事责任时，未通过督促有关生态环境资源管理部门提起附带民事诉讼或者人民检察院提起附带民事诉讼途径，履行维护救济包含国家财产、集体财产在内的“环境公共利益”职责，从而留下了“环境公共利益未获得救济”的尾巴，也给“社会组织”增加了提起环境民事公益诉讼的“机会”和负担。实践证明，在污染环境、破坏环境的违法行为构成犯罪的情形下，人民检察院根据《刑事诉讼法》的相关规定，通过履行依法督促环境资源监督管理部门和人民检察院提起附带民事诉讼的职责，完全可以实现维护社会公共利益之职责，无需舍弃这一职责，而另行构建新制度实现这一职责。例如，在环境公益诉讼倍受青睐之际，针对上述跨省倾倒垃圾的破坏环境保护犯罪中，如果能在2015年检察机关提起公诉的同时提起附带民事公益诉讼，要求被告同时尘掸环境修复费用，不仅节省诉讼成本，提高诉讼效率，更可以投入更多的时间和精力在恢复案发地的生态环境的工作上，履行其监督作用，使得修复工作更高效的完成。⑩所以，为保障《刑事诉讼法》第168条和第142条规定的实施，笔者建议，我国应通过完善相关司法解释的途径，进一步明确环境资源监督管理部门和人民检察院提起附带民事诉讼的职责。即明确规定：对污染环境、破坏资源犯罪案件，人民检察院在提起公诉追究犯罪人刑事责任的同时，应依照《刑事诉讼法》的规定，督促环境、资源管理部门提起附带民事诉讼；当这些部门不提起附带民事诉讼时，检察机关应该提起事附带民事诉讼。关于检察机关提起公益性附带民事诉讼的案件是否适用调解的问题。根据最高法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第条的规定,人民法院审理刑事附带民事诉讼案件,除人民检察院提起的以外,可以调解。反过来理解，就是检察机关依职权提起的附带民事诉讼不适用调解。这是由检察机关的性质及其在附带民事诉讼中的法律地位所决定的。检察机关作为国家法律监督机关，提起的附带民事诉讼与被害人或其近亲属提起的附带民事诉讼不同，具有民事公诉性质。检察机关是公诉人，是特殊的诉讼主体,而不是一般原告人。因此，检察机关提起的附带民事诉讼案件，人民法院不得适用调解。

五、结语

2017年6月27日，第十二届全国人大代表常务委员会第二十八次会议通过了对《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条的修改，并自2017年7月1日开始施行。至此，检察机关提起环境公益诉讼的主体资格已被确定。从立法上肯定了环境公益诉讼制度的主体扩张。以此为契机，是时候重新重视刑事附带民事诉讼制度在环境资源类案件发挥的公益性作用。协调环境公益诉讼制度和刑事附带民事诉讼制度的关系，妥善处理两个制度在功能上的重叠，根据具体案件选择适用的诉讼制度，不仅能避免诉讼制度适用的倾斜，也能更全方位的达到保护生态环境的目的。公益刑事附带民事诉讼制度体现了法律制度对解决新型社会矛盾的适应能力和立法者对关涉社会稳定发展的重大利益的深切关注，并兼有维护社会正义、救济权利和政策形成等重要价值，其在保护被害人权益，实现诉讼公正方面发挥了不可替代的作用，不能因为在实践中出现了一些问题就因噎废食全盘否定。毕竟问题是用来解决的，而不是用来放弃的，本文竭尽所能，以司法实践为支撑，从实证角度“设身处地”的梳理了该制度在实践过程中存在的各种现实困境以及摆脱困境的可能，并从法理基础、价值重塑、立法完善、司法协调等四大方面，全面而细致的分析和总结了该制度在目前司法现实条件下涅架重生的可能，在此基础上提出了一些粗浅的认识与建议。

【注释】

①耿文博.无锡中院审结跨界倾倒垃圾环境公益诉讼案.江苏经济报,2017年6月1日.

②常纪文.首例跨区域倾倒垃圾环境公益诉讼引发的思考.中国环境报,2017年3月9日.

③人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二章主要内容中的(一)提起民事公益诉讼.

④李艳芳,吴凯杰.论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位——兼评最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》.中国人民大学学报,2016年第2期.

⑤刑事诉讼法(第九十九条第二款)“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”

⑥孙洪坤,施丽芝.检察机关参与庭前会议程序的实证研究——以杭州市两级人民检察院为样本的分析.法治社会,2017年第1期.

⑦马春燕.我国公益性刑事附带民事诉讼制度研究.吉林大学，2011年.

⑧孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的实证分析.苏州大学学报(法学版)，2014年第4期.

⑨罗丽.我国环境公益诉讼制度的构建问题与制度对策.中国法学,2017年第3期.

⑩杜群,梁春艳.我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思.法律适用,2016年第1期.