家庭服务业规范化发展政策解读

(上海工程技术大学社会科学学院公共管理系 上海 201620)

四十年的改革开放催生了家庭服务业，也见证并推动了该行业的快速发展。近年来，为规范该行业发展，从国务院各部委到各地方政府陆续出台了诸多行业发展的政策、实施意见、实施细则、国家标准和地方标准。仔细梳理这些政策文本，不仅能看到家庭服务行业发展的路径，应能够观察到政策内容和重心的不断调整。同时也会发现一些需要解决的问题，例如，政策表述中关键词有待统一；行业规范型发展政策的实施需要进一步落实；部分政策还需上升到法律层面才能保证其效力和约束力。

一、政策来源

梳理2010年以来的家庭服务业规范化发展的政策文件，发现既有国务院及各部位出台的指导意见和国家标准。例如2010年5月颁布的“商务部关于加快家政服务业发展的意见”；2010年9月颁布的“国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见”；2014年10月颁布的“家政行业标准：家庭母婴护理服务规范”；2015年颁布的“国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见”；2017年7月颁布的“家政服务提质扩容行动方案(2017年)”。也有与这些指导意见和国家标准相对应的，由各地方政府部门制定的实施意见或实施细则和地方标准。例如：2016年北京市颁布的“生活性服务业行业标准规范汇编之四——家政服务行业”；2017年4月上海颁布的“《家政服务溯源管理规范》：上海市地方标准”、“《家政服务从业人员基本要求》：上海市地方标准”、“《家政服务机构管理要求》：上海市地方标准”；2018年1月北京市颁布的《关于进一步促进和规范家政服务业发展的实施意见》等。

二、政策表述中的关键词有待统一

进一步仔细梳理以上各文本，本研究发现：家庭服务、家政服务；家庭服务业、家政服务业；家庭服务员、家政服务员；家庭服务企业、家政服务企业；家政服务行业、家庭服务行业等关键词的使用中出现反复、混乱。不仅对相关的学术研究人员造成困惑，更有损政策的严肃性，更会给地方政府出台实施细则时造成一定的困难。

例如：2010年5月颁布的“商务部关于加快家政服务业发展的意见”中使用的是家政服务业、家政服务企业、家政服务员等关键词。而同样在2010年颁布的“国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见”中家政服务、家政服务员、家庭服务业、家庭服务企业等关键词同时出现。2014年10月颁布的“家政行业标准：家庭母婴护理服务规范”使用的是家政员。2015年11月19日颁布的“国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见”使用的是家庭服务、家庭服务业、家庭服务机构。2016年北京市颁布的“生活性服务业行业标准规范汇编之四——家政服务行业”中使用的是家政服务、家政服务组织、家政服务员、家政服务消费者。2017年7月由国务院十几个部委联合颁布的“家政服务提质扩容行动方案(2017年)”文本中，则是将家庭服务企业、家政服务企业、家政企业等关键词混用。2018年1月北京市颁布的《关于进一步促进和规范家政服务业发展的实施意见》中使用的是家政服务、家政服务业、家政服务企业、家政服务从业人员等关键词。

三、政策内容的变化

对比本研究所引用的家庭服务业规范化发展的政策内容，例如：2010年5月颁布的“商务部关于加快家政服务业发展的意见”与“家政服务提质扩容行动方案(2017年)”，发现：伴随经济社会的发展和行业发展的变化和自我调整，家庭服务业表现出来的问题呈现不同的阶段性特征，影响的政策文本的表述也不尽相同。前者将家庭服务业表现出的问题归结为“便利化程度不高、规范化服务不够、品牌企业不多、服务领域不宽”；后者则认为是“供需矛盾突出、市场主体发育不充分、专业化程度较低、管理机制不健全”。

“商务部关于加快家政服务业发展的意见”提出的目标是“力争用3-5年时间，在全国地级以上中心城市各建成一个家政服务网络中心，培育一批管理科学、运作规范、影响力较大的家政服务企业，每年培训20万家政服务人员，初步形成布局合理、便利安全、协调联动、能够满足不同层次需求的家政服务体系；同时，加快家政服务企业规模化、连锁化步伐，推进家政服务市场化、社会化和产业化发展，稳步提升从业人员素质和服务质量，使行业总体水平基本适应服务市场需求和全面建设小康社会要求。”“家政服务提质扩容行动方案(2017年)”的提出的目标是“着力推进家政服务业专业化、规模化、网络化、规范化发展，充分发挥好对稳增长、促就业、惠民生方面的促进作用。促进家政服务行业仍保持较快增速，2017年营业收入增长率保持20%以上，达到4000亿元以上，家政服务业吸纳农村转移劳动力、城镇下岗职工、中西部贫困地区女性、“4050”人员、灵活就业人员等重点群体就业的作用进一步增强，从业人员数量达到2800万人左右，为家政服务业长远健康发展夯实基础。”对比这两份政策文本，可以发现：2010年的政策目标集中在培育家政服务网络中心，培训家政服务人员和提升行业总体水平。家庭服务业经过此后7年左右的发展时间，2017年的政策目标相对来说更为明确具体，提出了“家政服务业专业化、规模化、网络化、规范化”；甚至细化到2017年当年行业营业收入增长率、营业收入和从业人员人数的量化指标。

“家政服务提质扩容行动方案(2017年)”政策文本中还有一个特点：在其提出的18项主要任务当中，每一项任务都直接注明了有哪一个或哪几个部门负责落实和具体实施。文本最后还明确指出“明确责任主体……，……承担统筹协调推动家庭服务业发展促进就业的责任，……承担家政服务业的监管责任，其他部门要充分认识推动家政服务提质扩容的重要意义，各司其职，形成合力，落实责任分工……”可见，政策制定者对行业发展政策的实施效果取决于责任落实有着充分的认识。

四、行业发展政策与现实行业发展之间的差异

经过以上各项相关政策文本的梳理，本研究发现其中既有有指导意见和行业的国家标准，也有各地方的实施细则和地方标准，但现实中家庭服务行业的发展依旧不够规范，家庭服务业中依旧乱象频出，我们不禁要追问原因何在？具体成因可能是多方面的，既有实施细则和地方标准存在不够合理之处，也有不够细化、可操作性不够强的问题。更值得重视的有两个方面，其一，这些政策基本都停留在行政法规层面，没有上升到法律层面，对有违规行为的机构与个人缺乏约束力。其二，无论国务院及各部委政策指导思想和目标多么明确，也无论地方实施意见如何细化，如果没有有效地执行和落实，这些政策所能发挥多大的效力以及对行业发展所起到的推动作用都会大打折扣。